赴美国、加拿大防洪及水资源管理考察报告

湖南省水利厅 许向东 周乐新 王 睿

为了解学习国外防洪及水资源管理工作的先进经验，由湖南省水利厅组织的“赴美国、加拿大防洪及水资源管理学习考察团”，于2012年10月9～19日在美国加利福尼亚州圣伯纳蒂诺郡和加拿大温哥华市进行了学习考察和业务交流。考察中，先后与加州圣伯纳蒂诺郡市政工程部洪灾管制区洪水防治部和温哥华市大温管理局（MetroVancouver）分别就洪水防治和水资源管理使用问题作了交流探讨和学习。通过学习交流及实地考察，我们对美国、加拿大洪水防治工作和水资源的开发利用有了进一步了解，可为湖南省洪水防治工作和水资源管理保护工作提供借鉴和参考。

1 美国圣伯纳蒂诺郡洪水防治基本情况

美国加里福利亚州年平均降水量大约为584 mm；70%多的降雨量集中在该州北部地区，全年75%的降水分布在11月份到来年的3月份之间，其中一半的降雨集中在12月到次年2月。圣伯纳蒂诺郡位于加里福利亚州洛杉矶东部，地势复杂，有沙漠、高山和干旱河谷，年降水量不均，经常有洪水发生。

在圣伯纳蒂诺郡洪水防治部，我们交流讨论的主要议题为：洪灾管制区体制构建、洪水防治规划、雨季防洪措施准备、气象预警、防洪项目建设、资金来源及财务预算和存在问题等。

（1）洪灾管制区体制。

洪灾管制区由加利福尼亚立法会立法建立。圣伯纳蒂诺洪灾管制区是根据该州针对1938年3月特大洪灾制定的紧急临时法案而建立的。法案于1939年4月20日生效，该法案确定圣伯纳蒂诺监事会为洪灾管制区职权董事会。洪灾管制区分为6个区域，总面积52072km2。管制区主要职能为：干流防洪、节水、洪灾管制区设施建设、使用和维护。区域防洪设施主要为防洪渠道，其中混凝土渠203km，土渠515km，地下工程61km，覆盖面积11.5km2。

（2）雨季防洪措施准备。

●书面程序：包含有暴雨操作指南及图标、市政工程部职员紧急情况指南、暴雨状态及临界点、机构联系清单，该程序有具体的执行负责人。

●建立年度流域内空中飞行抽检制度。每年对防洪水渠进行空中照片检查，灾后实行安全评估，对发生水灾的地区派人实地评估。

●雨季开始前召开防暴雨工作会议；组织人员按暴雨避灾行进路线进行模拟演练；对防洪设施及植物进行清理，修复受损设施；加强防洪设施区的活动许可控制。

●确定雨洪重点监测区，如：暴雨避灾行进路线、历史洪灾损坏区、森林过灾区、大型或新建设施区（如：七橡树大坝、交通涵洞等），在这些区域安装水尺表并使用遥感系统，进行监管控制及数据采集监测。

（3）气象及预警。

灾管区设有工作组（FAST），包括应急服务办公室在内的省级工作组，主要与国家气象局、州、联邦协调工作，明确应急作业的触发及阶段。国家气象局（NWS）、圣迭戈与拉斯维加斯、NOAA负责预报工作的事务部，制定年度季节预报计划，使用紧急警报系统（EAS），适时发布警报及预警。当公众生命及财产安全受到人为或自然事件威胁时，紧急警报系统可通过广播、电视及有线电视向公众，及时提供信息及预警。还可使用基于电话号码与住址信息数据库相链接的电话应急布告系统，此类信息已经编入省域街道网络地理编码系统，用以识别特定地区的电话号码。该布告系统既可以承担大范围亦可以进行小范围的布告通知，该系统还可供负责公共安全的政府官员及时向公众发布公告及通知。

（4）监管控制及数据采集系统（SCADA）。

该系统是一个针对流域、河道、渠道及各设施排污退水口进行监测的电脑系统。报警监测仪器，降雨监测报警仪可每隔15min对降雨量进行测量。河流监测设备可每隔15min对河流流量进行测量。大量监测数据可通过卫星及无线电直接发送至市政工程处。

（5）规划及项目建设。

联邦防洪计划，是自从1939年成立以来，洪灾管制区与联邦政府及工程兵团以及其它联邦机构相互合作、共同开发建设的，按该计划所建设防洪系统的最终设计及主要的防汛设施是由联邦政府资助的。

防洪的规划，对每个分区都有区域长期战略，按轻重缓急进行项目优化，并展开水文、防洪问题的研究，如排涝总体规划就要进行排涝研究、项目研究、洪水相关问题调研。排涝总体规划的变更，要组织水事相关部门间的协调，进行严格的论证、审核，经审查许可批文后方可调整。区域防洪设计标准，是按100年一遇暴雨确定；水文计算按85%可信水平加水流量上涨（2～3）英尺进行；溢洪道按最高标准计算1000年一遇暴雨确定。总之，一切严格遵循法律及“标准工程实践”以避免被诉讼或索赔。

目前，在整个洪灾管制区内，已经完成了大量的排涝总体规划与综合暴雨排泄规划。这些规划具有如下作用：基于地区未来发展规划来改进防洪设施，通过规划与现有设施对比，可以看出现有防洪设施不足以抵御100年一遇洪水洪峰流量，下游设施需进行升级改造，并需新建防洪设施。区域发展将根据规划需求估算投资，确定工程建设的优先性。

洪灾管制区与其它水事管理机构在节水工程项目上进行了合作。项目包括就流域现状、河道底部开挖情况、流域新兴地情况、蓄洪及泄洪设施进行分析后，对河道现有设施（橡胶坝）进行改进，以提高排洪能力。

（6）财务预算。

财务预算的作用，主要是对区域防洪设施建设进行资助（小项目不负责），但需慎重开支。地区顾问委员会要对预算进行听证（建议），开支及收入需由监事会通过年度预算审核许可，按协定进行季度调整。拨款仅能用于特殊项目，否则暂停提供资金并慎重考虑将来的拨款。对每笔拨款及联邦项目都将进行严格的审计。

洪灾管制区收入，主要来源本区征收财（房）产税按1%计提的部分，及特许使用（广告）、出租及租赁郡地产的收入。拨款与贷款-这部分资金来自合作商家及联邦机构，每年都要建立一个立法平台对项目基金进行申请。有时城市对某个具体项目进行了财政补助，但这些城市往往只想对建后补偿的项目提供资金帮助。排污（排涝）费用计划-BOS计划批准2类排放收费，用以获得特别项目的建设资金。开发设施建设—这些开发商出于商业目的及需求而建造的防洪建筑，出于商业价值本身考虑，可以允许开发商使用所必须的土地或允许其对泛滥平原以外的地区进行开发。

（7）存在问题。

●收入减少。目前最大的问题是经费的问题，财（房）产税下降，在过去的几年中财产税收入流失。

●资助短缺。由于美国政府经济的不景气，州或联邦很少拨款。

多数项目计划无法实施，防洪工程或建筑的补偿只是纸面的支持，有时洪灾管制区的补偿资金需数年才能由联邦、州或地方机构落实，其他部分需来自州的补助金，也未能列入州预算。

●环境法规约束。由于近些年政府对环保的更严格要求，环保法规使项目投资差不多增加15%～20%。

●诉讼与索赔。诉讼与索赔而产生的法定费用与赔付费用高达数百万。通常是由于自然灾害与紧急情况而产生的。

2 加拿大温哥华大温管理局水资源管理基本情况

目前，加拿大的人口约为3000万。90%农田依赖于地下水，38%的城镇以使用地下水为主,近30%的加拿大人靠地下水和井水为生。温哥华（Vancouver）位于加拿大南端，是一座美丽的城市。在加期间，我们主要考察了解了温哥华市大温管理局（MetroVancouver）在供水领域的作法和经验。大温管理局是加拿大卑斯省林木、土地及天然资源营运厅下属的水管理部门，其主要职能是获取及维护水供给、水处理及质量控制、城市水源配送。在供水领域，负责为区域内各城镇提供价格合理的优质安全饮用水，各城镇自主负责将水源输送至其区域内的居民及商业用水户。

（1）节约用水与水库管理。

温哥华所使用的水是通过收集区域内的山川雨水、融化的雪水、河流以及溪水所得。这些水通过水库、泵站与主供水管组成巨大网络输送至每个家庭及企业。每天，整个城市的用水量超过10亿m3。在过去的15年里节约用水在减少居民日常饮用水使用量方面一直发挥着重要的作用。自1986年以来，人均用水量一直稳步减少。这也使得他们得以保存水资源并用来满足新建基础设施建设的用水需求。采用的节水措施有：

●加强水库水管理。对水库进行水位监测是大温管理局确保短期用水需求的一种方案。多种原因可导致水库水位的改变，有自然的也有人为的。

●草地喷灌管理。草地喷灌管理适用于所有低陆平原区居民，用以减少夏季月份高峰用水时段对水量的需求。当对草地及公园绿化采用更加自然与智慧的用水方案后，这项管理办法可以极大地减少每个家庭的用水量。

●住宅用水节水新措施。平均来说，低陆平原区的居民洗涤餐具、衣物、淋浴、冲洗卫生间等日常行为的用水量超过340L/d。通常可以通过简单的改变家庭周围用水方案，确保这些新措施的有效实施，从而减少用水量。

●工商业用水节水新措施。在某些地区，工商业用水量可以占到每日总用水量的40%以上。这使得工、商业成为大温管理局针对减少财务开销以及有效使用水资源措施的主要实施对象。

●推广自动灌溉系统。该系统的灌溉评估功能可以帮助计算出用户在灌溉自己的土地（包括花草、灌木、树木、草地）时用了多少钱的水。

（2）水资源管理模式。

加拿大在水资源管理模式上首先重视立法，从法律层面明确各级政府的权利，利用法律的强制力管理水资源。例如根据加拿大的宪法，省政府要对绝大多数自然资源包括水资源拥有所有权，因此，省政府对其边界内的水资源拥有管理权。各省拥有对于各种水事务的立法权，包括在民用和工业供水、污染防治、非核热电和水电开发、灌溉和娱乐等涉水领域有立法权。联邦政府对于联邦所属的土地、领地，包括国家公园及印第安保留地中的水资源拥有主权。国会在商业航行领域具有至高无上的立法权力，该权力覆盖了绝大多数的大型河流。国会对于内陆河流的渔业，包括对于各流域渔业的保护，都有至高无上的立法权。

其次注重合作，争取双赢。例如联邦和省政府在水管理方面已经建立了合作关系。加拿大环境部长理事会由联邦、各省和各领地政府中的环境部长组成。该理事会定期举行会议，讨论国家在环境方面（包括水资源）的优先项目。然而，要协调好联邦和省在水资源管理方面各自的作用和职责，还需要在预算削减和重新安排各自的职能方面重建合作机制。

联邦和各省建有环境和居民健康委员会，下设饮用水分委会，20多年来在保护饮用水的质量方面发挥了积极的作用。为保持加拿大的饮用水的水质，由联邦卫生部、各省或地区卫生和环境方面管理部门代表组成的饮用水分委会制定了国家准则。联邦、省和领地政府根据该准则来制定他们自己的饮用水水质标准，如水中微生物、化学药品和放射性污染物质的最大允许含量的标准。

3 借鉴和体会

通过赴美、加水资源管理保护工作实地考察，我们深切感到，美国、加拿大作为水资源基础条件较好的国家，有着通过多年大量投入建设的水利设施和高效运行的管理技术以及发达的市场调节机制，高度重视水资源保护问题，并采取切实措施不断完善工程建设规划、市场运作机制，加强全民教育、增强节水理念，促进水资源的节约和保护，使得水资源开发保护工作得到全面可持续发展。主要启示：

（1）加强水资源管理，必须要有完善的法律体系、严格的执法机构作保障。

美加两国的法律体系比较完备，水法及其水权都由法律固定下来。法律一旦生效，法律的解释权和执法权都在法律部门，从而保证了法律执行的准确性。由于有健全的法律体系，使水利工程管理完全纳入法制的轨道。水法规具有不可抗拒的权威性。执法的严肃性，杜绝了对水利工程的破坏以及河道的乱占、乱挖和设障现象的出现，使水利工程管理工作能够正常、良性运行。

（2）加强水资源管理，必须注重工程质量，实行建、管并重。

美加高度重视水利工程质量和水利工程管理工作，在工程修建时，标准定得高，质量有保障。在制订工程建设规划时，即把将来运行管理作为重要内容，做到规划、设计、建设、管理一体化。以胡佛大坝为例：该工程建于1931年，于1936年竣工，距今已有80多年的历史，由于该工程修建时工程质量好，目前仍未出现工程老化、混凝土碳化、剥蚀等现象，减少了不必要的加固维修开支。水管单位财务运转是“收支两条线”，都是全额预算单位。工程运行管理费全部纳入正常财政预算渠道，每年由水利部门提计划，政府拨款，工作人员按公务员待遇，工资、福利都有保证。管理单位的职责单一，就是如何充分发挥工程效益，管理人员全部精力都用于工程管理，从而使水利工程能长期发挥效益。

（3）加强水资源管理，必须重视管理手段现代化，积极采用新技术。

美加两国在洪水防控规划设计、实时监测和水源管理等方面，广泛应用先进的科学技术，如遥感技术，卫星传送，地理信息系统等。在各个河流和水源地设有观测站点，技术手段十分先进，这些监测站点全部与卫星联网，任何一个站点监测到的数据，两小时都能在因特网上查到，洪水防控实现了实时调度。在加州，许多供水区都是通过计算机模型完成对水量的分配，对水资源的科学配置起到了积极作用。美加两国的水利工程管理注重生态环保效果，许多河道护岸工程，在保证大坝和河道安全的前提下，多采用抛石而不加衬砌，保持原生态，这一点也值得我们借鉴。

（4）加强水资源管理，必须构建良好的社会环保氛围。

一是法律环境，在水法、水权中都将环境保护作为重要内容，修建水利工程必须对环境影响进行论证，否则议会不予通过立项；二是自然环境，重视绿化植树、种草，绿地覆盖率很高，水土保持好，河流泥沙问题很少。三是人文环境，重视环保意识培养，严禁滥捕、滥杀鱼类、鸟类，使之得到有效保护，真正实现人与自然的和谐相处。

美加是西方发达国家，我国是发展中国家，社会制度绝然不同，经济实力也有很大差异。这次出国考察，看到了美加两国经济发达的一面，同时也看到了美加社会存在的一系列难以解决的问题。在水资源管理方面，他们成功的经验和做法，值得我们学习借鉴。在今后实际工作中，要立足现实，从国情、省情出发，坚持改革开放，不断提高水利管理水平，以适应经济社会可持续发展的需要。