发包人在水利工程变更与索赔管理中应采取措施分析

孟 杰，唐雪迪

（1.天津市水利工程建设管理中心，天津 300074；2.天津市水利基建管理处，天津 300074）

水利工程由于投资大、战线长、工期长、建设管理体制多样等特点，使得项目法人在投资控制管理中任务艰巨。实践证明，加强投资管理必须抓好3个环节：一是提高初步设计质量，初步设计概算能体现市场价格水平，是投资控制的基础；二是组织好招标工作，通过竞争，引导投标人以合理价格中标；三是加强工程建设过程中的工程变更索赔管理，严格控制变更与索赔的发生，减少费用支出。随着近些年三峡工程、南水北调工程等一系列大型水利工程的建设，国家对水利工程的投入不断增大，各企业间竞争也越来越激烈，投资控制管理工作的艰巨性也更加突出。由于工程变更与索赔管理工作量大、牵扯面广、受多种因素和环境的影响和贯穿于工程建设全过程，其成为发包人投资控制工作中的重点、难点。在当前竞争如此激烈的市场环境下，可以说工程变更与索赔管理工作的成功与否将直接决定工程投资控制管理的成功与否。

1 水利工程变更与索赔的一般特点

1.1 复杂性

水利工程投资大、战线长、管理体制多样的特点决定了水利工程变更索赔管理的复杂性。其主要体现在，水利工程有项目法人单位、现场建设管理单位、监理单位、设计单位、施工单位、供货商等众多参加单位；水利工程经常为线性工程，沿途涉及到跨行业管理部门及各地方政府部门等多种利益主体；由于战线长，水利工程涉及不同的自然环境、地域环境甚至人文环境。所有这些，都影响到工程变更与索赔管理。

1.2 艰巨性

由于水利工程战线长、地域环境复杂多样、涉及施工合同又多，工程变更索赔项目发生量巨大，一些大型水利工程一个变更索赔项目就超过亿元，这使得工程变更与索赔管理工作艰巨。

1.3 外部性

水利工程特别是引水工程由于跨越地域广、沿线涉及的行业众多，不少工程变更索赔是因外部人为因素造成的。如，公路、铁路、电力、通讯等主管部门或地方政府要求提高设计标准，或沿线村民阻工常常导致土方开挖、石方爆破等方案变更。

1.4 差异性

水利工程建设参加单位众多，其行业背景、经历、管理水平、观念意识上的差异会导致项目建设管理单位在变更索赔管理方面存在较大差异，甚至对同一类变更索赔事件的处理原则、方式、计算方法都存在差异。

1.5 不对称性

由于当前工程施工市场竞争激烈，承包人对工程变更索赔意识和能力都强于发包人，在工程变更索赔发生后在证据收集、资料整理、市场信息等方面更具优势。从目前情况看，人们更多的是总结、研究承包方如何向发包方索赔，而对发包方的反索赔研究不足，造成了双方在工程变更索赔处理能力上的不对称。

2 水利工程变更与索赔成因分析

2.1 设计变更

由于设计单位前期勘测设计工作深度不够，招标文件给定的条件和实际情况变化较大，导致工程变更，如地质勘探不足造成土石方开挖方式变化或导致地基换填或由于弃土场地变化造成运距增加等，这些设计变更往往造成变更金额增加较大。同时，还有发包方提出的设计变更。

2.2 施工条件变化

主要指现场施工条件要么与招标文件描述差距较大，要么招标文件根本没提到。如，招标文件显示施工地有一大坑，可实际施工时大坑可能变成了鱼塘或满是垃圾或积水，需修筑围堰或排水；招标文件中未明示开挖范围有天然气管道，承包商未在投标时考虑对管道的保护措施，实际施工时挖出管道。所有这些，都造成承包人不得不调整施工方案，导致索赔发生。

2.3 发包人违约

一般指发包人不能如期按合同约定履行义务，如不能按期提供施工用地、不能提供部分施工准备工程、不能及时提供施工图纸等，造成承包方人员和设备的闲置、窝工。发包人不仅进行工期补偿，还要进行费用补偿。

2.4 外部人为因素影响

承包人进场施工后，由于受外部因素影响如民扰问题导致正常施工受阻。为使工程顺利进行，承包人往往要增加额外协调费用或被迫改变施工方案，导致承包人工效降低、成本增长。另外，涉及如公路、铁路、供电等单位时，由于主管部门利益及行业标准的差异化，往往承包人要按照主管部门要求对施工方案进行调整，造成工期和费用索赔成本增加巨大。

3 发包人在水利工程变更与索赔管理中应采取的措施

水利工程的建设特点决定了工程变更和索赔的不可避免。由于其涉及面广、投资变化大且直接影响到合同双方的经济利益，所以工程变更和索赔工作往往成为工程投资控制的关键所在。特别是对于发包人而言，工程变更与索赔管理成败直接决定其工程投资控制的成败。以下，笔者对发包人在工程变更与索赔管理过程中应采取的措施提出几点建议。

3.1 以项目管理预算为主线，明确投资控制目标，强化投资控制考核制度

首先，将批复的项目管理预算进行分解，根据各施工合同的签订情况，合理确定工程变更与索赔的资金控制目标（由招标结余、可调剂预留费和基本预备费三部分组成）及使用权限。其次，根据职责分工，不断完善投资控制考核制度，加大投资考核奖惩力度，切实提高参建单位的投资控制积极性。

3.2 加强勘察设计管理，提高设计工作质量

发包人应积极参与初步设计的编制审查工作，对概算编制要留有余地。同时，认真抓好前期的勘察设计工作，鼓励设计单位进行投资控制的优化设计，避免因前期勘察疏忽或图纸问题造成变更索赔的发生。

3.3 严格工程变更与索赔的管理程序，强化变更索赔管理中的论证工作

不断强化相关人员的程序意识，严格按合同条件对工程变更与索赔进行成因分析，论证工程变更的必要性及索赔事件的理由依据。对必须发生的变更，一定要进行多方案经济技术比较，充分发挥设计、监理及相关咨询机构和专家的作用，结合工程实际情况，选取最优方案。同时，要加强变更索赔处理的时效性，因变更索赔处理往往牵扯多项工作，没在合同期限内完成相应审批工作的要及时沟通，尽量避免次生索赔事件的发生。要树立工程变更与索赔处理风险的分担意识，对于不可归责的变更索赔应按照合理的分担风险原则处理，加强工程保险的理赔工作，有效转移工程风险。

3.4 提高工程变更与索赔管理相关单位的诚信意识，保证相关证据及资料的真实可靠性

市场经济是契约经济，契约的基础就是诚信，因此发包人应将工程变更索赔管理中的诚信管理纳入对有关单位的考核体系，对于违背诚信捏造事实、提供虚假证据等行为必须严惩不贷。对于工程变更与索赔中单价的计算和审核，提倡注册造价工程师签章制，利用行业约束机制及职业道德意识来提高造价审核的质量。建立工程变更索赔情况通报机制，对于存在弄虚作假或玩忽职守等行为，一经查实，予以通报并严格按规定处理。

3.5 加大外部协调力度，营造良好建设环境，减少工程变更索赔的发生机率

加大征地及移民安置的协调力度，努力做到按计划交地，尽量减少因工期延误造成的窝工或赶工索赔发生；通过加强与各级地方政府及主管单位的沟通协调，营造良好施工环境，尽量减少因民扰或第三方部门造成的工程变更索赔事件。

3.6 完善工程变更索赔过程的监督管理，保证将变更索赔管理控制在投资目标范围内

加强工程变更索赔工作的信息化管理，及时建立工程变更索赔台账及基本预备费使用情况报表，及时全面掌握工程变更和索赔情况的进展及结果，并建立联合巡查机制，组织监理及有关专家不定期对各单位的工程变更索赔工作进行检查，及时发现问题，及时解决问题，避免集中处理工程变更索赔现象的发生。同时，建立投资控制预警机制，努力将工程变更索赔管理控制在投资目标范围内。