济南市加强地下水取水井管理工作探索

钱伯宁 ，王敏勇 ，田 园

（1.济南市卧虎山水库管理处，山东 济南 250115；2.济南市水政监察支队，山东 济南 250014）

泉城济南以泉水闻名，保泉工作一直是“加快科学发展，建设美丽泉城”中的一项重要任务，对地下水取水井的管理则是其中不可回避的重要内容。

1 地下水取水管理现状

1.1 济南市地下水取水井管理现状

通过全国第一次水利普查地下水取水井专项成果提供的相关数据，可以了解到，目前，济南市共有地下水取水井317 037眼，不计取水量较小的规模以下机电井及人力井，规模以上机电井有47 050眼。其中只有6 770眼办理了取水许可证，仅占2%，其2011年取水量为19 105.62万m3，占济南市地下水取水井2011年总取水量（53 841.96万m3）的35%。

2013年初，济南市组织了中心城规划区范围内的历下、市中、槐荫、天桥、历城、长清和高新等7个区，针对城市周边非灌溉取用地下水情况进行了一次水资源专项调查行动。截至3月初，共计调查企事业单位202家，行政自然村356个，居民小区51个，降排水工地6处。其中，取用地下水的356个自然村均未办理取水许可手续，51个居民小区中，48个为旧村改造小区，仅1个小区办理了取水许可手续。

通过对专项调查行动汇总的数据、资料和信息分析，可以看出：1）原城市周边因村居改造（旧村改造）建设的居民小区及周边附属区域取用地下水，未依法纳入到正常的水资源管理范围内。2）村属机井的管理是济南市地下水取水井管理工作中的一个空白。本次专项调查行动涉及的356个自然村均存在使用地下水的情况，但由于管理上的空白，这部分“非灌溉农用井”的井位、井深、水量、用途等基本情况都无从掌握。

1.2 济南市凿井队伍与取水许可审批管理现状

自2002—2008年，随着国家清理行政审批事项工作的开展，济南市凿井逐步不再需要办理凿井许可证。由此造成了目前济南市水行政主管部门对凿井队伍管理的空白。凿井队伍单纯以盈利为目的进行无序凿井施工，缺乏有效监管。在哪里打的井，打了多少眼井，为什么打井等情况，水行政主管部门无法掌握。

目前，按照要求日取地下水50 m3以上的需要进行水资源论证审批（50 m3以下的可以填写论证表），但在具体的水资源执法过程中，由于进行水资源论证的程序和费用等原因，进行完整的水资源论证存在具体实施上的困难。

2 存在的问题

从济南市地下水取水井管理现状可以看出，济南市目前针对地下水取水井的管理工作还仅局限于总量的40%，甚至更少的范围内展开。由济南市创建水生态文明市的实施方案可知，到2015年济南市纳入取水许可管理的用水量占总用水量比例要达到80%以上，全市取用水计量率提升到80%，而现状的数据仅为不足40%和20%。同时由于对凿井队伍管理和约束的空白，这种情况还有进一步扩大的趋势。管理范围之外绝大部分属于村、镇，甚至个人所有的地下水取水井，其中有一部分仍在作为农业灌溉和农村生活使用，但随着城市城镇化的不断发展，相当一部分已经改变了用水性质，是属于应当纳入正常管理而未被纳入的情况。因此，进一步加强对地下水取水井的管理，不仅是济南市实施最严格水资源管理制度的要求、巩固保泉成果的要求、完成水生态文明市创建工作的要求，同时还是水行政主管部门工作职责的要求。

3 原因分析

造成这种状况的原因，除了对凿井过程中相关审批被取消的原因之外，主要是由于在原有的相关水法律法规中对农业灌溉和农村生活用水的取水许可管理、水资源费征收管理上有规定不一致的地方。

1）1996年出台的 《山东省取水许可管理办法》中，为农业灌溉月取水量4 000 m3以下的，不需要申请取水许可证的规定已经不符合新出台上位法的规定。2）2002年省政府135号令《山东省水资源费征收使用管理办法》中，农业灌溉、农村非经营性取水暂不征收水资源费的规定也已经不符合上位法的规定。3）国家新水法对合法取水权的规定，可以除外的只有为家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的情况。4）根据国务院460号令的规定，为农业抗旱必须临时应急取水的不需要申请领取取水许可证，但应当经县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构同意。5）在《山东省取水许可管理办法》《山东省水资源费征收使用管理办法》相关条款没有修改、仍然具有法律效力的情况下，除人力井和为农业灌溉月取水量4 000 m3以下的地下水取水井外，其余农业灌溉月取水量4 000 m3以上的取水井和农村非经营性取水井 （包括农村生活集体使用的取水井），虽可暂不征收水资源费，但都应依法申请领取取水许可证。

4 对策建议

4.1 限期领取取水许可证

从水生态文明市的创建和实施最严格水资源管理制度的大局出发，以市政府名义向全社会发出公告，要求除人力井以外的所有地下水取水井（包括农业生活和农业灌溉用井）隶属单位及个人在限期内，到县级以上水行政主管部门申请领取取水许可证。

4.2 规范管理

针对这部分已经既成事实并且在用的地下水取水井，简化取水许可证办理流程。先纳入管理范围、掌握详细情况，然后在后续的工作中通过有效的工作手段加以约束和管理。另外，考虑到登记备案也是属于审批之中的一项制度，如果难以操作，还可以探索成立隶属于市水行政主管部门的地下水协会，通过协会对地下水取水井的登记备案和发放某种形式的身份证件，回避审批环节、掌握取水井信息资料。

此外，还可将审批权力下放。通过委托或授权的形式，将这部分已经既成事实、在用的地下水取水井的取水许可审批权下放至各区，通过发放取水许可证或登记备案的方式纳入管理范围。

4.3 建立有效管理机制

取水井办理取水许可证后，必须明确责任单位或个人，建立沟通及信息上报工作机制，便于水行政主管部门及时了解掌握该取水井的情况，尤其是因搬迁、征地、转让等因素出现责任人转移的情况。

4.4 摸清家底，强化执法力度

规范管理之后，可以考虑组织专门的勘测队伍，对各取水井的情况进行实地勘测，掌握地址坐标、井深、地下水埋深等情况，形成完整的济南市地下水取水井基础档案资料。

另外，通过呼吁市民积极提供线索和加强执法巡查的方式，对继续瞒报、拒不申领取水许可证地下水取水井的隶属单位和个人，依法按照无证取水进行处罚。

4.5 严格进行封井管理

明确地下水取水井封闭技术规范，取水井因各种情况需封闭时，不仅要报水行政主管部门备案，还要根据场地以后使用情况，严格按照封井规范进行封闭，以免造成地表污染物通过取水井管渗入地下而带来的地下水污染隐患。必要的情况下，可以投入专门的资金，提供封井支持，使用专门的施工队伍，以严格的封闭规范实施封井。

4.6 强化对凿井队伍的管理

对实施凿井的施工队伍加强管理，对凿井队伍进行资格审查和施工备案，禁止其为未取得取水许可证的单位和个人凿井施工，改变目前凿井施工无序的状况。

4.7 加强立法，探讨成立专管机构

建议省政府按照新的水法律法规条款及实施最严格水资源管理制度办法，修改相关条款。

地下水水质的监测和保护是济南市水生态文明建设中不可回避的环节。在对地下水取水井的管理工作中，作为水行政主管部门应当在法律授权的职责范围内，管好地下水取水井，发生特殊情况应及时向有关部门通报。必要情况下，建议组建一个专门管理地下水取水井的机构，以进一步加强全市地下水取水井的管理。