政府社会网络关系的构建与治理

李文彬

(中央财经大学政府管理学院，北京 100081)

一、问题提出

传统的政府治理理论并没有把社会网络关系的治理机制纳入到政府治理机制的系统之中。随着科学技术的进步和信息化的到来，社会组织也随之不断网络化，网络社会也随之开始形成。从本质上讲，网络社会是直接管理的社会，而不是通过各种中间管理环节进行迂回管理的社会。网络化条件下，在政府治理中，社会网络关系的作用逐渐提升，进而影响政府的治理效率，并且政府社会网络的治理机制亦对政府的其它治理机制产生影响。本文试图从利益相关者理论出发，分析社会网络关系中政府治理的理论逻辑，建立一个基于社会网络关系的政府治理理论分析框架。

二、社会网络关系理论

社会网络关系对政府利益相关者利益关系协调的影响，首先是从降低网络成员之间的交易费用，便于成员之间的联结开始的，社会网络关系对利益相关者的利益协调是政府治理的重要机制。利益相关者利益的维护和协调，取决于社会网络关系的结构(关系的强、弱程度)，在社会组织中，竞争优势不仅仅是物质资源优势，而更重要的是关系优势。社会网络与政府资源获取、治理的效率紧密相关。政府治理效率的提升需要各种社会资源，而政府与市场、政府与企业、政府与社会组织之间是资源依赖的，它与网络中其它行为者之间通过各种特征的关系进行联结，不同形式的资源则通过这些联结在网络中的组织与个体之间流动，这种联结就是资源的输送渠道，即资源网络，资源为政府、市场组织与企业的发展提供“养分”。由此可以说，社会网络关系提供了一个分析政府治理及其资源获取的重要路经。进一步看，一个组织的资源依赖并不局限于与其有直接合作关系的其它组织或个体之间，因为资源获取可能还会扩展至与其无直接联系的组织或个体，也就是说，资源获取可能会来自于一个与其有直接和非直接联系的诸多组织或个体构成的一个多维度的网络［1］。值得指出的是，这里并没有限定资源的内容与形式，政府想要获取的资源的内容与形式可以表现为多种多样，如信息、人员、资金、服务、建议、知识、机会等等。社会网络本身也被看作是政府可资获得的一种社会资源。

(一)社会网络关系理论的提出

社会网络关系就是社会资本，是“实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的”［2］。社会网络关系的思想最早发端于对经济和社会关系的研究，社会网络关系理论始于20世纪30年代，成熟于20世纪70年代。英国人类学家拉德克利夫·布朗在1940年出版的著作《论社会结构》一文中，首次使用了“社会网络”(social networks)的概念，他主要通过“社会网络”理论来解释社会分配和社会支持。社会网络关系分析在美国开始于20世纪60年代，主要沿着社会计量学和结构主义社会学两个范畴进行研究。20世纪80年代西方新经济社会学的理论开始引入中国，主要沿着结构社会学范畴进行研究，主要代表是张其仔;也有部分学者开始了社会计量学的研究，比较早的研究者是刘军。

社会网络关系思想最有影响力的理论思想是弱关系力量思想、社会资本理论和结构洞理论。

(1)弱关系力量思想。弱关系力量假说的提出和经验发现对欧美学界的社会网络分析产生了很大的影响。格兰诺维特在《美国社会学杂志》上发表的“弱关系的力量”一文，首次提出了关系力量的概念，将关系分为强和弱两类，认为强弱关系在人与人、组织与组织、个体和社会系统之间发挥着根本不同的作用。强关系是群体、组织内部的纽带，而弱关系是群体、组织之间的纽带［3］。

(2)社会资本理论。美籍华裔社会学家林南修正和发展了格兰诺维特的“弱关系力量假设”，提出了社会资本——关于社会结构和行动的理论。他认为，行动者(无论个体或者集体)可以在工具性需要或者表达性需要的驱动下与其他行动者进行互动，从而获取其他行动者的资源以得到更好的回报。这些嵌入于社会关系中的被获取的资源，或者社会资本，可以带来好的回报。因此，社会资本是社会性的，是有用的。

(3)结构洞理论。罗纳德·博特(Ronald Burt)在《结构洞》一文中指出，无论网络关系主体是个人还是组织，其社会网络均表现为两种关系。一是网络中的任何主体与其他每一主体都发生联系，不存在关系间断现象，从整个网络来看就是“无洞”结构，这种形式只有在小群体中才会存在;二是社会网络中的某个或某些个体与有些个体发生直接联系，但与其他个体不发生直接联系。无直接联系或关系间断的现象，从网络整体来看好象网络结构中出现了洞穴，因而称作“结构洞”。任何个人或组织，要想在竞争中获得、保持和发展优势，就必须与相互无关联的个人和团体建立广泛的联系，以获取信息和控制优势。

(二)社会网络关系对政府组织的重要作用

社会网络关系的作用主要体现在强弱关系力量和社会网络关系的嵌入作用两个方面。

(1)强、弱关系的联结作用。格兰诺维特指出，测量社会网络关系的强弱程度有四个维度:一是互动的频率，互动的次数多为强关系，互动的次数少则为弱关系;二是感情力量，感情较强、较深为强关系，反之则为弱关系;三是亲密程度，关系密切为强关系，反之则为弱关系;四是互惠交换，互惠交换多而广为强关系，反之则为弱关系［4］。在此基础上格兰诺维特提出了“弱关系充当信息桥”的思想。在他看来，强关系是在性别、年龄、教育程度、职业身份、收入水平等社会经济特征相似的个体之间发展起来的，而弱关系则是在社会经济特征不同的个体之间发展起来的。因为群体内部相似性较高的个体所了解的事物、事件经常是相同的，所以通过强关系获得的信息往往重复性很高。而弱关系是在群体之间发生的，由于弱关系的分布范围较广，它比强关系更能充当跨越其社会界限去获得信息和其他资源的桥梁，可以将其他群体的重要信息带给不属于这些群体的某个个体。

虽然所有的弱关系不一定都能充当信息桥，但能够充当信息桥的必定是弱关系。弱关系能够充当信息桥的判断，是格拉诺维特提出的“弱关系力量”的核心依据。他同时指出经济行为嵌入于社会结构，而核心的社会结构就是人们生活中的社会网络关系，嵌入的网络机制是信任关系。信任来源于社会网络，信任嵌入于社会网络之中，而人们的经济行为也嵌入于社会网络的信任结构之中。作为市场主体之一的法人或者自然人，只有在社会网络中着力塑造自己的诚信形象，才能不断构建自己的“弱关系网络”，搭建自己的社会信息和各种自然资源的桥梁，争取更多的社会资源，从而增加组织和个人的社会竞争力。

(2)社会网络关系的嵌入作用。社会网络关系是一个用来强化个体或组织之间行为规范的手段，它可以产生两方面的作用:首先，社会网络关系可以充当一种资源。当一个组织具有一定的社会关系，意味着它就具有与外界的某种联系，从而在这种联系之上可以形成某种网络，促进组织之间的合作，并可以通过这种网络联结获取资源。其次，社会网络关系又代表着一种对各方合作的一种规制要求。当具有一定社会关系以形成网络的组织通过网络方式获取收益与资源时，它会强化对这种网络的依赖，同时由于认识到已有网络的价值，它会倾向于按已有网络的特征与规范，去继续搜寻符合这种特征与规范的新的合作者，以增加组织的社会关系价值。可见，从社会网络关系角度出发，强化对已有网络的依赖反映了一种组织惯例和成长的路径依赖:一个网络或组织成长的基础依存于其成长之初的特征。因此，对不同合作者的选择与搜寻对网络或组织未来成长有重要影响;如果原有网络结构与模式被新增加的关系强化了，则原有网络会按照一定的既有模式运行下去，说明了出于维持已有社会资本的目的，一个网络在扩展与演进时，趋向于复制其已存在了的关系模式。因此，沿着这条思路，政府依赖于不断地复制其已有网络结构与特征而获取资源，并在这个过程中获得成长。再进一步看，由于社会网络关系的内在价值代表了一个组织或个体的社会关系的数量和质量，因此，在一个网络中，一个组织或个体的社会关系数量决定了其在网络结构中的位置。网络中的关系并不是均匀分布的，有的地带稀疏，有的地带稠密，政府组织在发展中要获取更多的资源，一个重要思路就是从稀疏地带向稠密地带移动。而从一个网络整体来看，关系稠密的网络之内的组织更容易获取资源，更容易成长起来，更具竞争优势。可以说，网络是通过不断积累社会关系而形成并扩展的。对政府而言，它在形成并增加社会关系过程中构建特定结构的网络，设置网络中的资源获取模式，并靠对网络的不断复制而成长与演进。

三、政府社会网络关系中的利益相关者关系

(一)社会网络关系中强弱关系与政府利益相关者的利益关系

政府社会网络关系中的“内部”利益相关者主要包括:政府、商业协会、NGO(非政府组织)、立法监督机构、社会公众、以及新闻媒体等，他们与政府以及政府内部各组成部分之间的关系是强联结关系，是政府“显性”的利益相关者;政府的“外部”利益相关者主要包括:国际或其它地区的投资者和国际或者地区的组织。

“显性”的利益相关者与政府利益之间的关系是强联结，政府要完善内部治理，实现政府内部治理的目标，必须依靠显性的利益相关者。这种强联结可以分成行政组织和非行政组织两种关系;行政组织的强联结即政府内部的行政权威，即靠官僚命令来完成关系的联结;非行政组织的关系是显性的利益相关者之间的联结，即政府组织本身以外的其他组织，它基本上是按单个组织的阶层、文化背景、组织背景等因素划分成的社会性的非行政组织。政府治理中既要注重行政关系的治理与协调，更要注重由行政组织以外的因素组成的非行政关系，政府的非行政关系往往具有隐蔽性和障碍性，它对政府治理的影响是有一定的负面的影响的，有时也有积极的，但较少。因此，决策层不应鼓励非行政关系的聚合，若已经形成则要尽力利用它来为政府和社会服务，尤其在中国，人们的情面感比较重，工作中亲属、同乡、同学、战友、师徒等关系错综复杂，决策者要与他们交朋友，但决不能纠缠其中，以免决策产生非理性。对于政府外部的利益相关者，他们与政府是弱联结关系，按照格兰诺维特的弱联结观点，弱联结具有强大的力量，尤其是政府治理环境发生巨大变化的今天，社会各方面对公共产品的数量和质量的要求越来越高，政府的价值产生更多依靠政府外部关系，政府外部的投资者、国际组织等都对政府的发展产生了巨大的影响。对外部投资者要结成联盟;对国际组织在确保政府利益的情况下，要尽可能做好公共福利事业，同时要尽力与国际组织和其他政府官员交朋友，以此扩大政府的社会网络关系范围。

(二)社会网络关系的结构嵌入与政府利益相关者的利益关系

镶嵌的概念根置于当代经济社会学的核心。经济社会学家强调社会关系、家庭关系等社会关系结构对经济、社会行为的制约与影响。从镶嵌的角度来理解政府的治理行为突出了政府面临的生态环境的重要作用。它超越了经济学对经济行为的孤立的分析角度，关注到现实中个体和组织所面临的社会、经济、政治、文化、制度等因素对其行为的影响。它同时超越了新制度主义经济学者的效用论的演绎立场，考虑了现实中单个组织所镶嵌的宏观生态环境对单个组织偏好的塑造。

在组织不断网络化的条件下，政府实际上是嵌入在社会或者经济网络中，政府作为整个社会网络中的一个结点，由于其行政组织特性，政府不断为其它组织和个体提供服务。在社会网络中，嵌入关系主要包括:信任、信息交流、协商解决问题以及文化。完成政府的服务行为须以信任为基础，但也需要要付出管理成本。可以通过行为人的“声誉”来降低政府的协调服务成本。正如Hill总结所说“声誉具有经济价值”。经济行为嵌入在非正规的社会关系之中，这些关系内化了责任和义务。他认为过去的信任关系才会带来将来被信任。信任是嵌入关系的主要特征，是维系组织间长远关系的基础。

嵌入关系提供了协商解决争端的机制，这种机制采用协商、惯例、相互谅解等灵活的方法解决争端。协商解决问题的机制提高政府的社会竞争力，增强政府的学习能力和创新能力。一旦政府在利益相关者中建立起了信任和信息交换机制，它们也会在需要帮助时伸出援助之手。因此，在协调利益相关者的关系时，政府应树立自己的诚信形象，构建自己的诚信品牌。我们认为在政府理中政府应该真正担负起其社会责任，向社会树立起责任政府的形象，是政府树立诚信形象的核心。

(三)社会网络关系的结构洞理论与政府利益相关者的利益关系

社会网络成员之间不可能都一一对应发生直接的联系，他们之间总有断层的网络成员，存在着结构洞。政府治理中潜在的利益相关者和真实的利益相关者之间，存在着许多结构洞，而政府就是他们的结构洞，政府具有了保持信息、控制信息的绝对优势，恰如生态学中的“拱心石(Key Stone)”，只要自然环境不变，各种利益相关者为了自己或者它方的利益纷纷聚集到“Key Stone”的周围，一方面得到保护，另一方面获得了自身的利益。如此，政府就成为了“网主”，获得了网络主导者的地位。

四、政府以社会网络关系为基础的利益相关者利益协调

(一)结构嵌入对政府利益相关者的利益协调

1.信任是社会结构嵌入的基础

在社会网络关系中，信任是维系关系的基础和产生互动的条件，缺乏信任不仅导致合作关系的失败，而且还可能出现副协同。在网络关系中，各个“节点”之间据以联系的“粘合剂”既不是市场机制下的价格信号，也不是在政府层级结构中起调节作用的行政命令，而是“信任”。信任是维系社会网络关系中各个“节点”之间联系和存活的主要影响因素，成为赢得合作行为的一种重要的治理工具。

网络关系的维系超越了行政权威的约束，趋向于以信任度量作为网络紧密度的衡量标准。信任作为一种软治理，能发展出一种交易规范或相互认同，从而有足够的激励去抑制机会主义行为。

信任在信息交换和知识创新的社会关系中是一个重要的连接与桥梁机制，信任不可能在真空中存在，必须嵌入于网络关系之中，关系是运作建立和增强信任的基础，同时信任又是建立互赖合作关系的条件。基于信任的社会网络关系，不需要签订明确契约来约束各行为方的互动方式，非正式的治理机制被社会逐渐接受，信任水平与接受非正式和约的倾向正相关，与政府治理中的非财务指标(公共产品质量的改进、公共产品提供时间的缩短等)显著正相关。

2.信任机制的博弈论分析

在社会网络关系中，各个网络节点之间的连结与合作，源于信任，其利益相关者利益的协调机制，可以从多人合作博弈中得到证实［5］。美国学者艾克斯罗德在《合作的进化》一书中，提出了多人多次重复博弈的对策，他设定了两个前提:第一是每个人都是自私的;第二是没有权威干预个人决策。即个人可以完全按照自己利益最大化的企图进行决策。他指出当策略群体是按照各种策略的得分进行淘汰和进化时，群体以一种不可逆转的方式向合作的方向进化，即群体的合作性随进化过程越来越大。在社会网络关系的政府利益相关者的利益协调机制中，政府利益相关者利益的协调与合作符合囚徒困境模型。

3.“政府—社会—公民”合力关系分析

将社会网络关系整合融入到政府治理构建过程中去，己不仅仅只是一种纯粹的管理工具或者管理战术，它是一种战略管理，它要求发挥政府、公民社会、公民等多方面的积极性，逐步形成以政府为主导、公民社会为载体、公民协同参与的社会治理新机制。

在中国，政府长期以来一直是一个无所不包、无所不管、行政程度无限扩展的“全能政府”。“中国传统政府实际上是一种威权主义政府:政府是万能的;政府权力和权威是理性的授予，是至高无上的;政府扮演的主要角色是对社会实施控制，政府是社会的唯一权力中心，社会必须受制于这一权力中心，公民必须服从政府管制。”具体来说，我国原有政府职能的配置是在计划经济体制下形成的，政府管很多不该管、管不好、管不了的事，出现“越位、错位和缺位”问题。改革开放以来，虽然我们在这方面做了大量工作，但存在问题还很多。这些问题影响了市场配置资源基础性作用的充分发挥，也影响政府职能的正常发挥。就当前中国政府治理构建来说，迫切需要政府摈弃“权力本位、政府本位、官本位”权威主义治理理念;改变过去无所不包、无所不能的传统习惯，持有所为，有所不为;体现国家权力向社会转移，政府本位向社会本位转移，官本位向民本位转移。重点是在政府自身的建设和改革方面，要继续推进政府机构改革和职能转变，逐步完成由权力管制型政府向公共服务型政府的过渡，处理好政府、市场、企业、社会、公民之间的关系。

(二)强弱关系对政府利益相关者的利益协调

“显性”的利益相关者与政府之间的关系是强联结，政府要完善内部治理结构，实现政府内部治理的目标，必须依靠显性的利益相关者。对于政府的潜在利益相关者，他们与政府是弱联结关系，他们是政府经发展过程中正的、负的外部性的“买单者”，它们对政府治理效果采取的是用脚投票，即政府治理对他们发展有利即来投资或做相关业务，如果预计对它们不利或政府治理的目标不是它们追求的结果，它们就会选择迁徙到其它地区或国家，这对政府的发展和竞争力的提升至关重要，它们是对政府社会环境起至关重要作用的利益相关者。

1.“内部”利益相关者的利益协调

根据前面的分析，内部的利益相关者主要保括:政府、企业、NGO、公民。政府要改善内部治理结构，实现政府内部治理的目标，必须依靠显性的利益相关者。这种强联结可以分成正式的和非正式的两种关系;正式的强联结即政府内部的权威，即靠官僚命令来完成关系的联结;非正式的关系是隐形的利益相关者之间的联结，即政府与各个利益相关者之间的关系。政府治理中即要注重政府自己的关系，更要注重政府自身组织以外的因素组成的非正式关系，政府治理中自身组织以外内的非正式关系往往具有隐蔽性和障碍性，它对政府治理的影响一般是负面的，有时也有积极的，但较少。政府治理中内部关系的协调主要是与利益相关者之间建立新型的合作关系。

(1)正式的强连接“关系”的协调。正式的强连接即政府自身组织内部的权威关系，它是一个重视“等级”秩序的官僚组织，关系往往具有较强的“传递性”［6］。在正式组织内部，组织的管理机制严格区分于市场的价格竞争机制，是通过政府内部的网络系统传递信息，政府组织结构扁平化，从政府的最高行政长官指令的发出到普通工作人员接收到指令，并形成具体行动，由于受社会网络关系中强关系的影响，信息的传递比较快，影响力比较集中。

政府之间的利益关系的协调，也应该处理好府际之间的合作关系。府际关系是指不同政府之间的相互运作关系。府际关系研究主要关注于不同政府间的管理幅度、管理权力、互动合作和管理收益等问题。

(2)政府与企业之间的利益协调。主要是政府与企业在网络条件下，二者形成新型的合作关系。一般是政府不再直接向社会提供公共产品和服务，而是通过企业向社会间接提供公共产品与服务优势，政府利用企业的资源以及更高的工作效率，来提高公共物品提供的效率和质量。政府与企业合作建立新型的合作伙伴关系是政府提供公共服务的一种重要模式。这种模式是新型公共管理的产物。主要包括:第一，服务合同承包;第二，管理合同承包;第三，出租;第四，特许［7］。

(3)政府与NGO之间利益关系的协调。在社会组织不断网络化的环境中，NGO为社会提供服务，主要是通过其与政府的合作关系的理性协调来实现的。政府与非政府组织的关系协调主要涉及两个重要的要素:资金和服务。根据政府与非政府组织提供两种要素的可能，可以将政府与非政府组织之间在公共服务中提供的服务分为三类:第一类是由政府提供资金和政策支持，NGO免费提供志愿服务或者实施自治，这种是常见的政府供给模式。第二类是由政府提供资金，政府专门购买特定项目的服务，而主要由非政府组织提供服务。这种模式是主要的合作关系模式。第三类是由非政府组织出资并提供服务，是非政府组织自愿提供服务的形式，在一定程度上，也是政府与非政府组织关系处理的比较好的方式。

2.“外部”利益相关者的利益协调

在网络关系下，政府把顾客作为宝贵的社会资源。因此，政府必须管理其他资源一样对顾客进行管理，做到顾客至上，民众优先，了解顾客，了解顾客的变化，针对顾客的需求生产和提供公共产品和服务，以顾客价值作为行政措施的产品和服务，为顾客创造利益和价值。

(1)提升公共产品和服务的价值。公共产品和服务的价值主要是指公共产品或服务对于满足顾客需求特别是个性化需求所具有的价值。提高公共产品和服务的价值，只有通过认真研究顾客需求，使公共产品和服务完全服务于顾客，最大限度地满足顾客的需求，在确保公共产品和服务核心价值实现的基础上，努力增加其附加价值，从而提高公共产品和服务的总体价值。

(2)利用社会网络关系使顾客成本最小化。政府培养自己的忠诚顾客的最有效方法是尽力将顾客成本降低为最小值［7］。首先要对顾客的关键需求进行评估，制定、公告和实施政府的顾客服务标准和申诉处理标准，然后开始改变政府的行政流程，设定服务绩效的标竿与绩效衡量指标，设法消除使用公共产品和服务过程中影响最大的顾客成本。政务公开、现场办公、集中办公、社会承诺制、电子政务等产品和服务受到普遍欢迎，正是达到追求顾客成本最小化的结果。

(3)树立政府公务员也是“上帝”的理念。在政府活动中，要使政府顾客满意，首先要使政府的内部顾客——政府公务员感到满意。政府要充分体现对政府公务员的尊重与信任，强化政府公务员的主人翁意识;要改变功绩制和传统的绩效考核方式，把每一位公务员与顾客的每一次接触的表现作为奖惩的依据之一，为政府治理绩效的提升创造更大的内在动力。

(4)进一步拓展与顾客之间的交流与沟通。在政府活动中，要检讨并改变传统的生产、提供公共产品和服务的方式、调整行政人员与顾客之间互动的方式，做到重视顾客的抱怨，并妥善及时处理、回馈，使顾客在不满意中满意;重视顾客对公共产品及服务改善的建议，使顾客在稍不满意中满意;重视对顾客的承诺，让顾客在满意中更满意。建立灵活迅速的顾客抱怨处理机制和顾客回应系统，加强政府与顾客之间的信息、情感等方面的交流与沟通，可以提高顾客的参与程度，满足顾客的求知需求、交往需求、尊重需求和表现需求，使顾客获得最大程度的满足。加深顾客对政府的认知，提高政府在公众中的影响力;提高顾客对政府的忠诚度，形成政府对顾客的凝聚力，为社会创造更大的经济效益与社会效益。

五、结 语

伴随着政府治理环境的社会化程度不断提升，政府与社会各个层面的联系越来越密切，政府处在各种利益相关者关系交织在一起的网络之中，政府应关注社会网络关系的构建与治理，关系治理是其治理的核心。在社会网络关系下，政府应着力构建自己的社会关系网络，利用利益相关者理论、充分利用和发挥社会网络中的强、弱关系以及结构洞作用，努力使政府成为“Key stone”，建立自己的“网络主”地位，通过网络关系获得更多的社会资源，优化政府的“社会生态环境”;通过网络关系的政府治理，实现经济和社会效益的最大化，进而实现政治、经济和社会的和谐发展。

［1］刘文富.网络政治—网络社会与国家治理［M］.北京:商务印书馆，2002.

［2］李惠斌，杨雪冬.社会资本与社会发展［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:2－6.

［3］GRANNOVETTER，MARK.The Strenth of Weak Tie［J］.American Journal of Sociology，1973(78):1360－1380.

［4］GULATI R，NOHRIA N，ZAHEER.Strategic Networks［J］.Strategic Management Journal，2000，21(3):203 －215.

［5］罗家德.社会网分析讲义［M］.北京:社会科学文献出版社，2005:201－226.

［6］刘军.社会网络分析导论［M］.北京:社会科学文献出版社，2004:3－25.

［7］燕继荣.服务型政府建设:政府再造七项战略［M］.北京:中国人民大学出版社，2009:55－106.