《动物防疫法》在实践中的逐条应用（9）

姚源锋

（广西壮族自治区动物卫生监督所，广西南宁 530001）

接上期，继续就《动物防疫法》第四十一条、第四十二条、第四十三条规定在实践中的应用进行简单介绍，仅供参考。

一、关于动物检疫主体与官方兽医规定的实践应用

《动物防疫法》第四十一条第一款规定：动物卫生监督机构依照本法和国务院兽医主管部门的规定对动物、动物产品实施检疫。第二款规定：动物卫生监督机构的官方兽医具体实施动物、动物产品检疫。官方兽医应当具备规定的资格条件，取得国务院兽医主管部门颁发的资格证书，具体办法由国务院兽医主管部门会同国务院人事行政部门制定。第三款规定：本法所称官方兽医，是指具备规定的资格条件并经兽医主管部门任命的，负责出具检疫等证明的国家兽医工作人员。

根据《动物防疫法》第四十一条法律规定，在执法实践中应注意以下几点：

（一）注意检疫主体的合法性 结合《动物防疫法》第八条规定，县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构负责动物、动物产品的检疫工作，进一步明确了动物卫生监督机构对动物和动物产品实施检疫的主体地位。因而，动物卫生监督机构是唯一的检疫执法主体。在现实中，动物产地检疫、屠宰检疫由乡镇畜牧兽医站来实施的现象在全国普遍存在。笔者了解到有的地方甚至由县动物疫病预防控制中心的在职在编人员负责实施动物屠宰检疫，这种与法律规定相悖的行为应当及时纠正。目前，人民法院判决乡镇兽医站等单位因不具备动物检疫、动物卫生监督执法主体资格而承担法律责任的案例已有多起，应当引起各地高度重视。

（二）注意检疫实施人员资格的合法性 法律明确规定由动物卫生监督机构的“官方兽医”具体实施动物、动物产品检疫，而乡镇兽医站（包括县级以上动物疫病预防控制机构）等其他单位不属于动物卫生监督机构，其原来虽然从事过动物卫生监督工作的人员不能被确认为官方兽医。将来“国务院兽医主管部门会同国务院人事行政部门制定”了官方兽医任命方案，即便在县级以上动物疫病预防控制机构等其他单位中有人员被任命为“官方兽医”，但也会因不是动物卫生监督机构的“官方兽医”而失去执法资格，不能从事动物检疫、防疫监督和违禁药物监管等动物卫生监督执法工作。

（三）要及时解决现实中检疫主体不合法的问题

1.出台官方兽医管理办法。对于这项工作，法律规定是由“国务院兽医主管部门会同国务院人事行政部门制定”，但《动物防疫法》自2008年1月1日正式施行以来，至今已五年有余，尚未见出台，这不是基层人员所能左右的工作，姑且不论。

2.在乡镇设立动物卫生监督分支机构。农业部于2011年12月1日印发了《关于进一步加强动物卫生监督工作的意见》，要求“在乡镇或区域设立动物卫生监督分所作为县级动物卫生监督机构的派出机构”，但设立机构必须有法定依据并取得政府的认可，作为农业部的文件很难对地方政府起到约束作用。经过努力，广西在新修订的《广西壮族自治区动物防疫条例》（2013年1月1日起施行）第四条中明确规定“县级以上人民政府动物卫生监督机构及其派驻乡、镇或者特定区域的机构负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”，解决了在乡镇设立动物卫生监督分支机构的法定依据问题。但从有设立依据到彻底设立工作完成，还有很多工作要做，路还很长。因为，乡镇兽医站和动物卫生监督所是两个不同性质的单位，目前广西乡镇兽医站属于全额财政拨款事业单位，动物卫生监督所属于参照公务员管理单位，如果要将乡镇兽医站工作人员的事业编制全部转入动物卫生监督所的“参公”编制，必须得到当地政府和编制部门同意。从事业单位人员工资和“参公”人员工资比较来看，两者都是地方财政拨款且开支数额上相差不大，地方财政拨款压力没有增加，应当说广西在这方面有优势。但从人员编制来说，各地对财政人员编制都控制得非常严。所以，在增加乡镇兽医站编制和工作人员性质转变方面，难度是比较大的，还需要做很多工作。

3.做好过渡时期乡镇动物检疫的衔接工作。在目前县级动物卫生监督机构官方兽医人员不足的情况下，应尽快在乡镇建立起协检员队伍，协助官方兽医开展产地检疫和乡镇屠宰检疫。除此之外，如果各地经过千方百计努力，都不能解决乡镇动物检疫面临的“机构、人员”问题，那只能放弃实施乡镇的动物检疫（否则属于违法，做多错多），用影响畜牧产业发展和动物产品质量安全的代价“倒逼”国家解决问题或者改革“现行动物检疫制度”。比如，由产地检疫改为“跨省检疫”、屠宰检疫改为“企业自检”，动物卫生监督机构只负责监督检查等。

（四）开展检疫工作必须依法进行 第一款规定了动物卫生监督机构在对动物和动物产品实施检疫时，要依法进行，即要按照本法和国务院兽医主管部门的规定实施检疫，由法定的机构，采用法定的检疫程序和方法，依照法定的检疫对象和检疫标准，对动物、动物产品进行疫病检查、定性和处理。

二、关于检疫程序规定的实践应用

《动物防疫法》第四十二条第一款规定：屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。第二款规定：动物卫生监督机构接到检疫申报后，应当及时指派官方兽医对动物、动物产品实施现场检疫；检疫合格的，出具检疫证明、加施检疫标志。实施现场检疫的官方兽医应当在检疫证明、检疫标志上签字或者盖章，并对检疫结论负责。

第四十二条规定确立了“检疫申报制度”和“现场检疫制度”，在执法实践中，要确保这两个制度真正落到实处，应当做好以下工作。

（一）畅通检疫申报的渠道

1.科学合理设置检疫申报点，让货主申报“有门”。可以按照养殖量、交通便利度、工作人员配备情况等，合理设置报检点，这是执法部门的职责，否则就犯了不作为或者作为不到位的错误。广西在全区1 126个乡镇设立了1 960个检疫申报点，确保每个乡镇均设有动物检疫申报点，部分养殖量大的乡镇设有3个，基本做到全覆盖。

2.设置并公布检疫申报受理电话，争取做到全覆盖。检疫申报电话必须公开、让所有货主都知晓才能发挥作用。笔者看到有的地方将报检电话悬挂在庭院深深的单位内、办公室内或者不显眼的街道巷子，这是形式主义的做法，不能达到畅通申报渠道的效果。

3.在规模养殖场设置专职报检员，负责本场动物出栏的检疫申报业务。近几年来，广西在规模养殖场指定了7 891人兽医专业人员作为动物检疫申报员并经动物卫生监督机构审核、培训、备案，大大提高了动物产地检疫申报工作的自觉性。

（二）认真受理货主检疫申报 货主在屠宰、出售或者运输动物，以及出售或者运输动物产品之前，应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫，这是货主的法定义务。而畅通检疫申报的渠道并认真受理货主检疫申报，则是动物卫生监督机构必须履行的职责。如果货主检疫申报无门的话，那就是动物卫生监督机构的失职。实际工作中，为避免事后纠纷的发生，受理申报时应当制作“检疫申报单”和“检疫申报受理单”，并保存一定年限。近几年来，笔者受理过多起有关这方面的投诉，应当说是深有体会。其中最典型的案例是有一货主，从甲地购买肉鸡运到乙地出售，因没有检疫证明且又引发了一些轻微食品安全问题和物价问题而受到乙地多个执法机关的严厉处罚，该货主不服，紧紧抓住“没有检疫证明”这个问题四处投诉、上访，其主要理由是“我没有检疫证明是因为甲地兽医部门不作为，没有来给我出具检疫证明”。在协调会上，笔者利用《动物防疫法》规定的检疫申报制度解决了实际问题：“你不按照法律规定主动申报检疫，兽医部门如何知道你要买（卖）这批鸡只？如何知道要去哪里帮你检疫？未经检疫买到病鸡造成的损失以及给消费者造成的损失当然由货主自己承担。”由于有法律的明确规定，道理也讲得通俗易懂，该货主理解后停止了上访。不过，实事求是地讲，当年甲地兽医部门在“设置并公布检疫申报受理电话”方面做得并不到位。

现在的货主都比较精明，一般情况下都会主动申报检疫，但一些基层动物卫生监督机构却没有意识到做好“受理检疫申报记录”的重要性，给事后纠纷留下极大的风险隐患。为此，广西在新修订的《广西壮族自治区动物防疫条例》第二十五条中规定：“货主申报检疫时，应当保证申报内容的真实性，如实申明动物免疫、畜禽标识、健康状况以及拟接收的单位、调运时间和运输方式等情况。检疫申报人不得采取欺骗、贿赂等手段获取检疫证明和检疫标志。”以防止因前期检疫申报存在漏洞而引起后续责任风险的发生。

（三）认真做好现场检疫、出证、加施检疫标志等工作 按照第二款规定，作为动物卫生监督机构，应当在接到申报后及时指派官方兽医对动物、动物产品实施现场检疫。所谓“现场”，就是指动物养殖地、集中地、屠宰地、动物产品生产地等。这意味着，如果动物卫生监督机构在接到申报后不及时指派官方兽医对动物、动物产品实施现场检疫，或者官方兽医不实施现场检疫，或者对检疫不合格的动物、动物产品出具检疫证明、加施检疫标志，或者对经检疫合格的动物、动物产品拒不出具检疫证明、加施检疫标志的话，将承担行政不作为违法的法律责任。需要提醒的是，到现场实施检疫时，务必要做好“现场检疫记录”，并让货主签字确认。这是对“检疫结论负责”和保护官方兽医自身利益的重要体现，其重要意义不作多述。

三、关于流通过程中检疫证明和检疫标志管理规定的实践应用

《动物防疫法》第四十三条第一款规定：屠宰、经营、运输以及参加展览、演出和比赛的动物，应当附有检疫证明；经营和运输的动物产品，应当附有检疫证明、检疫标志。第二款规定：对前款规定的动物、动物产品，动物卫生监督机构可以查验检疫证明、检疫标志，进行监督抽查，但不得重复检疫收费。

（一）对法律条文进行解读 解读第四十三条规定，可以概括为“三个凡是”：即凡是没有检疫证明的动物，不得屠宰、经营、运输以及参加展览、演出和比赛；凡是没有检疫证明、检疫标志的动物产品不得经营和运输；凡是屠宰、经营、运输以及参加展览、演出和比赛的动物，经营和运输的动物产品，动物卫生监督机构都可以进行监督检查，核验有关证章标志。纵观整部《动物防疫法》，在调整动物检疫法律关系方面，其规则设计是一环扣一环、紧密相联的。以动物经营环节为例，首先规定了货主在动物出栏前要主动“报检”，若货主不主动“报检”也不规定做如何处罚，但隐含了货主自行承担“不能取得检疫证明”的后果；接着规定“经营动物应当附有检疫证明”、禁止“经营依法应当检疫而未经检疫的动物”，并规定了具体的行政处罚措施。这样的法律制度设计，对有效打击逃避检疫行为，预防染疫动物流通扩散疫情是非常有利的。

（二）对未附有检疫证明的处罚 在执法实践中，适用第四十三条规定来办理的案件数量是比较多的，因为违反本条规定有对应的“罚则”，即第七十八条第一款规定：“屠宰、经营、运输的动物未附有检疫证明，经营和运输的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的，由动物卫生监督机构责令改正，处同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款；对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下罚款。”需要提醒的是，对参加展览、演出和比赛的动物是否附具检疫证明问题，无论是从平时的监督检查还是对此类实施的行政处罚，都容易被执法机构忽略，即这个环节“容易出问题”。笔者注意到，在广西南宁举办的类似“东南亚宠物犬展览”、“海峡两岸信鸽比赛”等大型活动，其参展宠物犬和信鸽大部分都附有检疫证明，少数没有检疫证明的，经指出后都能主动申报检疫后领取。一些小型的动物展览、演出活动，基本没附有检疫证明，也少有人去开展监督检

查、责令改正或者实施行政处罚。按照第七十八条第二款规定：“参加展览、演出和比赛的动物未附有检疫证明的，由动物卫生监督机构责令改正，处一千元以上三千元以下罚款。”因此，同样是“未附有检疫证明”，对参加展览、演出和比赛的动物的处罚，跟对屠宰、经营、运输的动物的处罚是不一样的，在实践中应当注意这样的差别。

（三）对未附有检疫证明的监督检查 既然法律要求“应当附有检疫证明”，但如何才知道是否附有检疫证明？这需要检查以后才能知道。于是，立法者在第二款中授权动物卫生监督机构可以查验检疫证明、检疫标志，对有检疫证明的，可以进行监督性抽查；同时为了保护货主的合法权益，杜绝乱收费，还规定动物卫生监督机构不得在监督性抽查中重复检疫收费。对于收费问题，是基层普遍关心的问题，经常有基层人员问“补检可不可以收费”。这里所说的“不得重复检疫收费”是指在“已经附有合法有效检疫证明”的情况下，不得再检疫收费。而之所以出现“补检”，那是因为没有检疫证明或者检疫证明无效（失效），必须按照《动物防疫法》第五十九条规定实施补检。此时的“补检”会产生必要的检疫成本，而且在这之前，货主因未经检疫而没有被收取过检疫费用，在“补检”后收取“补检费”并没有额外增加其经济负担。因此，笔者认为，“补检”和正常检疫一样，是可以收费的。当然，“收费”不是执法问题，笔者的观点不一定正确，大家可以进一步探讨。