关于积极推动省会南部生态经济区科学发展的对策建议(1)

省会南部生态经济区科学发展专家组

济南南部山区科学发展问题，是事关“泉城”的泉水涵养和生态建设，事关60多万农民群众生活改善，事关南部山区各镇(办)政府的正常运行，事关省会经济社会和谐发展的重大问题。王敏书记在市第十次党代会上，明确地提出了“要实施积极的‘南控’战略，科学有序地发展南部经济，改善当地居民生产生活条件”的要求，为推进南部科学发展指明了方向。面对生态保护与富民惠民的双重任务，必须把加快绿色产业发展作为着力点，实施有作为、有规划、有发展的“南控”，努力实现保护与发展共赢。为此，历城政协近期组织省市知名专家针对南部山区保护与发展问题，北上京郊的密云、延庆、怀柔，南下广东增城、重庆涪陵、成都郫县，并对南部山区核心区的仲宫、柳埠、西营、高而、秀川、彩石等镇办分别进行了专题调研。通过实地考察、专题座谈，深入研讨等形式，进一步加深了认识，明确了定位，理清了思路。现将调研情况和相关建议整理如下。

一、南部山区科学发展问题是关系济南科学发展的重大问题

济南南部山区北部以济南市建成区南部边沿向东西延伸，南部至泰安和莱芜界;东起章丘，西至长清，共涉及历城、长清、市中、历下、章丘等四区一市，总面积1544.4平方公里，人口62万。济南南部山区地处鲁中山区北缘，地形复杂，低山、丘陵、山间盆地、洼地和冲沟等地貌形态交错分布，总体地势南高北低、东高西低。济南南部山区是省会最为重要的生态功能区，是省会水源涵养地和绿色生态屏障。2002年被列入省级生态功能保护区。

济南南部山区可划分为核心区、东部片区、西部片区等。其中核心区(济南南部山区规划区)以历城区为主体，包括仲宫、西营、柳埠镇、港沟街道办事处和彩石镇南部山区丘陵地带，以及市中的党家、十六里河和历下的龙洞等办事处的部分山地。面积839平方公里，人口约31万。东部片区主体为章丘山区，西部片区则包括长清和平阴的山地。

近十年来，南部山区各级党委政府遵循省市“南控”基本定位，坚持在保护中发展、在发展中保护，生态建设与保护工作取得了长足进步，对省会生态涵养和经济社会协调发展做出了突出贡献。

仅就南部山区核心区来看，与2003年相比，区域内生态林由30万亩发展到45万亩，经济林由36万亩发展到47万亩，林木覆盖率由47%增加到60%以上，高出全市近30个百分点，每年吸收二氧化碳110万吨，释放氧气79万吨，空气质量优秀以上天数达到99%，成为名符其实的泉城“绿肺”，为市区空气质量良好以上天数超过85%国家标准，发挥了重要作用。南部山区是我市重要的水源涵养区、市区泉水的补给区和水源地，是泉城特色的重要保障，其独特的水文地质结构为泉水的形成、补给、喷涌创造了良好的条件。据测算，区域内每年新增蓄水量3440万立方，卧虎山、锦绣川、狼猫山三大水库水质均达到国家二类标准以上，担负着市区经十路以南40万户居民、以及东部新城的日常供水任务，并为趵突泉持续九年喷涌，创造了上世纪七十年代中期以来，最长持续喷涌时间，发挥了重要补给作用。南部山区旅游景点由7处发展到18处，其中国家4A级景区5个，3A级景区2个，每年的游客接待量由30万人次激增到704万人次，年综合收入达到30亿元，初步形成了春赏花、夏避暑、秋采摘、冬滑雪的旅游格局，成为省会市民休闲度假不可或缺的怡人“后花园”。可以说，济南南部山区的广大干部和农民群众为省会生态环境的改善、水源的涵养以及市民的休闲旅游做出了巨大的贡献。

显而易见，南部山区的科学发展，是省会科学发展的重要组成部分和基础性工作。保护与发展历来就是一对矛盾体，如何在两者之间找到平衡点，是摆在省、市、区(县)、镇等各级决策者、组织者和实施者面前的一个普遍难题。“在保护中发展，在发展中保护”政策的具体实施过程中，无论是水源涵养、空气净化的“保护”，还是绿色农业、休闲度假的“发展”，我们的政策制订更多地是站在保护和发展城市的角度，而对南部生态经济区经济发展和几十万农民生活改善以及共同分享经济发展成果方面考虑不周、兼顾不够。长期以往，势必影响到南部山区农民群众生活改善，势必影响到南部山区各镇政府的正常运行，势必影响到“保护与发展”政策的进一步实施，也势必影响到省会经济社会的科学发展，因此，必须加以高度重视并着手解决。

二、南部山区保护与发展中存在的突出问题及深层原因分析

(一)保护与发展中存在的突出问题

受规划、土地等因素的突出制约，南部山区发展受到明显掣肘，保护工作因基层财力薄弱难以为继，城乡差距逐步拉大，这使多年来以“控”为主的“南控”战略面临严峻挑战。

1.生态环境依然脆弱。自2003年6月《济南市城市空间战略及新区发展研究》提出“南控”战略至今，整整九年中，虽然南部山区各区(市县)镇(乡)党委、政府立足在保护中发展，在发展中保护，竭尽全力保护生态、建设生态，“南控”战略得到有效落实。但是，由于南部山区独特的地理构造，岩溶山地土层薄，成土过程缓慢，山区现有人口超过土地承载力，尤其是我们各级政府“在保护中发展，在发展中保护”政策的具体实施过程中的偏颇等因素，导致整个南部山区生态环境依然脆弱。具体表现为植被景观破碎化，群落结构复杂化，水源水质污染化，生态系统退化，水土流失严重，山体滑坡频发等。仅南部山区核心区区域就有40多处破损山体尚未修复;25度坡以上，仍有221个行政村、近15万人居住，严重超出生态承载力;尚有6万亩高山、远山亟待绿化;260平方公里的水土流失面积需要治理。特别是保洁方面，区域内年产生活垃圾48万方，由于运距远、成本高，村收、镇转、区外运的集中处理体系尚未形成，多数垃圾倾倒在沟壑或就地掩埋，污水流入河道，对生态环境带来严重污染隐患。

2.产业发展异常艰难。产业发展是南部山区经济发展和农民增收的重要基础。“南控”政策实施后，在杜绝一般工业项目落地的同时，许多无污染、高效能的绿色工业项目也因土地审批等问题，难以落户南部山区。上述政策置南部山区的工业发展于企业数量少、规模小、效益低、税收贡献小，吸纳本地剩余劳动力少的尴尬境地。近年来，虽然南部山区各乡镇党委、政府本着谨慎控量经营生态的原则，大力发展农产品加工业、景区旅游和农家乐旅游，取得了一定成效。但即使像华鲁和九如山瀑布群风景区这样省、市领导普遍认可的农产品加工与生态旅游项目，也存在着手续不完备、土地政策难突破、规模扩大困难等难题，其它为数不多的几个农产品加工企业及景区建设项目更是发展艰难。截至2011年底，南部山区核心区域仅有规模以上工业企业21家。多数企业因土地手续不完备，无法融资，难以扩大再生产。现有旅游景区多为农用地，所需经营性服务设施，要按建设用地进行审批，成本太高，各景点无法配备餐饮、住宿、停车场等基本配套设施，造成产业链脱节，难以穿线留人。

3.乡镇财政入不敷出。目前，南部山区核心区能够产生5000元以上税收的产业项目共有158个，其中10万元以上的仅有45个，这些实体项目所形成的地方财力约为1830万元。而其自身所承担的机关人员工资、公用经费、基本保险、防火、防汛等刚性支出却高达1.043亿元(不包括区财政每年为其转移支付的1.4亿元农村教师工资)，缺口高达8600万元。各乡镇仅靠上级有限的财政转移支付，勉强保证工资发放、正常运转和社会稳定。为减轻支出压力，南部山区各镇办把外引税源作为弥补财政缺口的主渠道，占用了大量精力，客观影响了生态保护的积极性。

4.农民收入增长滞缓。南部山区农民收入主要来自外出打工收入，占当地农民收入的60%左右;农业生产性收入占30%左右;“农家乐”旅游收入占10%左右。多数“农家乐”仅停留在吃农家饭上，未能形成“吃、住、行、游、购、娱”一条龙服务体系。旅游业发展对促进农民增收方面未能起到真正的支撑作用。从南部山区核心区的历城区的农民收入与全市农民收入对比看，2008—2011年，全市农民人均收入依次为7180、7805、8903、10412元，南部山区核心区分别与其相差767、772、1519和2048元;从民生救助看，低于全国贫困线的高达2.5万人，占全区贫困人口总数的57%。由此可见，南部山区农民收入增长呈严重滞缓态势，且人均收入与全市平均值的差距逐年加大，部分群众的生活极为窘困。

5.干群矛盾空前紧张。受“南控“政策制约，南部山区受到产业发展艰难、乡镇财力薄弱、农民收入增长滞缓等诸多压力，但南部山区广大农民群众的发展、致富的意愿却更加强烈。两种力量的碰撞，在”保护“优先的大环境下，势必造成南部山区民与村、民与镇以及镇与村之间干群矛盾的空前加剧。就南部山区核心区而言，一方面，“南控”后，该区域先后关停53处采石场、75处石灰窑，拆迁了16.6万平方的“双违”建筑，发展空间受到限制。村集体经济非常薄弱，没有收入的“空壳村”占50%，由于道路“村村通”等工程，村负债率超过90%，村干部待遇偏低、缺乏保障。尤其是对宅基地长期死控死守，成为干群矛盾紧张的重要因素。

6.潜在隐患令人忧虑。南部山区保护与发展工作中还有许多潜在的隐患，有的隐患已经到了令人忧虑的程度:一是山岭地都成为基本农田，农民无地建房，产业难以发展;二是山林防火压力巨大。护林、防火人员紧缺，防火、护林压力逐年增加;三是镇村债务不断增加，发展建设资金严重短缺;四是连接城区与南部山区的公路缺少节点，节假日通往山区的道路交通几近瘫痪;五是垃圾渗漏隐患没有根本消除。六是乱搭乱建现象没有根除。

(二)深层原因分析

1.认识上有误区。在实施南部山区生态保护和发展实践中，对“南控”问题的认识上存在很多误区和偏差。一是没有站在统筹城乡与城乡一体化的高度去处理南部山区保护与发展问题。制定政策时，只考虑为城市作贡献，而对其自身发展和农民的生产生活都兼顾不够;二是对“控”字存在误解。“控”是指控制省会城区向南部延伸发展，而非控制南部山区的发展开发，然而多年来我们在具体实施中已将“控”实际理解为控制发展，单纯实施生态保护。三是“重保护”“轻发展”思想作祟。保护与发展历来就是一对矛盾体，也同时是有机的统一体。一方面，生态保护好，经济发展就会有更多的出路与选择，另一方面，经济发展也会对生态保护产生巨大的推动作用。二者互为矛盾，却相互统一，只重视一方面，势必会两败俱伤;四是对“生态”的片面理解。认为只有天蓝地绿、山清水秀才是生态，保持其原生态才是生态。上述片面认识，势必只强调生态保护，而忽视良好发展环境的创造，直接影响了广大农民群众作为南部山区生态保护与经济发展主体作用的发挥。

2.管理上有偏颇。一是没有出台相应的法律法规和配套政策。南部山区保护与发展仍是无法可依，有关省、市扶持南部山区保护与发展政策执行上也有偏差，管理处于混乱和无序状态;二是产业发展缺少规划。生态农业、生态小城镇、生态工业和生态旅游业，在规划编制、项目审批和项目选择方面，缺乏统一性和协调性;三是重形式轻内容。只注重南部山区的生态旅游形式，而没有认真地在管理制度、服务质量、服务品味、服务档次、服务品牌上下工夫;四是管理方式简单。许多执法部门执法时，只讲哪些不能做，却很少告知哪些可以做、怎样才能做。这种重形式、轻本质，重标签、轻规范，重分割、轻协调，重管制、轻服务的管理态度和方式，对南部山区保护与发展工作危害极大。

3.体制上有弊端。基础设施建设、生态保护、产业形态和社会管理始终是推动南部山区保护与发展的瓶颈。由于缺乏统一的管理平台，管理权限和政策运用上，千差万别;各区在推动南部山区生态保护和发展上，尺度把握不一;在解决保护与发展长远利益与近期利益、整体利益与局部利益方面矛盾重重。因此，成立超越行政管理权限的管理平台，制定南部山区科学发展战略，统一协调部署，形成科学发展、规范运作、良性循环的工作机制，成为当务之急。

4.政策上缺补偿。南部山区干部群众为省会生态涵养做出了巨大贡献和牺牲，理应得到相应的补偿。十多年前，济南市还出台过针对南部山区的相关政策，但最近十年，没有一项针对性强的政策出台。一是生态建设补偿低。在生态林方面，2007—2011年，工程补贴逐年递减，由每亩2000元降至1000元;退耕还果由每亩400元降至200元，且这些项目都由工程队实施，农民得不到补贴。土地流转方面，核心区虽按规模，对百亩以上园区，每亩给予200—300元的一次性补贴，但农户收益仅占30%，且由于百亩以下园区不予补贴、林果见效慢、种果树后失去粮食直补等因素，影响了群众积极性。二是土地增减挂钩成本补偿低。南部山区与平原地区相比，宅基地面积小、地貌特殊，因而村庄整合后腾地少、复垦和拆旧建新成本高，按现有土地增减挂钩政策，以每亩20万元进行补偿，难以推行。三是投入分散。济南市对南部山区实施的项目和资金分散在各职能部门，难以发挥整体效应;而且基层配套比例过高，受财力所限，难以实施。特别是对公共基础设施和生态管护，都没有出台相应的配套政策，单纯依靠区镇财力，投入严重不足。由于缺乏必要生态补偿，基层政权运转困难，村集体负债经营，无序开发难以禁止，生态压力加大。

5.措施上缺创新。由于缺乏必要的规划控制和组织协调，一方面投入严重不足，基础设施欠账太多，另一方面多头管理，力量分散，重复建设严重。长期以来，南部山区在管理体制、农民增收、基层社区服务、绩效考核等方面，一直沿用传统的管理措施，部门之间各自为政，管理资源得不到有效整合，效率低下、资源浪费严重。

6.考核上缺特色。绩效考核，是指导一个地方健康发展的导向标，也是衡量干部政绩的标尺。有关部门没有很好研究南部山区生态保护与发展的特点，考核措施缺乏针对性。对南部山区各镇、办的绩效考核，仍然沿用传统考核办法，把南部山区工业、农业、服务业和中心城区一样对待，基层政府财政一般预算收入、工业产值、固定资产投入等考核指标成为难以跨越的门槛。这就导致了基层干部忙于招商引资，推动产业落地，增加财政收入，从而忽视了生态控制、环境保护和研究发展出路的主题。

三、国内其他城市在处理生态涵养区的生态保护与经济发展方面可供借鉴的主要经验及启示

他山之石，可以攻玉。借鉴外地成熟经验，是加快建设省会南部生态经济区的重要捷径。

(一)必须建立生态补偿和转移支付机制

北京市通过项目策划，每年给予每个生态县(区)60多亿元的生态补偿金，建立了以护林、护水、护环境为主体的网格化生态管护机制，当地农民实现了由“靠山吃山、靠水吃水”向“养山就业、护水就业”的转变;对村集体，按规模每年拨付11—25万元不等的运转经费。广州、增城两级财政对其生态示范区的三个镇，每年给予4415万元财政转移支付资金，给予每个镇1500万元专项发展资金，并将其上交广州、增城的税收全额返还。对村集体收入不足8万元、农民人均收入不足5000元的，以扶贫方式予以补齐。对公益林按每年每亩36元标准发放管护补贴。成都市对其水源保护地郫县，每年给予6000万元专项水源保护金。

(二)必须加大对生态经济区的基础设施投入

重庆市在镇村体系建设方面，将中心镇作为“卫星小城市”进行打造，对其基础设施和公共服务设施，进行统筹配套。对生态区产生的土地出让金、城市建设维护税、配套费、耕地占用税等全部返还，用于基础设施建设。对中心镇建设用地，在计划指标外，再增加200亩;对土地增减挂钩腾出的指标，优先保障中心镇和新村建设用地需要。对每个农民新村，补助公共服务设施经费30万元。特别是对农户腾出的宅基地和附属设施用地，以“地票”形式拍卖，收益的80%补偿给农户，用于建房或到城镇购房;20%用于土地复耕和新村基础设施建设。另外，对每户按市3000元、区镇7000元的标准给予配套补贴。成都市与郫县两级财政投入3.4亿元，建成了6个镇级污水处理厂，日处理能力达到8.1万吨。

(三)必须出台支持产业发展的有关政策

广州和增城两市，在核心景区之间建设了257.1公里的绿道和21个驿站，形成了绿道经济产业带。成都市在旅游业方面，通过农户自主经营、农户与企业联合经营、企业租赁经营等方式，形成了集观光、体验、休闲、餐饮、农产品销售为一体的乡村旅游连片经营格局。重庆市涪陵区为扶持榨菜产业，对农户每亩每年补贴200元，对外销榨菜每吨补贴20元，对半成品腌制池每立方补贴300元，对企业改造升级给予资金补助或贷款贴息。为整合旅游资源，组建了区交通旅游建设投资集团，负责旅游区规划和分片开发，编制完成了旅游区总体规划、提档升级规划、酒店及游客中心修建性详规等。在涉农资金安排上，重庆市将民政、财政、发改、建设、国土、环保、农业、水利、扶贫、林业等部门资金进行整合，打捆使用。

(四)必须建立劳动力就业安置和社会保障制度

北京市除设置生态公益岗位外，还对安置农民就业的企业，由市财政按每个岗位每月400元标准，给予1—5年补贴。广州和增城两级政府，将劳动力转移纳入镇村考核体系，每转移1人，奖励镇村100元;为促进生态移民，广州市将城市保障房优先保证山区移民购买居住，山区孩子可到城市免费读书。

(五)必须建立针对生态经济区的考核制度

北京市对水源涵养区，主要考核环境保护、生态建设指标。广州市对划定的三大功能区，分类制订有差别的绩效评价和考核制度，对生态区只考核农业和服务业产值，不考核工业。

四、省会南部生态经济区科学发展的总体思路、科学定位及基本原则

(一)科学发展的总体思路

按照科学发展观要求，有效实施积极“南控”战略，依托生态资源优势，以“天更蓝、山更绿、水更清、景更美、民更富”为目标，以高端绿色产业为支撑，以现代都市农业为基础，以保护生态、富民惠民为目的，大力发展乡村旅游，搞好镇村体系建设，切实走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路，努力打造济南新一轮发展的崛起区，形成省会新的增长极。

(二)科学定位

1.概念定位:省会南部生态经济区。长期以来，我们一直沿用“济南南部山区”的称谓，即使2010年出台的《济南市南部山区保护与发展规划》也是如此。2012年政府工作报告中，将南部山区定位为南部生态功能区。我们认为，“济南南部山区”这一称谓，仅仅体现了一个地域概念，既没有突出济南的省会地位，也没有明确南部山区的功能定位，更不能体现保护与发展的关系和对象。而“南部生态功能区”也仅仅站在生态保护和突出南部山区生态功能的的角度，缺乏城乡统筹和城乡一体以及保护与发展之间辩证统一关系的的最终体现。因此，我们建议将“济南市南部山区”、“济南南部生态功能区”正式更名为“省会南部生态经济区”。这一定位:一是将进一步提升“南部山区”在省会济南乃至全省经济社会发展中的重要地位;二是明确了“南部山区”的生态和经济功能;三是体现了保护与发展的统一，即:保护生态和发展经济并重;四是体现了保护与发展的关系，即:保护生态是前提，实现经济发展是目的，以保护促发展，以发展带保护;五是突出了南部山区自身所特有的生态涵养保护、经济发展创富的两大基本特征。

2.主题定位。“南控”、“保护”、“发展”三大主题不明确，一直是制约南部生态经济区“难控”的主要因素。为此，经过调查研究，在科学把握保护与发展辩证统一，紧密结合省会发展及省会南部生态经济区实际的基础上，我们认为，三大主题应包含如下内容:“南控”主题:一控城区向南扩张;二控人口数量(生态经济区核心区内人口总数不宜超过20万);三控非绿色产业落地;四控生态功能退化等四项内容。其中，控制生态功能退化是核心主题。“保护”主题:一保水源涵养，为“保泉”奠定基础;二保森林绿化面积逐年提高，并稳定在70%以上;三保“饮用水源”免遭污染，为居民提供优质饮用水;四保基层政权稳定运转;五保当地农民收入不低于全市平均水平。保护生态稳定及生物多样性是核心主题。“发展”主题:充分利用南部生态经济区的生态环境等综合优势，围绕生态农业、休闲旅游、高端服务业及商贸流通业等绿色产业，在产业分布上:一产可重点发展林果花卉、家禽养殖、特色中药材等生态农业;二产可重点发展农产品加工、新能源、绿色产业孵化、成品装配等绿色工业;三产可重点发展生态旅游、休闲度假、总部会所、商贸流通等高端服务业。绿色产业发展是核心主题。

3.功能定位。一是省城水源涵养区。该区域作为省会济南的重要水源地，担负着涵纳、蓄存数千亿方水资源，实现涵养泉群、确保“天下第一泉”趵突泉持续喷涌，以及农业灌溉、植被涵养、人畜饮用的给水功能。二是城市空气净化区。该地林木繁茂、植被上乘，市民不仅在休息日到此享受天然氧吧，更重要的是其清新空气，与城市空气不断交流置换，担负起了净化济南空气的“绿肺”功能。三是绿色产业孵化区。发挥区域内特有生态资源优势，建设一处大规模高端绿色产业园，着力兴办新能源、新材料、生物工程、服务外包、文化创意等新兴产业;大力吸引国内外高端强企在此研发、中试、孵化出更多新技术、新产品乃至新产业，从而将其打造为省会高端绿色产业孵化硅谷，与蓝、黄核心区形成犄角之势。四是总部会所集聚区。要致富农民，就必须进行生态移民。可考虑将区域内25.4万人口，逐步转出1/3，到市区和城镇就业安家。由此置换的空间，可利用青山绿水、氧吧绿肺的区位优势，引进兴办一批企业总部，以及科学家、企业家、作家、演艺家、书画家会所，使其成为高端人才的集聚区和聚集区。五是休闲度假游览区。该区域山青水秀，春有花，夏有荫，秋有果，冬有绿，植被好，景点多。可对现有18处旅游景区充分整合，通过完善配套，优化服务质量，创新服务项目，打造精品亮点，将其建设为省会济南温馨舒适的后花园、远近闻名的旅游胜地、闻名遐迩的度假天堂。六是都市农业示范区。今年1月，国务院颁布的《全国现代农业发展规划(2011—2015年)》，将大城市郊区，列为都市现代农业率先实现区。该区域农业基础雄厚，已形成以杂粮、蔬菜、花卉、干鲜果品、禽蛋为特色的农业产业，具备了农产品加工、观光采摘等产业雏形。今后，可充分利用省会所特有的科技、人才、市场、物流等优势条件，促使农业向优质化、特色化、品牌名牌化、高效化提升，进一步拓展延伸种苗繁育、精深加工、农业采摘、旅游观光，以及环境装点美化等产业链条，将其打造为现代都市农业示范区。

(三)基本原则

规划编修:在原有规划的基础上，坚持突出南部生态经济区新的功能定位，制定出台专项规划;绿色产业发展:坚持工业产业向园区集中，生态旅游档次提高;生态移民:坚持25度坡以上村庄逐步向中心镇村转移，具备条件的向市区转移;基础设施建设:坚持水利、交通、通讯等基础设施由省、市、区主导投资建设;社会保障:坚持生态补偿与社会保障相结合。

五、积极推动省会南部生态经济区科学发展的对策建议

(一)强化“省会南部生态经济区”组织管理体系建设

省会南部生态经济区保护与发展，是一项综合复杂的系统工程，需要一套强有力的组织管理体系来保障实施。为切实解决南部生态经济区多头管理、相互掣肘、无序开发、发展缓慢的局面，我们建议将市、区“绿色发展指挥部”进一步延伸，参照历城临港经济开发区模式，专门成立正区级架构的“省会南部生态经济区”，将济南市整个南部山区纳入其管辖范围。由济南市直接管理，或划归历城区统一管理，并尽可能多地给予发展自主权。同时要赋予经济区相应的管理职能，由其负责规划实施过程中的协调和管理，牵头起草、制定完善生态环境保护与开发的地方性法规及方针政策，以解决发展与保护中长远利益与近期利益、整体利益与局部利益、经济效益与生态效益出现的矛盾。经济区一方面可承担协调相关职能部门落实总体目标、工作计划和配套政策的重要职能;另一方面，应负责组织协调、指导督促管辖范围内，有关生态建设和经济发展任务的落实，及时调度工作进展，总结工作经验。事业成败关键在人，应选择政治素质好、责任心强，对区域发展熟悉、工作经验丰富，开拓创新、求真务实的同志，负责实施省会南部生态经济区科学发展的各项工作。

(二)完善规划体系

打造省会南部生态经济区，就要在原有规划的基础上，根据新时期保护与发展需要，适应新的功能定位，做出适当调整与完善，尤其要科学细化功能分区，对居住区、生产区、交通线路、交易场所和旅游休闲场地等设施，进行统筹规划，同步预留绿色产业用地，整合协调好旅游景点的布局及关联。

一是制定出台专项规划。要以概念性规划为基础，以绿色产业、旅游业为主导，对高端绿色产业、泉水补给区、交通、旅游、环保、农业、林业和水系都制定出系列的配套专项规划，并预留出绿色产业孵化发展场地。二是加强镇村规划编制。为使镇村体系建设真正拉开框架，应尽快批复村庄建设规划;对尚无规划的中心镇和一般镇，要高水平编制控制性详规;对中心村和基层村建设，要制定相应的操作方案，努力打造宜业宜居宜游的山区特色镇、特色村。三是加强重点景区设计。要依托已有的旅游资源优势，并根据生态功能、环境承载力、现有开发密度等因素，划分不同功能组团，加强对重点景观、景区，以及旅游区域内交通干道、绿色通道、停车休憩驿站和相关便民服务设施的设计，整合协调好旅游景点布局及关联配套，由点成线、由线成片，拉长产业链条，提升旅游产业效益。

(三)加大体制机制创新力度，建立完善推动南部生态经济区科学发展的政策体系

南部是省会济南难得的宝贵资源条件，应属济南最大优势之一。具有氧吧绿肺功能，青山绿色环绕相伴的工作生活环境，是当代极具竞争力的资源条件，为此应解放思想，创新发展思路，加大体制机制创新，着力构建和完善推动南部生态经济区科学发展的五大政策体系:

1.加快生态移民的激励和扶持政策。建议市、区两级尽快制定今后5—10年的生态移民规划，力争到2020年，将南部山区核心区所辖人口，逐渐转出1/3，创业致富1/3，选岗就业1/3。特别是将三大水库周边的27个村，优先整合搬迁，按规划设定时限，顺利完成中心村、基层村建设任务。与此同时，要同步出台鼓励农民进城居住的相关政策。对进城购房的农民，参照土地增减挂钩和农村住房建设补贴政策，对其宅基地、住房，按面积给予适量现金补偿;对于其责任田，鼓励交回村集体，可参照城市用地标准(13万元/亩)，由省、市、区按各1/3比例，给予现金补偿，以确保农民能够在城市买得起经济适用房。为鼓励农民进城就业，应免费进行技能培训;对用工单位，也要由省、市分别给予一定数量的奖励补贴。对不愿进城的农民，要本着“养山就业”、“保水就业”原则，充分安置在当地的公益性岗位。

2.绿色产业发展支持政策。绿色产业发展是提高南部生态经济区“造血”功能的重要支撑。一是制定高端绿色产业发展政策。可在卧虎山水库下游非渗漏区，建设一处综合性高端绿色产业园。着力吸引无污染、占地少、产出高的高科技税源型项目入住，为区域内各镇办招商引资提供平台。有条件的镇办也可在远离水系的地方，完善治污措施，建立小型绿色产业园，促使现有企业及扩大再生产项目，尽量向园区集中。建议降低南部山区农业龙头企业参选标准，使其享受更多扶持政策。二是出台相关旅游政策。建议市政府将部分重点景区、景点，认证为市级农业龙头企业，参照设施农业用地办法，为各景区解决10—20亩的配套用地，用以完善服务设施，真正形成吃住行、游购娱一体的乡村旅游格局。区政府要制定农家乐经营标准，规范管理，促其由数量型、粗放型向集约型、效益型的彻底转变。三是出台异地招商政策。对南部山区因不符合功能定位、而无法落地的产业项目，在全市范围内的其他工业园区搭建落地平台，并按照引进方占70%的比例，实行税收返还。四是加快土地流转的政策。建议区政府按照25度坡以上耕地全部退耕还林还果，25度坡以下发展苗木花卉、设施农业的思路，对南部山区采取有别于平原的土地流转补偿政策。以涉农企业为龙头，以村为单位建立专业合作社，以流转的实有面积进行补贴，适度提高农户受益比例，以此引导土地向园区和大户集中。所需的补贴，建议由省、市、区按各1/3的比例共同承担。五是加快林权制度改革的政策。可通过实施工程造林、建立中小型林场、对零星林地确权承包等形式，加快生态建设，在三大水库周边形成绿色景观带。

3.科学的分类考核政策。省会南部生态经济区在考核方式上必须有别于其它乡镇考核机制。在考核内容上可考核农业和服务业，暂不考核工业。但可以对引进的绿色工业项目进行必要的考核加分。在分值设置上可分为高端绿色产业招引，农业总产值增加值、服务业产值增加值和农民增收四大项，调动省会南部生态经济区乡镇发展绿色产业的积极性。在考核乡镇的同时，也要对市、区有关执法及服务职能部门进行考核，主要看新增发展中相关职能部门的服务成效，采取支持发展成效与乡镇和村给部门打分相结合的评价方式，对服务好的部门给予表扬，对服务较差、基层干部群众意见较大的部门给予通报批评，对其主要负责人进行约谈，直至调离工作岗位，把部门为基层服务的积极性调动好、发挥好。

4.生态保护与经济发展激励政策。一是产业激励政策。省、市政府要通过积极产业调控政策、“以奖带补”的激励政策和行政强制手段，将一些高端绿色产业和高端生态旅游项目布局到生态经济区，工业项目可以高科技生态工业园区形式相对集中。二是财政激励政策。该区应以生态保护工作的优劣和绿色产业发展情况来安排财政激励。至于激励资金，可以把在省会南部生态经济区产生的地方税收、土地补偿金、水库水费，全部用于生态经济区生态保护、水资源保护和综合开发。这是既易于操作，又最能激发生态保护区环保积极性的办法。并将省会南部生态经济区的体育、文化等设施纳入市级财政预算，对河道治理、镇村道路建设、城镇水、电、路、暖、气、通讯建设，以及中小学、托幼机构、卫生院、防疫保健站、计划生育指导站、敬老院、文化站、青少年中心、老年活动站、广播站、体育场地、图书馆、影剧院等设施建设，一并纳入市级财政预算。三是项目激励政策。对属于国家产业政策支持的产业和涉及大环境的工程项目，如高端绿色产业、大企业、总部会所、研发机构，农业开发、防护林体系建设、水资源保护等，加大支持力度，各级政府积极筹措配套资金，扶持生态经济区保护与发展。对无偿投资的项目可采取项目冠名等形式予以激励。四是异地开发激励政策。对南部生态经济区所引进但不适合落地的项目，可在全市范围内的开发园区选择落地，所获得的税收按照7∶3的比例进行返还。五是社会共建激励政策。在广泛宣传的基础上，动员机关、学校、企业以及居民与生态经济区形成对口支援的社会共建模式。可以考虑将每年的三月份作为省会南部生态经济区建设的“生态文明建设月”，大力开展植树、扶贫、安置就业、环境卫生等共建活动，并对突出贡献的单位和个人予以表彰奖励，拟可考虑每年评选“帮扶之星”以调动全社会参与省会南部生态经济区保护与发展的积极性。

5.与山区相适应的土地增减挂钩政策。现行的土地政策，是制约省会南部生态经济区发展的最大障碍之一，应下决心予以适度调整和完善，以满足省会南部生态经济区可持续发展的需要。应充分考虑南部山区与平原地区，因地貌不同而造成的土地增减挂钩成本差异，将土地指标补偿由每亩20万元适量提高到40万元，以确保新居安置、公共设施配套和土地复垦能够顺利实施。还可将腾出的建设用地指标，全部留在当地，优先保障其高端产业用地，给予充足的发展空间。

(四)选择突破重点，尽快建立合理的生态补偿机制

生态经济区保护与发展不仅是南部生态经济区的问题，更关系到省会的发展大局。在把省会南部生态经济区生态建设与环境保护纳入济南市国民经济和社会发展规划的前提下，以我市将南部生态经济区作为全市城乡一体化试点为契机，出台一系列符合省会南部生态经济区实际的转移支付政策，建立健全生态补偿机制，以提升南部生态经济区的“输血”功能。在“造血”(绿色产业发展)功能没有发挥之前，“输血”的重点在于能够保证南部生态经济区这个有机体的正常运转的项目。鉴于省会南部生态经济区地域广大和我市目前财力实际，本着先急后缓、先易后难的原则，建议选择南部山区核心区(规划区)的历城的仲宫、柳埠、西营、彩石、港沟、高而、秀川等七镇办作为突破重点，围绕“锦绣川”、“卧虎山”、“狼猫山”水库以及周围的山区，按照25度坡以上耕地全部退耕还林、还果，25度坡以下耕地退耕还果、还花卉苗木，三大水库周边发展绿色景观带的思路，综合考虑建立最基本的“七保”生态补偿机制。

1.保基层政权运转。根据南部山区核心区各镇办所承担的事权和本地实际产生的财政收入状况，量化财力缺口，分别予以补齐(不含区级已承担的教师工资，七镇办应补贴8600万元)。

2.保村集体运转。对于313个行政村，可按人口规模划分为4个类别，分别提供运转经费。具体标准可按500人以下村每年2万元、500－1000人的村每年4万元、1000—2000人的村每年6万元、2000人以上村每年8万元进行补贴，共需支付1212万元;对1745名村干部工资，按支部书记每月1000元、村主任每月900元、其他村干部每月800元的标准统筹发放，每年需要补贴1776万元。

3.保农民收入不低于全市平均水平。每年按照统计数据，对农民人均收入达不到全市平均水平的非适龄劳动力(17岁以下，男60、女55岁以上人群，约10.1万人)给予拉平，需要补贴约2.1亿元。

4.保生态管护岗位补贴。当务之急的是尽快建立以护林、护水、保洁为主的网格化管护机制。护林方面，按每人100亩的管护标准，设置4500名护林员;护水方面，按库容大小对28座小型水库、253座塘坝、301公里河道，设置513名护水员;保洁方面，按村庄内每人管护100户、道路每人管护1.5公里的标准，设置1449名保洁员。建成这一管护体系，大约需要6462人，按每人每月不低于800元进行补贴，每年需要6204万元。

5.保专项发展基金。可按人口规模，每年向山区各镇办分类提供500—1000万元的经济建设专项资金，作为新兴绿色产业发展的启动基金，每年共约补贴5000万元。

6.保退耕还林、还果补贴。为调动农民退耕还林还果积极性，可参照粮食直补办法，按照每年每亩不低于150元、每年完成1.5万亩的标准，进行5年期收益补偿，每年约补贴1125万元(当年+前四年亩数)。

7.保技能培训。可参照农民阳光工程职业培训政策，按人均一次性补贴480元、每年培训2万人标准，对适龄劳动力进行必要培训，每年需要补贴960万元。

综上所述，南部生态经济区核心区所需要的生态补偿资金每年约为4.59亿元，鉴于各级财力情况，建议由省、市、区三级按各1/3比例给予补偿，或给予相应政策。

(五)构建多元化投融资平台

省会南部生态经济区要实现科学发展，就必须加大投入。鉴于地方财力实际，应尽快建立以省、市、区三级财政投入为主，社会广泛参与的多元化投融资机制。一是参照市内现有的开发建设模式。可按照济南“城投”模式，建立“省会南部生态经济区建设投资集团有限公司”，简称“南投”公司。二是参照国内先进的开发建设模式。可引进国内外大型投资集团，参与省会南部生态经济区建设，进行高起点策划规划、高质量融资筹资、高水平经营资产，打造国内一流的绿色产业孵化区、总部会所聚集区、度假游览区。三是积极开展招商选资。大力吸引高水平国内外投资者到此投资，确保高端绿色产业的开发建设水平。四是鼓励各类金融机构参与其保护与发展，加强村镇银行建设，支持当地重点项目建设。

(六)加大基础设施投入

1.加强水利设施建设，保护好“大水缸”。建议省、市、区三级对省会南部生态经济区在小流域治理、水利项目、水利基金安排上予以倾斜、加大资金投入，本着“取自于民，用之于民”的原则，以加强河堤、塘坝、水库、河道的综合治理和管护。

2.改善交通环境，营造花园氛围。配合“城市游憩带”建设，在道路规划中，可每隔4公里建设一处“驿站”，“驿站”集农产品集散、停车、农家乐于一体，并与公交线、公交站相结合。为迎合绿色出行和健身需要，可考虑在道路外侧分别开辟宽度为1.5—2.5米的隔离式自行车道，专供自行车比赛和健身通行。对柳埠客货运输暨旅游集散服务中心、西营客运站等，要尽快搞好规划立项，以及土地征用等手续问题。加大联合执法力度，维护交通秩序，打造畅通、安全、舒适、美观的交通环境。

3.大力发展通讯，与现代生活共融。省市区各级政府要加大对省会南部生态经济区通讯建设方面的扶持力度，使“三网融合”进村入户，并为省会南部生态经济区提供质优价廉的通讯服务。

(七)尽快研究出台有关省会南部生态经济区保护与发展的地方性法规

鉴于省会南部生态经济区在济南市乃至山东省经济社会发展中的特殊地位和重要的功能作用，应结合实际，尽快研究制定有关地方性法规，把对省会南部生态经济区保护与发展的政策措施以法律的形式长期稳定下来，做到有法可依、违法必纠，使省会南部生态经济区的保护与发展走上规范化、法治化的轨道。

注释:

(1)本报告系高焕喜教授等应历城区政协之邀，会同济南市有关专家，在对省会南部山区做了深入调查研究的基础上形成的，分别获得中共山东省委书记、省人大常委会主任姜异康，省委副书记、省长姜大明，省委副书记王军民，省委常委、济南市委书记王敏等领导同志的高度肯定，特意批示相关部门组织研究采纳。

(2)省会南部生态经济区科学发展专家组组长:高焕喜，山东行政学院原副书记、山东省农村改革与发展研究会会长、山东县域经济研究院院长、教授;副组长:秦庆武，山东省社会科学院省情研究中心主任、山东省农村改革与发展研究会秘书长、研究员;常务副组长:冯 雷，中共济南市委党校济南市情研究所教授、副所长。专家组主要成员:席玉坤，济南市农业局副巡视员、扶贫办主任;王玉杰，济南南山办主任;李善坤，济南市建委城乡发展处长;牛长春，济南市规划局村镇规划处处长;李群，济南市环保局处长;万东林，山东省三维旅游设计院院长;丁翠华，山东行政学院环境科学副教授;史书铄，济南市委党校济南市情研究所助教。本报告主要执笔人:冯雷、丁萃华、史书铄等。