服务贸易“意大利面条碗”现象及应对策略

刘 正

(南京财经大学国际经济法研究所，江苏南京 210046)

一、引言

“意大利面条碗”概念出自巴格沃蒂(Bhagwati)1995年出版的《美国贸易政策》一书。它是指在双边自由贸易协定和区域贸易协定下，各个协议不同的优惠待遇和原产地规则就像碗里的意大利面条，一根根地绞在一起，剪不断、理还乱。近十年来，WTO成员间签署的双边和地区自贸协定(FTA)已超过了300个，我国也分别与东盟10国、新加坡、智利、巴基斯坦、新西兰、秘鲁、哥斯达黎加、冰岛、瑞士等国家签署了FTA协议。与此同时，我国服务贸易的主要伙伴——日、韩、美、欧等国彼此之间也签署了大量的FTA。

服务原产地规则内涵较货物原产地规则丰富。在《服务贸易总协定》(GATS)中，服务贸易原产地规则区分了四种不同的服务提供方式，即跨境交付、境外消费、商业存在、自然人流动。同时，GATS中关于服务贸易定义所涉及的四个提供模式，均以服务提供者的国籍、居住权、控股权等来确定服务的原产地归属。FTA的服务贸易原产地规则以欧盟、北美NAFTA、东盟最具代表性，而且都参照了GATS的规定。其实，服务产品的原产地归属就是服务提供者的原产地归属，而我国签署的各FTA服务贸易协议中的服务原产地规则普遍存在差异，这主要是因为我国还未形成比较系统、完备的服务贸易原产地规则。

中国－东盟FTA等各FTA具体规定与GATS第28条基本一致，通过确定服务提供者的国籍来判断服务贸易的真实来源地，对自然人国别的认定采用“国籍+居住地”和“永久居留地+居住地”的办法，对法人国别的认定，在一般情况下以“准据法地+实质业务活动地”为依据，对商业存在模式提供的服务适用资本控制标准。①容静文:《服务贸易原产地规则在我国的探索和实践》，《技术经济与管理研究》2013年第1期。我国各FTA在确定服务贸易的真实来源地方面，有的严格，如中国与东盟、巴基斯坦、新加坡签署的FTA就引入了“所有权和控制权归属”的标准;有的则比较宽松。

关于自然人的原产地归属问题，大部分的经合组织(OECD)区域协定采用的是国籍或永久居住权的规定，而又以国籍的规定最多，但都未涉及关于在本国居住的规定。……在关于法人原产地归属上，与GATS的相关规则规定为所有权与控制权为成员国的不同，多数区域服务协定将被非成员国拥有或控制的服务提供者也视为法人，这就意味着那些被非成员所有或控制的服务提供者并不当然地被拒绝给予优惠待遇，即在某些情形下来自于区外的投资者也能充分利用源于区域贸易安排的市场准入机会。②陈秀莲:《中国一东盟服务贸易一体化与服务贸易壁垒的研究》，西南财经大学博士学位论文，2011年。这说明，GATS原产地规则也存在缺陷。首先，由于缺少对“服务贸易”的明确定义，将导致GATS采用列举式、通过区分服务贸易四种方式间接界定“服务贸易”时产生疏漏，如随着科技发展而出现的新的服务贸易提供方式(以计算机网络为代表的服务贸易提供方式)。其次，GATS对法人类型的服务贸易提供者确定原产地时使用的“拥有”、“控制”标准，将服务提供者的国籍作为服务国籍，而没有直接针对服务本身，属于间接的判定模式，容易产生规避现象，导致在“法人服务商的股权结构平均或分散”、“服务由多家服务商共同提供”、“服务外包”等三种情形下难以认定服务原产地。因此，我国企业开展服务贸易、设立商业存在必然遭遇“意大利面条碗”效应。

二、“意大利面条碗”现象对我国的不利影响

“意大利面条碗”效应对各国的影响具有不对称性，对我国的不利影响，主要体现在原产地规则存在缺陷。

第一，各服务原产地规则宽严不一，面向多国的我国企业难以兼顾，导致利用FTA提升服务贸易的目的受到很大限制。我国与较小经济体FTA的原产地规则重叠与冲突，成本高且程序复杂，企业利用优惠的费用成本高，政府管理、海关执行的成本也高。与管理货物贸易主要用关税措施不同，管理服务贸易主要通过国内规制来进行。一些国家的标准、资质等服务贸易壁垒使我国服务贸易难以合规，发达国家经济波动、汇率波动也影响我国的服务贸易出口，国际服务市场占有率低，服务企业难以全面融入国际服务产业链中。

第二，一些原产地规则门槛低，外资易于规避、挤占我国出口利益和国内市场，导致越来越多的贸易摩擦，以及强化我国在产业价值链中的低端地位。不少跨国公司设立离岸发包中心，将服务业务分包或转包给我国企业，利用我国低成本和基础设施，形成服务加工贸易，目前我国已成为全球第二大外包承接方，外资外包企业约占我国外包企业三成，一些服务业FDI来华建立技术、研发、运营、采购、人力资源和财务管理等各类中心，利用法律规定的空隙，“搭便车”享受市场准入机会和特殊优惠待遇，由此造成我国服务贸易数额大量“注水”。尽管GATS与一些FTA都有保障措施的规定，但一些国家仍在酝酿对中国服务贸易反倾销。随着中国服务贸易出口数量的快速增长，越来越多的国家会不断设置新的服务贸易壁垒，从而加剧我国同这些国家的贸易摩擦。另一方面，我国部分服务企业过分依赖跨国服务企业，甚至成为大型跨国服务企业的附属‘加工车间’和成本中心，服务贸易利益低下，对外严重依赖，产业地位低端，生存和拓展艰难。

第三，服务原产地规则缺陷扩大了我国服务贸易逆差，保护功能未能发挥，危害我国服务业的生存和发展，不利于我国服务业的转型升级。随着外资在服务行业的涌入，我国企业在技术、经验、资金和创新方面都受到巨大挑战，外资服务机构提供相当优越的条件与薪酬，吸引了大批优秀人才，造成我国服务企业高素质人力资源大量流失，在一定程度上阻碍、抑制了我国现代服务业的发展。在全球产业分工中，我国许多行业是处于产业分工与产业价值链低端的。我国服务贸易1995年开始进入持续逆差，且规模逐年扩大。根据跨境服务贸易的不完全统计，2011年我国的服务贸易逆差约为549亿美元，2012年的服务贸易逆差约为897亿美元。与此同时，我国境外商业存在也远不如外国商业存在，我国因商业存在而出现的逆差额远大于跨境服务贸易出现的逆差额。长此以往，我国服务业的转型升级不仅会受制于人，甚至可能成为他国的附庸。

第四，服务原产地规则差别引发的FDI破坏了资源的最优配置，扭曲了企业效率，在一定程度上侵蚀了多边贸易体制。服务原产地规则差别助长了不合理的国际分工体系，发达国家为保持其核心竞争优势，会不断将一些处于价值链低端、技术含量低的业务外包给发展中国家，发展中国家外包企业陷入价值链低端而无法自拔。发达国家在获得技术上的垄断优势后，就有能力在国际服务贸易中制定产品的服务标准和技术要求，限制高附加值业务的外包，从而拉大发展中国家与发达国家在世界服务贸易格局中的差距。服务外包业务结构单一，且集中于低端环节，影响了我国的自主创新和研发能力，加剧了我国对外企的依赖，跨国资本进一步控制中国的服务市场。服务贸易发展滞后将影响我国经济的可持续发展，同时我国依据多边协定享受的优惠将被双边协定损害，依据一些双边协定享受的贸易投资优惠又会被另一些双边协定损害。

第五，我国企业为规避而设立商业存在仍会遭遇“意大利面条碗”效应，我国趋利避害的能力难以提高，造成服务贸易强者愈强、弱者愈弱。当前我国与主要贸易对象——大经济体无FTA，发达国家原产地规则的进入成本和门槛很高，我国企业受困于原产地规则的重叠与冲突、贸易壁垒，操作空间受到很大限制，同发达国家甚至某些发展中国家相比，我国企业难以满足或无法满足原产地规则的要求，利益受到严重减损，利用优惠的不确定性很大，发达国家乐享其成，推波助澜。

第六，我国、我国的FTA伙伴、准伙伴国家、发达国家还在积极举行各类谈判签署更多的FTA，FTA的数量还会不断增加，由此“意大利面条碗”现象也会愈发复杂严重。更多的FTA原产地规则及其内在不一致性又会加大某些区域对某些产业或部门的贸易保护，发达国家在服务贸易原产地规则的高标准使得FTA越来越具有排它性，成员国之间的协调也变得愈发困难，我国企业要得到FTA优惠也变得更加困难，面临的争端也会大量产生。区域性优惠原产地证的挤出效应越来越明显，对我国发展服务贸易相当不利。

三、我国应对“意大利面条碗”现象的对策

关于应对“意大利面条碗”现象的负面影响，有学者建议:法人的原产地规则由于涉及实质性经营，或控股50%等规定，在操作层面上消除负面影响相对较困难，但随着美国等OECD国家建立了FATS数据库以及各国正在努力完善服务贸易统计的努力下，这个问题也会逐渐得到解决。另外，解决多个原产地规则问题，一方面可以通过逐渐扩大区域成员，推动区域服务贸易一体化逐渐消除多个原产地规则的负面影响;另一方面，可以借鉴NAFTA在货物贸易的“信任贸易商计划”做法，如允许符合条件的申请人证明自己的原产地、以信息技术为基础的原产地规则的管理以及为中小企业关于服务贸易原产地规则的培训计划等。

笔者认为，我国应高度关注原产地规则相对不统一和有缺陷的负面影响。政府方面，应全面开启我国的外包内需市场，内资企业应逐步加大国内应用市场的开拓力度，实施市场多元化战略，保持对日优势同时拓展欧美等新市场，为企业用足规则提供信息培训和咨询服务;企业方面，应变被动为主动，将学习和运用原产地规则纳入企业发展战略中，认真比较原产地范围与幅度，理智盘算成本效益，熟悉、了解、运用好规则。另外，还必须增强竞争意识、忧患意识、责任意识，努力寻求国际上的改变和国内趋利避害，而这在一定程度上又取决于我们在世界产业链上提升位置的努力。

在国际上，我国应倡导合作应对挑战，寻求全球经济格局和制度上的创新，要联合利益相近者，以我国巨大的市场和进口量为谈判与博弈的筹码，在通过区域和多边谈判等途径扩大准入和待遇的同时，整合设计各FTA原产地规则，解决GATS的缺陷。在原产地规则的统一与各具特色上取得平衡，为企业排忧解难，防止贸易条件恶化、国民和国家利益损失。在原产地规则一时难以相对统一时，政府部门、行业、商协会、专业研究机构、企业应认真研究，通过提高服务贸易水平与层次来趋利避害，政府要实现服务型政府的转型，帮助企业努力实现科技创新、技术进步，打造“中国服务”品牌，大力推动服务贸易向全球价值链高端攀升，或积极利用规则差异、对外投资等途径，要多管齐下，标本兼治。

(一)联合利益相近者，推动服务原产地规则的相对统一

1．TPP难以解决“意大利面条碗”效应。

近年来，美国积极组建“泛太平洋战略经济伙伴关系协定”(TPP)，美国说服澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚、日本等国加入，加拿大、墨西哥、韩国以及我国台湾地区也有意参加谈判。TPP谈判采取闭门磋商的方式进行，据介绍TPP标准之高和覆盖领域之广远超一般自贸区协议，要求全方位开放服务市场，我国暂时难以加入TPP。有学者认为，TPP将有利于消除“意大利面条碗”现象。笔者认为，TPP成员国发展程度差异巨大，各国都担心TPP对各自敏感领域造成较大冲击，各国国内利益集团会阻挠谈判进程。即使美国主导、受益较大，其内部也有阻力，目前美国会暂未授予总统“贸易促进权”。TPP各成员国意见分歧难以弥合，是否谈成还是未知数，并且，美国在TPP谈判中试图推行NAFTA(《北美自由贸易协定》)中的原产地规则以双边谈判的方式加以确立。因此，TPP原产地规则不可能是简单、有效的，可能实施的原产地规则比较繁琐、严苛。一个排除中国、使东盟分裂的区域经济合作机制会让“意大利面条碗”效应更趋复杂。

消除这一“意大利面条碗”效应的方法在于:在东亚地区建立大范围的FTA，以此统合现存的FTA;或者在东亚地区推行贸易便利化，特别是针对原产地规则方面的便利化措施，以功能性合作推动东亚合作。①沈铭辉:《应对“意大利面条碗”效应——兼论东盟在东亚合作中的作用》，《亚太经济》2011年第2期。但是，TPP谈判会干扰建立东亚自贸区，我国应积极设法推动东亚自贸区取得进展，要加强与美国的沟通、协调与对话，适当吸收美国参与亚太地区贸易合作事务。同时，密切关注TPP谈判中整合原产地规则的经验，必要时加以借鉴。

2．应积极推动建立东亚自贸区，在服务原产地确定上体现我国的关注。

中国和日本分别提出了加快“东亚自贸区”(10+3)和“东亚全面经济伙伴关系”(10+6)的提案。2012年11月20日，东盟与中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰等16国(地区)领导人宣布《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)谈判启动。RCEP将使我国与日、韩、澳、印之间有了FTA，我国应积极支持RCEP，呼吁有关各方合作共赢，力争于2015年底促成自贸协定，同时RCEP应改变规则过多、操作混乱的现状，通过相互磋商、多边合作逐步降低不同原产地规则上的差异，建立泛东亚原产地规则体系，降低由于规则差异而带来的成本。我国应不断扩大同各方的利益汇合点，促成东亚建立由内需拉动的经济发展模式，主动去争取话语权和规则的制定权，争取制定对发展中国家公平合理、适合我国经济发展战略和产业结构特点的、较为平衡的规则。笔者认同在新订原产地规则时提议引入实质性投入标准作为原有标准的补充，在操作中应该包括:其一，“实质性投入”因不同的服务而有差别，是对服务的构成加以认定，通过某项投入是否给服务带来实质性增长来判断是否构成“实质投入”;其二，由于服务的无形性，实质性投入判断的操作性存在很大难度，与举证责任关系密切。建议采用“举证责任倒置”，促使政策制定者与原产地认定者通过一系列配套制度探求服务的真实来源。RCEP将对我国构成新挑战，应加快国内体制改革，提升实力，开始前瞻性准备。

3．通过WTO规制与协调优惠原产地规则，推动规则向对我有利的方向发展。

WTO中GATS规定不适用于优惠性原产地规则，套用GATS因立法上的漏洞使得优惠性原产地规则往往被很多国家利用成为一种贸易保护手段，我国要利用WTO贸易政策审议机制、争端解决机制、服务贸易理事会和自由贸易区协议委员会等途径积极反击原产地贸易壁垒，争取我国贸易发展权，要求TPP、美欧谈判适当透明、互利共赢。我国可在WTO153个成员中寻求理解，要求开展协调优惠原产地规则的多边谈判，积极规制原产地规则，制定相对统一的原产地规则，要对原产地规则实施条件给予严格的限制，反对制定苛刻、繁琐的原产地规则，抵制成员国内部利益集团的影响和贸易保护主义的滋生，持续推进贸易自由化发展，以避免多重FTA造成的“市场破碎”，争取对我国公平的结果，努力实现从国际规则遵守者向国际规则制定者和引领者的转变，巩固和不断扩大我国在有关国际组织及区域组织决策层、管理层、技术机构和规则标准制修订中的影响力。应提议完善GATS和FTA中服务原产地规则，考虑采用实质性商业运作、国内所有权控制等条款。

上述途径因各方立场迥异，建立东亚自贸区、通过WTO影响、规范FTA可能费时耗力，退而求其次考虑，则应在双边FTA服务原产地规则上寻求突破，防止“意大利面条碗”问题进一步复杂化。

(二)在新订、修订FTA服务原产地规则时考虑相对趋同

1．在新订FTA原产地规则时既考虑特殊性，又适当减少差别。

我国应积极新订FTA，与亚太国家、发展中国家建立更加紧密的联系，应积极与主要经济体组建大的自贸区。优惠性原产地规则虽无国际惯例，但有共通之处，我国应及早研判国内相关开放行业受影响的程度，针对不同的行业，形成依据我国国情对我有利的预案，在未来签署其他FTA谈判中应研究准伙伴国已有的FTA原产地规则，吸纳共通之处，密切关注最新的FTA动态，积极协调分歧，取得共识，充分地考虑双方具体情况，统合不同的原产地规则，可针对不同的行业，区分发达国家、发展中国家制定相对统一的原产地规则，消除规则重叠与冲突，建立高效的原产地规则实施和争端解决机构。应结合各服务行业的特点来确定“国籍”，原产地规则采用“所有权或控制权”结合的“增值百分比”标注、“雇佣人数”标准，更好的发挥FTA在实现我国整体贸易利益中的特殊作用。

为提振东亚经济圈的经济活力，我国应尽快建立中日韩FTA或中韩FTA，中日韩三国目前均签署了大量的FTA/EPAs，在货物贸易便利化的基础上，要认真研究日、韩国内反对派的观点，做好消除误解、考虑东亚整体战略拓展共同利益的工作，增强三国经济增长的内生动力和可持续性，增强政治互信与合作，用共同发展的战略眼光，务实整合三个“10+l”协议。应充分利用我国巨大的市场与经济实力，作为我们谈判和博弈的筹码，充分表达利益诉求，争取达成符合我国需求的规则。一旦中日韩签署FTA，我国部分服务业将受到冲击，要提前做好准备。

2．完善已有的FTA原产地规则，防止区域外第三国“搭便车”。

我国应总结已有FTA原产地规则的实践，对原产地政策协调和反规避加强对话和磋商，逐步协调和统一原产地规则。中国与东盟、巴基斯坦、新加坡服务贸易协议中规定的原产地判断标准，即“与另一缔约方具有‘附属’关系，如该法人控制该另一人，或为该另一人所控制;或该法人和该另一人为同一人所控制”，这种规定实际操作起来难度很大，我国应提议根据国内服务业发展水平调整相应的原产地标准，以“所有权或控制权”标准为主，结合“增值百分比”标准，“雇用人员数量”标准等，使我国企业更好的享受优惠待遇。国内要制定服务贸易原产地规则，鼓励高科技外商进入，同时要加强服务原产地规则的反规避工作，对外资企业规避、损害我国利益和打压我国产业升级的行为要加以限制，要提高贸易便利化水平，提高FTA优惠的利用率，以充分实现FTA的各种预期效应。要建立原产地规则争端解决机制和原产地规则动态调整机制，提高参与争端解决的能力。

FTA服务原产地规则是国内外产业既得利益的反映，协调的规则很难容纳所有双边、地区或跨区域贸易协定中各方特殊的经济利益和政治利益，协调难度极大，需要循序渐进。与此同时，我国要尽快对服务贸易转型与升级。

3．在现有FTA原产地规则条件下全面实现服务贸易转型升级、开拓创新。

首先，我国政府应尽快升级服务外包政策，促进外资技术外溢，同时采取适当的调整措施，有效防范一些外资规避原产地规则挤占我国出口利益，防止对外资的技术依赖和外资将我国服务业锁定在全球价值链低端。要大力扶持内资外包企业，引进高端人才，全面提升外包企业的接单能力、海外交付能力、市场开拓能力以及跨国经营能力，努力创新提高服务外包的价值，改变中国服务外包徘徊于国际产业链下游的处境。企业要熟悉国外的行业知识与商务流程、全球认证体系及标准，提升行业解决方案与行业实施经验，树立自身独特的形象，重视高效的国际营销，坚决为客户保守秘密，提升企业的交付能力和国际化服务水平，在国际外包市场竞争中获取更多的话语权。

其次，我国服务贸易发展有赖于服务业的大发展，关键是要通过改革与创新消除国内对服务业升级的阻力。政府部门应尽快消除服务业发展的障碍，打破垄断，加快推进改革开放，以开放促改革、促发展、促创新，打破服务业对民营企业的“弹簧门”、“玻璃门”，借鉴全球先进的技术、经验及发展理念，大力发展技术和智力密集型的新兴服务业、生产性服务业，运用现代化技术对传统服务业升级改造，既得利益群体必须顾大局。要构建有利服务业发展的管理体制、机制和产业政策，完善服务业相关法律法规，要在政策、资金、技术和平台上加大高附加值和知识、资本、技术密集型服务业的扶持力度，加快建立服务民营企业的技术创新体系，推进服务业和信息技术、制造业融合，加快服务业标准体系和管理体制国际化，在税收、金融等方面激励企业参与全球价值链，扬长避短，实现跨越式发展。

再次，我国政府应营造鼓励、保护创新的良好氛围，加大侵害知识产权行为的打击力度，大力推动服务贸易向全球价值链高端攀升，打造“中国服务”品牌。要通过保护知识产权、发展知识产权服务业，激励全社会创新创业，提升我国自主创新能力和产业竞争力。应出台政策支持、帮助企业构建自主标准、自主知识产权、自主设计、自主品牌、自主渠道、自创模式，加大创新投入，加快国家创新体系建设，通过人力资本积累、技术创新、知识产权保护，以及全要素生产率的提高来化解成本上升、外需萎缩带来的压力，激励产业高端化集聚发展，提高服务业发展质量，重点发展高附加值和知识密集型、资本技术密集型的服务贸易部门，增大FTA收益。企业作为技术创新的主体，要引进人才，搞好知识产权经营管理，努力实现科技创新、技术进步，进入产业价值链附加值较高环节，培育技术、品牌、质量为核心的新竞争优势。

最后，应积极利用规则差异对外投资、设立商业存在，合理规避风险。企业应了解全球对其最终产品的需求，利用服务贸易、国际投资诸多协定和海外经济贸易合作区，通过新建、并购、参股、增资或设立分公司、服务交付中心等方式合理规避，提高国际化经营水平和防范风险能力。政府相关部门要依据贸易规则努力消除国外服务壁垒，鼓励服务企业“走出去”，做大做强具有服务品牌的服务跨国公司。

总之，应对和解决服务贸易“意大利面条碗”现象要有智慧和耐心。我国应充分争取国际社会的相互理解和支持，渐进式地逐步协调和统一服务原产地规则，要争取服务贸易的话语权，培养大量能够到国外进行贸易申诉的复合型人才，更要通过创新、升级来突破发展服务贸易的障碍或困局，减少服务贸易逆差，实现对外经贸的可持续发展。