生态文明与生态法律文明建设论纲

何勤华 顾盈颖

(华东政法大学，上海 200063)

一、问题的提出：生态文明、美丽中国与生态法律文明

学术界认为，生态文明是一种正在生成和发展的文明范式，是继农业文明、工业文明之后，人类文明发展的又一个高级阶段。①杨通进：《能够拯救人类的上帝——生态文明》，《生态文化》2007年第6期。其内涵“是指人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的综合；是指以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。”②郑少尉：《生态文明与环境立法的完善》，《中国环境管理干部学院学报》2008年第2期。当然，对生态文明之用语，学术界还有许多争议。有些学者认为：生态和文明这两个用语，本来是不应合在一起使用的，因为这两个词的原始意思是相悖的。生态，就其本义而言，是指自然状态，尤其是天然状态，是宇宙、地球演化时自然地生成和延续下来的；而文明，则是人类活动所带来的印迹，是要超越自然，如物质文明、精神文明等。人类文明的发生，就是人和社会作为一种文明形态从自然状态中超拔出来，并且重新塑造自然的过程。将“生态”和“文明”这两个相互背反的东西连在一起，是否可行？其内涵如何界定，等等，都还需要深入研究。③参见华中科技大学欧阳康教授、江苏师范大学任平教授在第七届中国社会科学前沿论坛：“生态文明与美丽中国”上的发言，2013年8月17日。学术界进一步强调，生态文明建设涉及到一个核心问题就是，在我们与自然相处时，到底是以自然为中心，还是以人类为中心？即使在我们加强对周边生态环境、自然资源竭尽全力保护之时，我们的思想深处，是为了我们人类自身考虑，还是以自然界自身考虑？换言之，西方一些环境保护主义提出的不许人类对自然有任何侵犯、改造、利用的思想是否合理以及是否可行？“人的活动尤其是最终价值取向应该以自然为中心还是以人为中心？人类保护自然环境到底是为了让自然界存在和发展得更好还是为了让人类存在和发展得更好？”[注]欧阳康：《生态文明建设的悖论与反思》，载《第七届中国社会科学前沿论坛：“生态文明与美丽中国”会议论文集》，中国社会科学杂志社、吉林大学，2013年8月16日打印稿。这也是我们现在生态文明建设的一个重要问题。笔者同意多数学者的观点，认为，应当跳出人类中心主义还是自然中心主义之争，兼顾人类与自然乃至整个地球的长期的、可持续的和谐发展，保护好自然资源，保护好生态环境。这才是生态文明建设的根本关键。[注]这也与中国古人提出的“天人合一”的传统生态智慧是相一致的。对此，西北大学教授方光华有很好的论述，参见方光华：《中国传统生态智慧与生态文明建设》， 载《第七届中国社会科学前沿论坛：“生态文明与美丽中国”会议论文集》，中国社会科学杂志社、吉林大学，2013年8月16日打印稿。

在中国，“生态文明”问题的提出，源自21世纪初我们党关于“科学发展观”的内涵阐释。2004年3月10日，胡锦涛同志在中央人口资源环境工作座谈会上在论述科学发展观问题时指出，“可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。”[注]http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64165/77585/77595/5432863.html，访问时间：2013年9月14日。这里，“人与自然的和谐”、“生产发展、生活富裕、生态良好的文明”等话语，已经开始指向“生态文明”之用语了。至2007年10月召开的党的十七大上，我们党明确提出了“生态文明”的概念，在15日的工作报告中，胡锦涛同志专门就生态文明的内涵作了阐述，提出将建设生态文明作为实现“小康”社会的主要目标。在2009年9月，党的十七届四中全会上，我们党进一步将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设合在一起，作为建设中国特色社会主义伟大事业的总体布局的重要组成部分。至2012年11月，在党的十八大上，我们党进一步提出了生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设之“五位一体总体布局”，强调“不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”，突出“加强生态文明制度建设”。

“美国中国”之用语，最早是由2008年上映的一部电视纪录片《美丽中国》所使用的。这里，从词义上说，“美”，甘也，从羊从大；[注]《说文解字》，《卷四·羊部》中华书局2000年版。“丽”为“美丽，漂亮，状貌甚丽”之意。[注]《史记·平津侯主父列传》，浙江古籍出版社2000年版。从整修词语来看，“美丽”饱含着赞美之意，其中带有着人们对未来的良好愿景。“美丽中国”的提出，其实就是全国人民对未来中国发展的美好构想。从党的十八大报告的表述来看，“美丽中国”是一个有着丰富内涵、包容性极强而又开放的概念。[注]蔡尚伟、晏世经、李直飞：《“美丽中国”治国理念的文化及理论渊源》， 《第七届中国社会科学前沿论坛：“生态文明与美丽中国”会议论文集》，中国社会科学杂志社、吉林大学，2013年8月16日打印稿。而生态文明建设和生态法律文明建设，则是实现“美丽中国”之梦想的重要内容和基本条件之一。一方面，建设“美丽中国”的根本目的，就是要让人民过上幸福、健康、美满的生活，而要让人民过上这种生活，就必须保护好我们的生活环境，从目前“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化”的严峻形势中解放出来。因此，生态文明建设，突出了人与自然的和谐，强调了中华民族的可持续发展，而这恰恰是建设“美丽中国”的最终目标。而且建设“美丽中国”也是一个系统工程，除了生态文明建设之外，还有经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，而将此五项建设合为一体的，就是建设“美丽中国”的目标。正如习近平总书记所指出的那样：“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”[注]习近平：《习近平致生态文明贵阳国际论坛2013年年会的贺信》。另一方面，建设“美丽中国”，建设生态文明，必须要有法律可靠的、坚强的、系统的保障，这就是“生态法律文明建设”。由于生态文明建设、“美丽中国”建设，都不是孤立的、单向的、封闭的建设，而是一种系统的、开放的、复杂的建设工程，因此，其对法治的需求，是全方位的。这当中，既需要完善环境资源法律关系，也需要其他相应的法律如宪法，民法中的物权法和合同法、侵权行为责任法，经济法中的国家宏观调控法，刑法，诉讼法中的特别程序法，国际法中的相关环境、资源、生态等保护的条约、公约等等的协调和规范，还需要提高公民的环境资源保护意识和相应的法律责任意识。因此，本文标题没有用“生态文明与法治建设”，而是用了“生态文明与生态法律文明建设”，就是想突出生态文明的法治保护是一个系统工程，涉及立法、执法、法律意识等方方面面，而法律文明建设的目标就是包括了法的各个方面的系统工程建设。

二、生态法律文明建设之立法完善

生态法律文明建设，首要的任务就是要构建为生态文明建设服务的法律体系。而在这方面的重点就是尽快完善环境、资源以及其他相关的立法。

(一)环境、资源领域的立法完善

应该说，经过改革开放30多年来的法制发展，我国的环境与资源立法已经取得了巨大成就，初步形成了一个比较完备的法律体系。据全国人民代表大会常务委员会委员、全国人大环境资源委员会主任委员毛如柏披露，截止2006年，我国已经制定了环境与资源保护法律26部，行政法规50多项、部门规章和规范性文件近200项，国家标准800多项，批准和签署国际条约51项，地方性法规和规章1600多项，初步建成了符合我国国情的环境资源保护法律体系。[注]毛如柏：《我国的环境问题和环境立法》，《法学评论》2008年第2期。2006年以后，我国又推出了一批环境与资源法律和法规，仅国家层面的就有《全国污染源普查条例》(2007年)、《中华人民共和国水污染防治法》(2008年)、《规划环境影响评价条例》(2009年)、《中华人民共和国自然保护区条例》(2011年)、《中华人民共和国海洋倾废物管理条例》(2011年)、《放射性废物安全管理条例》(2011年)等10多项。这些法律和法规，进一步弥补了环境资源法律领域中的空白，完善了其法律体系。尽管如此，由于我国环境资源立法起步较晚，现行的法律和法规中许多又都是出台于计划经济和从计划经济向市场经济转型时期。因此，在环境资源立法领域，目前尚存在着不少问题，需要进一步发展和完善。

一方面，我国还没有一部环境资源领域里的基本大法。我国现行的环境资源保护领域里最主要的法律或者说是名义上的大法是《中华人民共和国环境保护法》，但这部法律，只能说是一部单行法，因为它不象《刑法》、《刑事诉讼法》那样，是由全国人民代表大会制定通过的，而只是由全国人大常委会制定通过。因此，它的法律效力与其他单行法律一样，并没有特别大的地方，它甚至还不如我国的《预算法》、《银行法》等，它们都是由全国人民代表大会制定通过的，在效力层面上要高出一级。因此，学术界和立法界不断呼吁，希望我国制定一部由全国人民代表大会制定通过的效力仅次于宪法的基本大法。这部基本大法，应该在环境资源保护领域里体现统领性、纲领性和指导性等特点。[注]王灿发、傅学良：《论我国〈环境保护法〉的修改》，《中国地质大学学报》(社会科学版)(武汉)2011年第3期。

另一方面，在我国现在的环境资源立法中，还有立法理念、法律内容和与其他相关法律法规没有很好衔接等问题。比如，我国的环境资源立法，在理念上还存在错位。我国早期制定的环境保护法律和法规，其主流理念还带有浓厚的“人类中心主义”的价值取向、功利主义环境价值观以及非可持续发展观念的烙印，这一点在《环境保护法》第1条关于立法目的的表述上显现得特别突出。该条规定：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”[注]2012年8月2日全国人大环境与资源保护委员会提交全国人大常委会的《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》，以及8月30日在全国人大常委会第28次会议审议时，对这一条仍然没有做出任何修改。因此，为了体现对生态的保护，人与自然的和谐相处，以及社会可持续发展的生态法律文明建设，必须修改、完善《环境保护法》第1条的规定。尤其是必须将“可持续发展”的内容规定进去。[注]竺 效：《论生态文明建设与〈环境保护法〉之立法目的完善》，《法学论坛》2013年第2期。又如，在制定、颁布的法律与法律之间，经常会存在一些冲突、矛盾、不协调和不一致的地方。比如我国《民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”这一规定将致害行为的违法性作为环境民事责任的构成要件之一，而环境法及相关立法却做出了不同的规定。例如《环境保护法》第41条规定:“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接遭受损害的单位或者个人赔偿损失。”《大气污染防治法》第62条规定：“造成大气污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。”我国环境立法中大都规定环境污染侵权行为仅以危害事实以及加害行为与危害事实间的因果关系为其构成要件，对致害行为有无违法性则无规定。这一立法的不一致、不协调，使司法实践中环境民事责任的认定增加了难度。[注]薛惠锋、张 强：《当前环境资源立法中的不足》，《中国环境报》2009年7月14日第3版。当然，作者的上述结论也不能认为是绝对的，因为也有一些环境资源立法是以违法性为构成要件的。参见《中华人民共和国水污染防治法》第六章“法律责任”。再如，许多场合环境资源立法未能跟上，出现了法律漏洞，使得我们在有些方面还无法可依。[注]刘爱军：《生态文明与中国环境立法》，《中国人口 资源与环境》2004年第1期。比如，现在污染空气的主要方面是PM2.5的污染，而检测PM2.5空气标准，目前尚没有能够入法。众所周知，PM2.5就是指环境空气中空气动力学当量直径小于等于 2.5 μm 的颗粒物，也称细颗粒物。这个值越高，就代表空气污染越严重。我国北京、上海等特大型城市的空气质量近几年不但没有改善，反而进一步恶化(包括2013年北京的雾霾连创新高)，就是因为空气中的PM2.5日益增多。近几年，在国家的关心下，环保部出台了《空气质量新标准第一阶段监测实施方案》(2012年5月24日)，对2011年实施的新的《环境空气质量标准》进行了修订，在全国，也建立了一批PM2.5监测仪器，对PM2.5进行监测并发布数据。但是，由于现行的《大气污染防治法》(共66条条文)中，没有一个字涉及PM2.5以及如何监测、防治，我们在以PM2.5等核心的大气污染防治的法律规范方面，仍然是无法可依，一片空白。

(二)形成一个完善和谐的环境资源保护法律体系

建设生态法律文明，除了完善环境资源保护领域里的立法是不够的，还必须修改和完善其他相关的法律法规，形成一个完善和谐的环境资源保护法律体系。这个体系，除了环境资源立法之外，还包括了宪法、经济法、刑法和诉讼法等一系列相关的法律法规。

就宪法领域而言，我国1982年制定通过、经过多次修改的《中华人民共和国宪法》，已经对环境资源的保护利用做出了规定，如第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家组织和鼓励植树造林，保护林木”。但一方面，宪法的这些规定比较笼统，也比较抽象；另一方面，这种规定的立足点和出发点还停留在将自然资源和环境作为国家的财产，而反对任何组织和个人的侵占和破坏的层面，还没有提升到人与自然与和谐共处这种高度。因此，为了贯彻国家生态法律文明建设的战略，在今后的修改宪法中，应当将重点从以人为中心改变为“人与自然的和谐相处”上来，尤其是应当明确规定“国家实施生态文明建设战略，建设美丽中国”等内容。

在刑法领域，1997年的修订，虽然增加了对环境资源犯罪的规定，如根据犯罪同类客体的理论，将散见于1979年刑法、单行刑法、附属刑法中的有关环境刑事立法集中加以规定，使刑法对于环境资源的保护更加系统、更加具有针对性；扩大了刑法对于环境资源保护的范围；增加规定了“单位犯罪”，而单位在现在破坏环境资源方面比个人更加突出，等等。但整体而言，我国刑法对环境资源的保护仍然滞后于时代的发展。比如，我国刑法关于环境犯罪的规定比较注重对财产、人身的损害，而忽视了对生态的破坏；[注]如刑法第345条规定的盗伐、滥伐林木罪，都是数量多少来决定罪行的大小，而不是以对生态环境资源的破坏、生态效益得失之视角来定，等等。刑法第338条规定了重大环境污染事故罪，但对其罪过形式一直没有能够统一认识；[注]参见段启俊：《重大环境污染事故犯罪的立法完善》，《学术界》2008年第2期。刑法关于环境犯罪的规定基本上是以“实害犯”为处罚对象，缺乏关于“危险犯”的规定；[注]“实害犯”就是已经造成了危害结果的犯罪；“危险犯”则是只具有破坏环境与资源的危险性、但还没有造成实际危害结果的犯罪。将“危险犯”规定在环境资源犯罪之中，对于生态文明建设具有重要意义，详见后文论述。刑法规定的环境犯罪刑罚体系不科学，如刑法关于“破坏环境资源保护罪”的刑罚规定普遍轻于类似的财产犯罪，而且刑罚的各类也过少；环境刑事立法的体例具有结构性的漏洞：归类不尽准确、条文偏少；环境资源保护法律中的刑罚规定与刑法中刑罚的规定还不够协调，等等。[注]何文初：《试析我国环境刑事立法的不足及其完善》，http://review.jcrb.com.cn/yhjcy/LT8.asp，访问时间：2013年8月21日。

针对刑法的上述不足，学者提出建议：第一，贯彻“可持续发展”思想，树立“生态价值观”，调整部分罪名(如盗伐、滥伐林木罪、非法采矿罪、破坏性采矿罪等)的法定刑。第二，顺应世界环境刑事立法的发展趋势，增加规定环境犯罪的“危险犯”，[注]张素英：《对污染环境犯罪立法完善的思考》，《时代法学》2004年第5期。即将刑法第339条修改为“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，对他人生命、健康和财产造成严重危险的，处3年以下有期徒刑，并处或者单处罚金；造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重的后果的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。”第三，在立法体例上对环境犯罪在刑法中设专章规定，并且增设罪名，如破坏草原罪、破坏土地资源罪、噪音污染罪、故意提供虚假环境影响评估报告书罪等。第四，扩大财产刑的适用范围，并设置“资格刑”。[注]何文初：《试析我国环境刑事立法的不足及其完善》，http://review.jcrb.com.cn/yhjcy/LT8.asp，访问时间：2013年8月21日。第五，修改刑法第338条的规定，增加故意造成重大环境污染事故犯罪的条款；第六，协调环境资源保护法中的刑法规范和刑法的关系，在时机成熟时应制定单行的环境刑事立法。

在立法方面，除了完善上述宪法和刑法的规定，以支撑环境资源保护法的规范力度之外，还应增强环境资源保护领域里的财产权(物权)法意识，修订完善相关的法律规定；修订和完善环境资源保护方面的程序法规范，为环境资源保护法的执行提供法律的依据；遵从世界上关于环境资源保护的国际公约和国际条约的规定，修订和完善相应的国内法规定；以及修订和完善与环境资源保护相关的其他领域的法律和法规，确实发挥好我国社会主义法律体系在保护环境与资源方面的整体合力，为生态法律文明建设提供坚实的基础。

三、生态法律文明建设之执法规范和意识提升

为了加强生态法律文明的建设，我们在完善立法之外，还必须强化我们的环境执法，以及提升国民的环境资源法律保护方面的意识。为此，我们必须做好两个方面的工作：一是强化、严格执行环境资源立法的行政执法机关的责任；二是通过各种方式，全面提升国民的环境资源法律保护意识。

(一)严格环境执法

应该说，就我国目前的情况而言，与上述完善环境资源保护立法这一艰巨的任务相比，使我们现有的环境资源保护方面的法律、法规能够得到切实的执行，即环境资源保护执法的任务更加繁重，工作更加艰苦。如上所述，我国的环境资源保护法律体系，虽然存在许多缺陷和漏洞，但毕竟已经形成体系。20世纪九十年代中叶，人们所普遍关注并为之呼吁的环境资源立法缺位的领域，如臭氧层物质管理、自然保护区、海洋倾废物管理、太湖与淮河流域水污染防治、放射性废物安全管理、陆生和水生野生动物保护等，[注]朴光洙：《我国环境立法存在的主要问题及其对策探讨》，《中国环境管理干部学院学报》1996年第2期。经过近20年立法部门的努力，已经全部有了成文的法律和法规。我们现在的任务，就是要在继续完善立法体系的同时，花大力气，推动环境资源执法工作的不断进步和日益到位，加快生态法律文明的建设。

环境资源保护执法，是指国家环境资源行政机关及其工作人员根据法律的授权，依照法定程序，执行或者适用环境资源保护法律法规，直接强制地影响行政相对人权利义务的具体行政行为，因而环境资源执法，一般也称环境资源行政执法。具体又分为一般性的行政执法和准司法的环境行政执法，前者主要是指依法进行环境监督管理的行政行为(包括行政之处罚、处分、许可，行政性征收、环境行政监督检查、行政处理等等)，后者则特指依法解决行政环境资源纠纷的环境行政调解、行政仲裁、行政裁决和行政复议。[注]冯锦彩：《论中国环境执法制度的完善——以中美环境执法制度比较为视角》，《法制经纬》2009年第3期。而环境保护司法，则是指司法机关处理环境资源案件的活动，它是在环境行政执法的基础上，进一步以国家的强制力，加大对生态、自然等的保护力度。

经过20余年的艰苦努力，与改革开放之初相比，我国目前的环境执法和环境司法工作已经取得了长足的进步，但与建设生态法律文明的要求相比 ，还存在着诸多的问题。换言之，我国目前在通过执法和司法手段来保护自然、保护生态、保护我们生活的环境资源等方面，仍然存在许多缺陷。近几年我国频发的恶性环境资源破坏事件，如2005年11月在吉林和黑龙江两个省发生的松花江苯类污染物污染事件(其影响波及俄罗斯)，2005年12月和2006年1月分别在广东北江流域和湖南湘江流域发生的镉污染事件，2007年5、6月间,江苏太湖爆发的严重蓝藻污染事件，2008年9月在全国各地爆发的含有三聚氰胺污染的毒奶品事件，以及2009年6月江苏江阴港铁矿石污染事件，2010年贵州贵阳造纸厂公然排污事件，2011年6月贵州桐梓楚米小学学生氯气中毒事件等等，在一定程度上，都是由于我们环境资源执法缺位的结果。具体表现在：

第一，许多已经制定的法律没有得到严格的执行。如早在1987年，我国就制定颁布实施了《中华人民共和国大气污染防治法》，并在1995年和2000年进行了修订、补充和强化，其第二章对大气污染防治的监督管理，第三章对防治燃煤产生的大气污染，第四章对防治机动车船排放污染等都做出了明确的规定，但一直到2006年底，大气污染的问题仍然未能根本解决，全国监测559个大中城市中，空气质量达到一级的不足5%，劣于三级标准的占近10%，全球污染最为严重的20个城市中，有16个在中国。[注]http://zhidao.baidu.com/question/114076757.html，最后访问时间：2013年8月21日。从2006年至今，虽然时间过去了7年，各大城市的空气质量仍然没有大的改善，这无疑与不严格执法有极大的关系。上述《大气污染防治法》第36条至第44条，对各类废气、尘以及恶臭气体的排放禁止都规定得清清楚楚，非常明确，但我们的执法一直未能跟上。

第二，执法主体结构不甚合理，执法主体之间缺乏协调，带来执法难、无人执法、无法执法等的问题。有学者指出：一方面，我们在纵向体制上混淆了环境质量管理与环境执法监督的界限。如按照现行的环保法律规定，一定区域的环境质量由所辖区域地方人民政府负责，同时又规定环境执法监督由同级人民政府的环境保护行政主管部门负责，而地方环保部门是同级政府的职能部门，对地方政府来说相当于自己监督自己，也使地方各级环保部门从体制上从属于地方政府，其机构、人员、经费和一切行动也都依附或者受制于地方政府，必须看地方政府领导人眼色行事，失去了独立行使环境执法监督权的地位。另一方面，在横向体制上混淆了环境行政主管部门与相关部门的管理界限。现行环境法律规定，各级环保部门对辖区环境保护工作实施统一监督管理，其他相关管理部门按法律规定对环境污染防治和资源保护实施监督管理。但法律只规定了原则性要求，既没有明确和环保部门统一管理与其他部门分工管理之间各自具体的管理范围和内容、相应的管理手段和权力，也没有明确统一管理与部门管理之间相互的主次关系和地位及性质。而且，由于资源是环境的组成部分，两者的管理是重叠的，本身不可分开。而法律在管理授权上又把它人为分开，由此导致了环保部门与相关部门之间在环境管理与资源管理上的职责不清，主次不明，有时同一事项多头管理，互相扯皮，议而不决，效率低下；有时针对污染事项，大家又都不管，互相推诿，从而影响了环境执法的力度。[注]李娟：《浅谈环境执法存在的问题及解决措施》，《华章》2012年第30期。

第三，环境资源执法机制等方面存在的不足，如执法部门的联动尚未形成长效机制，环保部门常常是“单打独斗”；环境执法缺乏事前监督机制，许多问题都是执法部门事先决策不当引起；有效的奖励机制还没有形成。又如，环保执法部门缺少大量的高思想素质的、既懂法律又懂科学技术的环境资源执法人才，也是我国环境资源执法效率不高的原因之一。[注]王国珍：《环境执法的制约因素与对策探讨》，《石家庄法商职业学院教学与研究》(综合版)2010年第3期。再如，由于经济利益之考虑，条块分割的现状，中央利益和地方利益的区别，以及加快GDP增长和保护生态环境之间的矛盾，等等，导致在环境资源问题上的地方保护主义盛行，使得环境行政执法部门步履艰难。[注]唐敏：《我国环境执法的困境及对策分析》，《湖南医科大学学报》(社会科学版)2007年第2期。还如，技术手段的落后，硬件设施的跟不上，[注]如按照相关标准，我国环境执法部门应4个人拥有一辆办公用车，但全国约4.5万人的执法队伍目前仅拥有3000多辆车，合15人才一辆车。还有相当多的基层环保部门甚至连执法车辆与取证设备都没有。参见 王国珍：《环境执法的制约因素与对策探讨》，《石家庄法商职业学院教学与研究》(综合版)2010年第3期。环境税收制度(环境税费，能源资源税费，生态补偿制度)的空缺或者不健全，也是使我国环境资源保护执法方面未能尽如人意的一个重要原因。[注]比如，学术界一直在呼吁应该把“鼓励企业投保环境污染责任险”写入法律条文之中。但是在2013年8月18日截止的《中华人民共和国环境保护法修正案(草案二次审议稿)》中，这个建议仍然没有能够实现，这在一定程度上也影响了环境执法的氛围。参见杜菲：“环责险能否‘入法’”，载2013年8月26日《中国保险报》第1版。

(二)提升生态法律文明建设意识

提升全民族的生态法律文明建设意识，主要涉及两个方面，一是广泛发动公众参与环境资源立法和执法过程；二是积极引导公众严格遵守环境资源法律，从而使人人做到从自己做起，努力推动人与自然的和谐。

努力创造条件让公众参与环境资源立法，是与环境资源立法的本质相联系的。环境资源立法，涉及的并不只是一个行业或一个部门或某个群体的事务，而是涉及整个人类生存的问题，因此，只有政府机关主导而无公众广泛参与的环境资源立法模式，不仅会导致立法规定缺乏可操作性，也会因公众参与的不足而使社会对环境资源法律、法规的认同度较低，不利于环境执法的开展。有学者指出：由于环境资源的公共物品性质，因而环境资源立法和执法对社会公众的规制往往是基于公共环境利益而限制公民个人的私益，从而对个人的生产和生活等进行限制，而公民私益的受损在一定程度上会引致公民与社会的对抗。因此，只有在环境立法中引入公众参与机制，在政府和公众共同磋商的基础上制定相应的行为规范，给予公众一定的利益表达权利，才能从整体上保障环境资源立法的实施效果，使已经颁布实施的环境资源立法获得严格执行，改变过去环境立法量多而无力执行的软法状态。[注]杨添翼、宋宗宇、徐信贵：《论生态危机视阈下的环境立法公众参与》，《生态经济》2013年第2期。作者在文中还强调，环境立法公众参与中的最为重要的问题有二：建立和健全环境资源立法的听证制度；环境资源立法过程中的信息公开。提升全民族的生态法律文明建设的意识，就是要积极引导公众严格遵守环境资源法律。而在这方面，我们的任务要更为艰巨。应该说，近几年我国生态环境、自然资源受到严重破坏、形势严峻，除了立法不完善、执法不严格之外，国民尤其是企业的环境资源保护的法律意识偏弱，也是一个重要原因。就以水污染防治为例，全国人大常委会环境资源委员会近几年在全国各地视察，发现，一个“偷排”行为就把所有的水污染防治法律制度都规避掉了。即工厂也做了申报登记，也有在线监测，也做了环境评价，领到了许可证，需要的手续和程序都完成了。只是，污水处理设备只是应付检查用的，执法部门来了，“开机欢迎”；走了，“关机欢送”。 全国人大常委会环境资源委员会主任委员毛如柏认为，这种“偷排”行为，就是一种“最典型的企业缺乏环境责任意识的违法行为。”基于此认识，2008年对《水污染防治法》修改时，环境资源委员会就提交了一份完整的修正建议稿，试图完善这方面的法律规定，以提升全民的环境资源保护方面的法律意识。经过5年之后，情况有所好转，但问题仍然存在，违反法律污染环境、毁灭资源、破坏生态的事件仍然屡屡发生。最近湖北省环保厅就通报了一件重大环境资源污染破坏事件。2013年6月，浙江一化工企业将生产过程中产生的含有氯铂酸(化学全名为乙烯基高沸，经环保部门检测，该危废品具有强腐蚀性)的150多吨废料，非法转移丢弃在湖北蕲春县一隐蔽山坳中，部分危废品发生泄漏，给生态环境造成严重破坏。按照规定，该公司必须到当地环保部门申报，并由当地环保部门开具转运证明，并联系有资质的固废处置单位进行转运和处置工作，这些危废化工品的处置费用每吨大约为8000至10000元。为节省这笔费用，该公司避开环保部门的监督，以每吨900余元的运输费对这批危废品进行了私自处置。虽然，该企业实施上述环境资源破坏、损毁行为的8名犯罪嫌疑人受到了司法机关的惩处，但已经被破坏的生态环境在相当长的时间内是无法恢复了。

综上所述，生态法律文明建设是一个长期的、艰巨的、反复的过程。对生态的关注，对自然的热爱，实际上在人类早期就已经存在。一方面，人类本身就是从自然状态中发展而来；另一方面，人类的生存、发展每一步又离不开自然的哺育和周边生态环境的恩赐。因此，在中西方古人的作品中，关注生态和关注环境，强调人与自然的和谐是一个重要的话题。然而，人类成长的每一步，又都不得不对周边的环境和资源带来损害，因为人类的生存、发展必须从自然界获得资源，必须改变生态环境。轻者开荒种地，伐木烧林，铺路架桥，改变自然生态的面貌；重者则将各种人类在生活和生产乃至战争中产生出来的废物：废气、废水和有毒物品排入自然界，从而影响了自然生态的正常运转。而这一过程，只要人类生存一天，就不会消失，只有当上述对环境和资源的破坏达到让人类的正常发展所无法承受之时，人类再也无法忽视周边世界，人类才真正开始重视起对生态环境的保护，对自然资源的珍惜。尽管要求爱护周边环境、保护自然资源的呼声自古至今一直都未曾中断，尽管此时再来治理环境污染、保护自然资源已经有点为时过晚，但却无法回避。而21世初叶的中国正处在这一历史关键时刻。因此，党的十八大提出的生态文明建设、美丽中国建设，就是为了让中国在上述历史关键时刻，能够集中全国人民的智慧和力量，在治理污染和公害，保护环境和资源等方面，有所作为，从而为全人类的进步与幸福做出贡献。而上述生态法律文明的建设，就是使生态文明建设、美丽中国建设健康顺利进行的诸多保障之中的重要一环，也是摆在我国法学界面前的一项重大而艰苦的任务。