浅谈水利工程政府质量监督管理

□ 佟 涛

1996年以来，水利工程建设全面推行了项目法人责任制、建设监理制、招标投标制和合同管理制。2000年初国务院明确提出“国家实行建设工程质量监督管理制度”，一个新型项目建设管理组织格局已经形成。规范水利建设工程各方主体的质量责任和义务，全面提高建设工程质量，强化政府质量监督，加大水利工程质量监督政府管理显得尤为重要。

一、政府质量监督定义和特性

（一）定义

水利工程质量监督是指水行政主管部门依据有关法律法规和工程建设强制性标准，对工程实体质量和工程建设的项目法人、勘测、设计、施工、监理和质量检测等单位的质量行为实施监督。

（二）特性

1、强制性。水利工程质量监督管理规定(水利部水建[1997]339号)第二条明确规定，水利工程质量监督机构是水行政主管部门对水利工程质量进行监督管理的专门机构，是对水利工程进行强制性监督管理。

2、全面性。所有水利水电工程都必须接受监督，无论投资渠道如何,只要是在我国境内兴建、扩建、改建、加固各类水利水电工程，及城市供水、滩涂围垦等工程，均必须由水利工程质量监督机构监督。

3、综合性。任何一个工程项目都是综合性的系统工程，政府质量监督管理不局限于建设的某一阶段或某一方面，贯穿于工程建设全过程。因此，建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、原材料设备供应单位，都要接受政府质量监督检查。

二、质量监督机构设置和与各参建单位的关系

（一）机构设置

水利工程质量监督机构是由水行政主管部门按照分级管理的原则负责组建，按总站、分站、中心站、站四级设置。即：水利部设置全国水利工程质量监督总站，流域机构设置流域水利工程质量监督分站，省、自治区、直辖市水行政主管部门设置水利工程质量监督中心站，地(市)级水行政主管部门设置水利工程质量监督站。各级质量监督机构隶属于同级水行政主管部门，业务上受上一级质量监督机构的指导。

（二）政府质量监督部门与各参建单位的关系

按照《水利工程质量管理规定》规定：水利工程质量实行项目法人（建设单位）负责、监理单位控制、施工单位保证和政府监督相结合的质量管理体制。

水利工程质量由项目法人（建设单位）负全面责任。监理、设计、施工单位按照合同及有关规定对各自承担的工作负责。质量监督机构履行政府部门监督职能，不代替项目法人（建设单位）、监理、设计、施工单位的质量管理工作。

因此，政府工程质量监督部门与参建单位之间形成了监督与被监督的关系。

三、工程质量监督的分类和工作方式

(一 ) 分类

质量监督可分为初期质量监督、实施阶段质量监督、验收阶段质量监督。

（二）工作方式

质量监督工作方式以抽查为主。大型水利工程应设立质量监督项目站，中、小型水利工程可根据需要设立质量监督项目站（组），或进行巡回监督。项目站是相应质量监督单位的派出机构。

四、工程质量监督期及质量监督的主要依据

（一）监督期

从工程开工前办理质量监督手续开始，到工程竣工验收委员会同意工程交付使用止，为水利工程建设项目质量监督期（含合同质量保修期）。

（二）主要依据：

1、国家、水利部及省有关工程建设质量的法律、法规、规章——法律：《水法》、《建筑法》、《计量法》，法规：《建设工程质量管理条例》（国务院第279号令），规章：《水利工程质量管理规定》（水利部第7号令）、《水利工程质量监督管理规定》（水建[1997]339号）、《水利工程质量检测管理规定》（水建管[2000]2号）。

2、水利、水电行业有关技术规程、规范、质量标准——《水利水电工程施工质量检验与评定规程》（SL176-2007）,《水利水电建设工程验收规程》（SL223－2008），《工程建设标准强制性条文》（水利工程部分）（建标[2004]103号）。《水工混凝土施工规范》、《水闸施工规范》、《水工混凝土外加剂技术规程》等。

3、经批准的设计文件等。经批准的可研、初设、地质勘察报告、施工图设计审查报告等。

4、相关合同。项目法人与监理、设计、施工和有关产品制作单位签订的合同（或协议）文件。

五、质量监督工作内容和权限

质量监督工作的主要内容可分为应及时完成的工作和以抽查为主的质量监督检查工作两大部分。

（一）工作内容

1、应及时完成的工作。可概括为“一项办理、二项确认、三项核备、四项核定、五项参加”。

（1）“一项办理”。项目法人应在工程开工前到相应的质量监督机构办理质量监督手续，填写《水利工程质量监督书》，同时提交以下材料：一是工程项目的初步设计批复文件及施工图纸。二是监理、施工（含设备）单位的投标文件（副本）及与项目法人签订的合同。三是由水利行业颁发的总监理工程师、监理工程师、监理员、质检员岗位证书复印件并带原件核实。

（2）“二项确认”。①对工程项目划分的确认。此项工作在工程开工初期进行，按照《水利水电工程施工质量检验与评定规程》（SL176-2007）3.3款的项目划分程序，对项目法人报送的项目划分进行核定，明确主要单位工程、主要分部工程、重要隐蔽单元工程和关键部位单元工程，在14个工作日内以正式文件发送至项目法人。需要注意以下几点：一是工程项目划分原则。单位工程项目划分：枢纽工程一般以每座独立的建筑物为一个单位工程，堤防工程按招标标段或工程结构划分单位工程；分部工程项目划分：枢纽工程按设计的主要组成部分划分，堤防工程按长度或功能划分；单元工程项目划分：按《水利水电基本建设工程单元工程质量等级评定标准》规定进行划分。如有《水利水电工程施工质量评定填表说明与示例》中未涉及的工程内容，建议由建设单位组织参建单位编制单元工程质量评定标准，制定相应表格，报建设单位上级主管部门审批，并报质量监督机构确认。二是金属结构、启闭机及机电设备等按产品进行控制，产品安装纳入项目划分。三是当项目划分进行调整时，项目法人重新报送工程质量监督机构确认。②对工程外观质量评定标准的确认。此项工作在主体工程开工初期进行，按照《水利水电工程施工质量检验与评定规程》（SL176-2007）要求，其外观质量评定项目、质量标准及标准分，应由项目法人组织监理、设计、施工等单位根据工程特点和相关技术标准，提出各项质量标准，报工程监督机构确认。质量监督机构应及时对所报的工程外观质量评定标准材料进行审核确认，将审核结果以工程外观质量评定标准确认书的形式通知项目法人。

（3）“三项核备”。①临时工程质量检验评定标准核备；②重要隐蔽单元工程及关键部位单元工程质量核备；③分部工程质量核备。

（4）“四项核定”。①在大型水利枢纽工程主体工程建筑物分部工程完建后，核定其分部工程施工质量等级；②单位工程外观质量核定；③在单位工程完工后，核定单位工程施工质量等级；④在工程项目竣工后，核定工程项目施工质量等级。

（5）“五项参加”。①按要求参加相关的工程质量会议；②参加工程质量事故的调查分析与处理方案的研究；③参加大型枢纽工程主要建筑物的分部工程验收会；④参加工程阶段验收会和单位工程验收会；⑤参加工程项目竣工验收会，并宣读工程项目施工质量评定报告。

2、以抽查为主的质量监督检查工作。

（1）对建设单位的质量管理体系、监理单位的质量控制体系、施工单位的质量保证体系及设计单位的现场服务体系进行监督检查。

（2）对参建单位的技术规程、规范和质量标准，特别是强制性标准的执行情况进行监督检查。

（3）对建设单位的质量管理行为、监理单位的旁站监理工作、设计单位的现场服务工作进行监督检查。

（4）对施工单位的现场试验室、“三检制”及其他施工质量行为进行监督检查。

（5）对有关产品制作安装单位的质量行为进行监督检查。

（6）对工程原材料、中间产品及工程实体质量进行监督检查。

（二）监督权限

质量监督机构有权要求被检查单位提供有关工程质量的文件和资料；进入被检查单位的施工现场进行检查；在工作中发现有违反建设工程质量管理规定的行为和影响工程质量的问题时，有权采取责令改正、局部暂停施工等强制性措施。具体为：

1、质量抽查情况通报。在定期或不定期的质量巡查中，对质量差的单位提出批评，并通报质量抽查情况。

2、工程质量整改通知。在定期或不定期的质量巡查中，监督机构对发现的质量问题，以书面方式通知建设、监理单位。由责任单位进行自检自查，找出原因，进行整改，整改结果以书面方式报质量监督机构备案。问题严重时，可向水行政主管部门提出整顿建议。

3、停工建议。对工程施工中使用不合格的原材料、配构件、中间产品或严重违反施工程序或工程实体质量低劣，继续施工将达不到质量标准或留下质量隐患的，监督机构有权提出暂停该工序施工的建议，并通知建设单位，由监理单位签发停工通知；质量问题处理完毕，监理单位复查合格，报质量监督机构核实具备复工条件后，由监理单位签发复工通知。

4、行政处罚的建议。对施工质量存在问题不及时整改或严重违规的单位或个人，质量监督机构有权建议水行政主管部门取消其施工资格、更换人员或给予相应的行政处罚等。