新疆生态移民的特点

张 英

（新疆水利水电勘测设计研究院 新疆乌鲁木齐 830000）

1 新疆生态移民战略的提出及意义

长期以来，由于源流汇入干流水量明显减少，干流不合理开发，上、中游用水量急剧增加，加之气候变化，塔里木河源流进入干流的水量不断减少，生态不断恶化。目前塔河流域绿色走廊沙漠化日趋严重，西岸的塔克拉玛干沙漠与东岸的库木塔格沙漠两面夹击，通过沙丘前移和风蚀流沙的不断形成、扩大，出现对塔河合拢趋势。为了遏制土地沙漠化迅速蔓延的趋势，越来越多的地方都开始推行“移民搬迁、封育保护”这项行之有效的生态治理工程。即在自然环境恶劣、生态极度脆弱而经济又十分落后的民族地区实施生态移民，将大片沙漠化土地和正面临沙漠化危机的土地封育起来，让生态环境进行自然修复。1994～2003年，新疆行政村规模的移民搬迁点120 多处，先后累计搬迁贫困农户4.56万户，20.98万人。

总体来看，新疆生态移民搬迁工作的实施，是保护生态环境的重要举措。通过生态移民，实行全面禁牧和封育，可以将人为因素降低到最低限度。只有进行全面规划和整体治理，生态环境保护和建设才能从越穷越过牧，越破坏的怪圈中走出来，也才能实现真正意义上的退耕还林、退牧还草，使生态环境得到真正的保护，使迁出地的生态环境得到休养生息。生态移民的实施，把贫困人口从不适宜居住的地区转移到生产、生活条件较好的地区妥善安置，使其在新的环境中真正实现安居乐业，快速地解决温饱，提高生活质量和水平，使部分贫困人口实现异地择业脱贫。通过生态移民的搬迁转移，将居住在偏远落后地区的农牧民，从不适宜人口居住和放牧的地带转移到人口较集中条件较好的地方来，促进人口的适度集中。人口的适度集中必然会促进农村牧区小城镇的发展和建设，加快了农牧区基础设施建设和城市化进程，对发展民族地区经济，实现生态、经济社会协调发展发挥重要作用。

2 生态移民工程存在的困难及制约因素

（1）资金投入单一，投资效益不明显。资金的投入是生态移民成功与否的重要保障，移民搬迁、移民安置区基础设施建设、土地资源开发都需要大量的前期投入。目前国家在移民投入上只涉及扶贫开发中的扶贫移民这一块，即使再加上各种项目资金全部用于移民开发也不够。目前，新疆的生态移民工程资金来源一是塔河项目综合治理开发项目资金，但用于生态移民的资金数额远远不够；二是政府自筹资金，仅靠当地政府的财政支持生态移民，资金上会更加困难。因此，资金的投入渠道狭窄，使得生态移民规模偏小，水平较低，生态移民工程建设速度较为缓慢，严重影响了生态移民预期的效果。由于资金不足，有些移民搬迁区的水、电、路等基础设施建设还没有完全配套，人畜饮水、学校、卫生院（室）、邮电通信等公益设施需进一步改善。

（2）缺乏吸引牧民自愿搬迁转移的优惠政策。近几年，新疆各地在实施生态移民搬迁转移过程中，针对移民搬迁和移民安置问题陆续出台了一部分具体政策，但力度和深度不够，也缺乏连续性和长远性。并且各个阶段政策的实施存在较大差异，不仅不能很好地吸引农牧民自主自愿搬迁，而且给每一期移民搬迁工作的实施操作都带来很大困难，同时也是造成移民上访问题最多的焦点。

（3）农牧民长期形成的社会环境及文化制约。在新疆，生态移民不是人口的一种简单地迁移，而是与人口迁移的同时，是一种文化、传统的迁移。在设计移民工程时，应该重视他们的宗教习惯和居住习惯。尉犁县喀尔曲尕生态移民为3606人，全部为维吾尔族牧民。该区域维吾尔族历来从事畜牧业生产，只有极少部分从事农业生产，以满足生活的需要。在生态移民后，由于农牧民的生活环境、生产方式和生活方式的变化，带来了很多不便。世世代代在这种文化环境中生存和发展的牧民如今成为生态移民被搬迁转移到某个移民点集中居住，并从事与以往截然不同的生产和生活，对他们而言非常陌生，并使他们感到无所适从，不知所措。这并不是人们习惯讲的“转变观念”这么简单，适应新的环境并接受另一种文化、另一种生产方式、另一种生活习俗，需要一个过程，这一过程需要很长一段时间，不是一两天，一两年就能完成，而是通过一两代人的艰苦努力才可能完成。

目前，移民在新的居住地不稳定，出现高回流现象的背后就存在着文化上的差异，是不同文化上的差异无法在短期内相融所致。他们要在新的环境中生存下去，就必须学会新的生存技能，接受新的观念，融入到新的文化里。这需要一个过程且这过程的代价很高（有心理的、有精神的、有技能性的、有精力性的、有资源性的）。所以，生态移民工程不仅存在文化融合的问题，也存在着迁出区的原有文化传统的保护问题。

（4）对相关项目和资金整合捆绑难度大。生态移民是一项综合性极强的工程，需要各个部门相互配合，各种渠道争取的项目资金“捆绑”使用，才能取得良好的效益。目前各个部门、各种渠道争取到的项目资金，都有相应的专项用途，有明确的实施地点和严格的考核指标。然而，如果严格按照规划实施，有些效率是很低的，因为有些边远村本来应该是需要整体移民的范畴，在此区域如实施公路、教育和卫生建设等项目就没有必要。但是，如结合生态移民改变专项项目资金的用途或者投入地点，在今后检查验收中就可能出现问题。

（5）移民过渡期的贫困问题。移民过渡期的贫困问题主要是指移民搬迁1～3年左右的时间内，在社会文化、经济、心理等方面面临的一系列的贫困和不适应。它包括两层含义，一是移民在过渡期物质、经济上的贫困。移民搬迁后，由于土地尚不能达到原有土地的生产力水平，在一定程度上就降低了移民原有的生活水平，经济收入也会因此大幅度下降；二是心理上表现出的困惑与不适应。由于少数民族风俗习惯和宗教文化的影响，一些农牧民存在故土难离、亲情难舍的观念，加之大多数农牧民文化素质较低、技能差、生产与生活方式落后，不愿意离开自己的原居住地和放弃原来的农牧业生产生活方式，转换生产和生活方式显得非常不适应，对搬迁新居会存在恐惧心理。虽然过渡期的移民贫困是短暂的，但若不从长远发展角度解决移民过渡期贫困问题，移民搬迁后安居乐业就会打折扣，潜伏的问题长期存在就会制约区域经济社会的发展。

3 推进生态移民的对策与思路

（1）生态移民应与扶贫攻坚紧密结合。在扶贫攻坚阶段，移民式扶贫已成为一种主要的扶贫手段。因此，把生态移民计划与扶贫攻坚计划结合起来，不仅是保护生态环境的需要，也是扶贫攻坚自身的需要。两者相互配合，相得益彰，可以实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。生态移民只有与农牧民脱贫致富相结合，才能真正移得下、稳得住。因此，在新疆实施生态移民工程中，既要考虑到当前搬迁户的生产、生活问题，也要考虑到其长远的产业培育和致富问题。尤其在进行异地致富工程规划时，应与当地支柱产业发展规划有机衔接，在制定各种产业规划和项目实施时，应充分考虑移民致富工程的需要。国家投入的扶贫开发资金、道路等基础设施资金和教育、卫生、文化等公共资金，均应结合生态移民，可用于移民致富工程相关建设的需要。

（2）加大对生态建设与移民搬迁的资金投入。由于生态移民搬迁的一次性投入较大，而且投资在一定时间内没有明显的经济回报。尉犁县喀尔曲尕生态移民搬迁工程土地开发难度大，移民搬迁工作成本过高。据测算，实际搬迁安置移民的人均最低费用为17000元，若达到妥善安置人均标准需要30000元左右。其中，工程建设和土地开发资金13000元左右，移民建房、平整土地、修路拉电、搬迁补助、公益设施建设经费等需17000元左右。而国家补助标准人均只有15000元左右。为此，建议国家在生态建设和移民搬迁方面政策上给予倾斜，在资金上给予更多的支持，加快生态环境脆弱和生态位置重要地区的移民步伐。

（3）生态移民工程与新农村牧区建设结合起来。生态移民工程和新农村牧区建设是分不开的，离开移民工程，搞纯粹的新农村牧区建设，会造成很大的混乱，无为的投入巨大的人力、物力、财力，浪费各种资源。可以说，妥善安置移民过程就是新农村牧区建设过程。所以，在统一规划的基础上，要把有限的资源整合在一起，集中精力搞移民安置工作，实现移民工程和新农村牧区建设的双赢。把生态移民与新农村牧区建设结合起来，进行统筹规划，不但是非常必要的，而且是完全可能的。

（4）出台能够使移民自愿搬迁的优惠政策。生态移民不能搞强制搬迁，必须创建生态移民的动力机制与政策。一是对于民族地区的农牧民，免除农业税收。政府对移民要无偿提供自建房所需土地，并完成居住区的基础设施配套工程。二是移民搬迁、安置要充分考虑他们原有的社会关系网络及新建社区社会联系的重建问题，尽可能做到有相同或相似的地缘、血缘和社会联系的移民相对集中安置在一起。三是对生态移民原有承包的耕地、林地、草场等，给予一定期限的保留，期满变更权属关系后，应在评估效益的基础上给予移民户适当的补偿。移民搬迁户在承包耕地、草场、林地、教育、卫生等各方面享受与当地居民同等的权利。迁移农牧民到安置区后，应确保有同等数额的承包耕地、经济地、林地、自留地、宅基地等。对安置地的农牧民因接受移民户而产生的损失，应由政府给予一定程度的补偿。四是政府根据争取到的移民资金情况，给予移民建房相当数额的补助。

（5）生态移民政策的制定符合少数民族的文化差异。目前的生态移民点大部分选择在绿洲或灌溉区，移民只能选择种植业和养殖业（这是主要的选择），对尉犁县、轮台县这样一个历来以牧业为主的边疆少数民族地区来讲，维吾尔族是主体民族，牧民是支撑主体产业者（牧业虽然在三产中的比重较低）。在以往的移民政策中，虽有一些对少数民族的优惠政策，但比起他们为生态环境建设所付出的各种代价相比，还远远不够。今后的移民政策中应更多地考虑和体现生态移民文化传统差异的成本价格。其次，在就业和安置方面政府部门要更多的考虑适合他们生活方式的就业途径和安置地。不一定都采取统一模式，可以采取一些灵活多样的安置方式，尽可能避免盲目地将牧民迁入脆弱的绿洲从事农业生产。在就业指导和培训方面也应考虑到文化差异问题，坚持以人为本，尊重他们的需求和选择。可以采取少数民族语言和文字进行指导和培训，使他们得到一技之长，能够长久、稳定地生存和发展下去。

（6）建立移民社会保障制度。移民是一个非常脆弱的群体，搬迁后，他们的生产、生活将面临巨大的风险和困难。因此，要建立健全移民安置区的社会保障体系，对贫困移民给予适当帮助，对移民中弱势群体给予特别关怀，使特殊群体能重建家园，生产、生活水平不断提高。目前，移民社会保障制度的具体项目可包括：移民社会养老保险、移民医疗保险、移民社会救济和移民社会互助等内容。

总之，生态移民工作是一项有利于生态环境保护、有利于扶贫攻坚、促进少数民族地区经济社会发展的系统工程。正确认识这项工作，严密地制定计划、措施、选择途径，将对我们有效地实施这一工程，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

1 阿布力孜·玉苏甫，乌斯曼·尼亚孜.关于新疆生态移民问题的研究.生态经济，2006，（9）.