“整体型政府”对我国地方政府行政体制改革的启示

马晓琳，郑曙村

(曲阜师范大学政治与社会发展学院，山东 日照 276826)

随着网络化、信息化的快速发展，以专业分工、功能分化、层级节制等为特点的政府管理模式日益暴露出弊端。20世纪90年代，以英国为代表的西方国家从中央到地方掀起了一场“整体型政府”改革。1997年新工党为了克服新公共管理方法造成的政府权力“空心化”等问题提出“整体型政府”改革，较好地克服了新公共管理带来的资源浪费、整体效能低下等问题。其他西方国家相继围绕“整体型政府”进行了多元化的改革，为世界范围内的政府再造提供了新的视角和方向。目前，我国地方政府在市场化运作中出现的“碎片化”问题日渐显现，阻碍了地方服务型政府的建设。如何克服这些问题，“整体型政府”治理方式不无借鉴意义。

一、“整体型政府”的概念及内容

“整体型政府”是在数字时代对传统的官僚体制和新公共管理改革所形成的“碎片化”政府管理模式进行深刻反思后提出来的。主要是通过横向和纵向的整合与协调的理念和行动以实现整体优化精简的政府治理新模式。通过整体化治理，排除相互破坏与腐蚀的政策情境;更好地使用稀缺资源;促使风险管理者在特殊的政策领域和网络中一起工作，产生协同效应;为公众提供无缝隙的公共服务。[1]“整体型政府”的核心思想如下:

（一）机构和职能的“整体化”整合，形成“大部制”模式 整合是“整体型政府”的一个重要特征和概念，就是对政府相近的职能和部门或者机构进行重新分工和调整，主要涉及的内容有:(1)逆碎片化和大部门式治理。通过合并，把一些功能相近和雷同的机构重新组合成部门化的组织，取消一些准政府机构，重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的结构。(2)重新政府化和加强中央的过程。把以前改革过程中将一些外包给私人的公共部门的活动重新交由公共部门进行;是对新公共管理碎片化改革产生的重复多头的等级结构的回应。(3)集中采购和专业化，极大地压缩行政成本。(4)利用新的信息技术，提高一些具有公务支撑功能的服务提供链的生产力。(5)以“混合经济模式”为基础的共享服务。鼓励较小的部门和机构共同使用一些服务支撑功能或一些与政策相关的服务。(6)网络简化。[2]

（二）部门间的“整体化”协调，实现跨部门协调协调是管理活动的基本环节之一，是领导者的一项基础性职能。随着网络技术和行政环境的变化，协调被重新重视，赋予新的意义，在“整体型政府”的语境中，协调指的是在信息、知识和决策方面，理解相互介入和参与的必要性，并非定义不精确的行动。[3]希克斯指出，整体型治理在协调层面可以通过三种策略来实现:整体性的考虑(即要考虑到战略发展对他者的影响以及他者对战略发展的影响)，对话(信息交换)和共同性的计划(临时的共同计划或者共同工作)。[4]在保留部门的社会现实条件下，公共目标的实现需要实行公私部门之间、政府与非政府组织之间、中央与地方之间进行跨部门协作。协调不仅存在于组织之间，也存在于组织内部，如参与跨部门的计划或项目的各部门之间的协商，以及联合提供公共服务的专业机构之间的协商。在改革中，无论是将机构的合并还是对职务的的重新调整，都伴随着协调。从一定程度上说，“整体型政府”的推行是整体协调的结果，而非等级命令的结果。

（三）组织行为的“整体利益”导向，政府回归公共性 新公共管理过分追求“3E”的价值目标，不惜把一部分人排除在公共服务的范围以外，而“整体型政府”更注重自由、平等、公平、正义等基本价值的民主行政，通过整合与协调等方式为公众提供均等化的公共服务，满足公众的个性化需求。新公共管理是一种管理主义的研究途径，围绕特定的功能对组织进行设计和管理，而“整体型政府”更强调对结果的实现进行负责和管理，以责任和公共利益为导向，使用预算购买组织所需要的服务内容和功能。“整体型政府”调和了工具理性和价值理性的关系，使政府的行政理念和职能回归公共性，以追求自由、民主、平等、正义等为价值取向，以结果和公民的需求为导向，满足不同群体的差异性需求，实现公共服务的均等化。

（四）融合多元文化差异，培育“整体性”行政文化 “整体型政府”强调的行政文化是一种融合文化差异的和谐的行政文化。在组织层面注重培养牢固而统一的整体性价值观，强调团队建设，责任共享，以及以信任、价值为本的管理与合作。在个人层面，“整体型政府”关注公务员作为社会个体的需求，加强公务员培训，注重在整体环境下公务员的自我发展，允许存在不同的文化价值观。希克斯认为，“整体型政府”的行政文化是在识别公众在信仰、态度、价值、习惯的基础上制定方案，并提出预防性措施。通过文化审核，鼓励多元价值观、交互行为等建立起共同的文化，树立权力分享理念，建立共同的规范和价值体系。“整体型政府”需要有合作的心理和合作的经验为前提，同时需要新的组织文化作为支撑。一方面提高公务员的适应性与灵活性，另一方面又要培养集体感、共同价值观以及相互信任的意识;既要发挥他们的自主性，又要保证不超越自己的职权。从文化的视角来看，一旦公共组织进行改革，就必须接受能否与已有文化相融合的考验。[5]

二、“整体型政府”在西方国家地方政府改革中的实践经验

美国、加拿大、荷兰、新西兰、澳大利亚等国家依据本国的具体国情，积极创新，进行了形式多样的“整体型政府”改革，使“整体型政府”在呈现出国别特色的同时拥有着某些共性。

(一)整体优化的组织结构:设置专门的改革执行机构 “整体型政府”理论以再造官僚制为组织载体，在不取消专业化分工的前提下进行组织设计和创新，既按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，又根据新兴的各种网络结构建立横向的行动线。[6]任何改革措施的推行必须有对应的权力和机构来保证。从纵向上看，西方国家地方政府的“整体型政府”改革普遍通过部门或职能的重新整合，或者增设一个新的机构来实现纵向部门之间的协调与合作，使改革不只停留在组织的金字塔顶层。在专业化分工原则上，中央和地方政府设置专门的行政改革机构，从垂直方向理顺部门职权，使得改革从中央机构落实到地方基层政府。在跨部门之间成立协调机构或组织，以实现地方公共服务的联合与合作，为实现“一站式”公共服务提供相应的权力和职能。为适应环境的复杂化、多变化，在地方政府重组或合并职能相近的部门，优化部门的职能和地位，更好地为公众提供服务。如1994年，英国在保守党执政期间，将设在环境部三个部门中的地域办公室合并成一个独立的区域政府办公室，专门负责区域事务。布莱尔上台后于1998年颁布《区域发展处法案》，并以此为依据成立区域发展代理局和区域议事厅，这三个部门成为英国区域政府的三个核心部门。[7]

(二)横向协调的组织职能:赋予新公共管理措施新的目标和内涵 “整体型政府”不是对新公共管理的彻底否定，而是对新公共管理的修正，在关注纵向协调的同时，重新重视被以往改革所忽略的部门或组织之间的横向协调。在西方国家的改革过程中，充分利用了新公共管理改革中行之有效的手段，纠正其过于经济化的行为目的。例如，绩效评估并不是“整体型政府”独创，但是“整体型政府”之下的绩效评估具有以往不同的内涵，其核心差异在于它是围绕政府的战略目标，把执行机构和决策机构的绩效统一起来进行测定和管理，更加关注公共服务的整体性产出，具有整体性和战略性。而新公共管理更多的是对执行机构的服务质量进行测评，关注的是本部门的产出及绩效目标的设定，具有分散性、局部性。[8]总结国外的经验，绩效目标成为很多国家推行政府改革的主要措施之一。在地方政府改革中，通过制定统一的绩效目标和绩效评估标准，实现横向的跨部门协调，使各部门、非政府组织、私人部门达到目标一致和利益协调，为公民提供整体化服务。

(三)法律化的组织政策作为改革保障 任何国家的改革都具有一定的强制性，任何改革的实施都有反对的声音，因此改革必须有法律这一强制性的武器作为保障。“整体型政府”改革也不例外，尤其是服务于公众需求第一线的基层政府，仅有赋予的改革权力是远远不够的，相关政策措施的法律化，可以使任何行动都有法律依据。改革政策决议的法律化，可以灵活应对突发状况，同时约束改革执行者的行为，为改革的实行提供一定的依据和标准。

(四)网络化的改革手段:多主体参与的伙伴关系 网络技术的发展和应用，为“整体型政府”改革提供了技术平台，为“一站式”公共服务提供了强大的技术支撑。政府作为一个独立的系统，要时刻保持对外部环境变化的敏感性。组织要对社会环境的变化作出适时调整，伙伴关系便是“整体型政府”改革实现横向跨功能边界的组织协调的一个基本工具。伙伴关系是指两个或两个以上的组织或机构分享共同议程协同工作，同时保持自身的目标及其活动的独立性。[9]伙伴关系揭示了“整体型政府”治理结构中资源整合和政策协调的逻辑，是政府应对网络环境变化的一种改革措施。在地方政府“整体型政府”改革中，为适应日益多元化和个性化的公众需求，在强调政府在合作组织中的主导作用的同时，将部分公共服务职能让渡给企业和非政府组织，吸引和调动各方力量参与地方公共服务的供给，满足日益多元化、个性化的群体要求。

三、“整体型政府”对我国地方政府行政体制改革的启示

伴随改革开放，地方政府的“部门主义”带来的“碎片化”问题日益突出。虽然“整体型政府”产生的背景与我国行政改革的时间和制度背景有很大差异，但是排除政治因素，仍可从中总结出对于我国地方政府进行行政改革的普遍性启示。

(一)我国地方政府行政体制的“碎片化” 碎片化问题在我国并不是一个新问题。自建国以来，“部门分割”便一直是政府管理体制的重要问题。改革开放后，新公共管理运动带来的碎片化问题在我国市场化模式政府的运行中日益显现。

1.地方政府机构设置的“碎片化”

“整体型政府”以科层制的组织体系为载体，既注重纵向等级结构的一致衔接，又注重横向部门的协调。随着新公共管理和信息技术的发展，管理幅度扩大和管理层级减少的扁平化的组织结构广受欢迎。在我国行政管理体制中，地方政府包括省、市、县、乡镇四级政府，层级过多。大部分地方政府的机构设置过分具体，部门林立，无法与上级政府实现纵向对接，加之横向部门之间缺乏沟通，信息传递过程中残缺和递减现象经常出现，下级部门有选择的信息反馈，致使政策制定和执行过程中不能够真正地反应民众的需求。不同层级政府之间和不同政府部门之间，根据各自需要执行上级部署，下发许多政策文件、重要讲话，基层政府领导如法炮制，最后不了了之。当中央部门的改革政策向下推行的时候，基层政府没有对应的机构承接贯彻改革措施，使改革流于形式。

2.地方政府职能和部门的“碎片化”

皮埃尔·卡蓝默指出，眼下的治理与科学生产体系一样，基于分割、隔离、区别。职权要分割，每一级的治理都以排他的方式实施其职权。领域要分割，每个领域都由一个部门机构负责。行动者要分割，每个公共行动者都有自身的责任领域。这些职权和领域的责任是明晰的。但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍。[11]我国地方政府行政体制中的职能细化和部门功能具体化，使行政效率得到局部提高，但是由于权力和公共资源配置的不合理，部门职能界定模糊，使得部门在谋取利益最大化时，表现出泛政治化的利益诉求话语和利益谋求行动，忽视了整个组织的使命，所以在为公众服务时就出现了“政出多门”等现象。因此，部门利益作为利益主体出现，过多地从本部门本行业的利益出发，过于强调、维护或谋取本部门的利益，使政府代表的公共利益天平发生倾斜，成为我国政府内部价值整合的最大障碍。[12]

3.地方政府行政价值的“经济化”

政府作为一种特殊组织，也具有组织的一般特性。我国地方政府作为“理性经济人”追求自身利益的行为特性，使得地方政府和部门的运行具有“公司化”的逻辑。在社会主义市场经济体制下，政府的职能是提供公共物品和服务，“经济化”的官员晋升模式，导致地方政府领导片面追求政绩，盲目增加投资拉动GDP增长，公共权力过分介入市场，作为政府核心的公务员的行政价值理念发生扭曲，导致地方政府行政行为的“经济化”;过分注重本级政府的利益，过分坚持和宣传自身的行政价值和行政观念，忽视了政府作为一个整体的存在;下级对上级的服从往往只是象征性的，对于上级的部署精神，下级往往从思想上就不认同，只是表现出表面上的认同或者顺从，在一些跨部门协调的工作上，领导人沦为调解员而不是决策者。地方政府在改革中唯经济发展马首是瞻的行政理念导致了经济化的行政行为，致使改革“走麦城”。

4.地方公共服务多元供给主体利益的“碎片化”

伴随新公共管理运动的兴起，为应对行政体制僵化、行政效率下降等政府运行中的问题，市场化模式政府备受推崇和拥护，将市场化运作机制引入政府，使政府得以“减负”，行政效率会得到一定提高。但是在提供服务过程中，私人企业追求利益最大化的商业本质，政府跟踪监督机制的缺乏，改变了公共服务的质量和效率。然而，政府在政策和财政上对私人企业的倾斜和诱惑，导致政府各部门、非政府组织和私人企业等供给主体为了争取资金和政策优惠而进行合作，参与公共服务竞标。但是在竞标成功后，由于各自利益的根本冲突和政府利益补偿机制的缺失，导致公共服务项目的“貌合神离”。

(二)“整体型政府”对我国地方政府行政体制改革的启示 2008年以来，中央进行大部制改革收到良好效果，但是部门简单合并，内部运转仍不协调，公民社会发育不良等问题依然存在。西方国家推行的以协调和整合为核心的“整体型政府”改革对我国地方政府的行政改革有很大的启示。

1.理顺垂直权力结构关系，推行地方大部制改革

西方国家“整体型政府”改革对地方政府组织结构进行整合时，强调地方层级一体化，即采用“一站式”服务，把地方各个层级的政府工作人员连接在一个组织整体内，建立伙伴关系，进行联合治理。在我国地方政府机构改革中，应彻底整合碎片，把地方政府当作一个整体来看待，对职能相近的部门进行合并和重组，权力重新配置，机构设置要上下对口，减少地方层级，整合基层政府职能和部门，一切权力收归政府统一协调，从根源上消除产生“碎片”的可能性，使地方治理的权力一条直线直插到底，使地方政府行政体制具有整体性。在我国以发展经济为核心的发展型政府中，大部分改革的实施都是自上而下的，所以在地方政府进行一体化行政体制改革时，应重新调整和整合或增设专门负责执行改革的机构，以便于根据具体情况灵活执行政策，避免地方政府的大部制改革流于形式，出现只见机构减少，不见人员减少的现象。在地方组织结构的重组过程中，在行政决策权、执行权、监督权相对分离的情况下，更加注重三权之间的协调。

2.横向组织职能整合，协调部门利益

“整体型政府”强调以结果为导向进行职能划分，以为公民服务和需要为基础，通过协商、联合和合作等整体性方式，对政府职能和部门进行整合和协调。在我国地方政府行政体制改革中，根据社会发展的趋势划转、归并、拆分相应的政府职能，实现横向政府职能的整合，但同时必须继续进行政府职能的转变和定位，既不能抛弃对经济的推动作用，又不能过分干预，避免地方政府大部制改革中简单的职能加减现象。职能的整合必然带来部门之间的重组和协调，要明确部门之间的职责，实施统一的绩效目标和绩效评估标准来协调部门之间的利益，制定跨部门的协调合作机制。整合各部门之间的信息资源、业务流程，实现部门之间的信息共享和协同，构建网上政府，为“整体型政府”改革奠定科技基础。为保证政策的可持续性，把政策资源和决策权力收归政府，统一分配，使部门保留政策执行权力，使政府资源得到最优配置和最大化输出，促进地方经济良好可持续发展。

3.培育以服务为导向的整体性行政文化

文化作为一种隐性的力量，在一定程度上决定了改革的成败。一定组织的改革必有一定的组织文化相适应。登哈特认为公共部门的行政人员应该具有以下的行为特色:对于组织价值的承诺;服务公众;授权和分享领导;务实的渐进主义;奉献公共服务。[13]“整体型政府”改革不仅是组织结构的整合，更是公务员价值观念和组织文化的整体性重构。公务员作为政府机构中的唯一动态因素，是政府改革成败的核心和关键环节。从国外的实践看，在公务员队伍中塑造共同的文化、培育共同的伦理精神和价值体系，是进行跨部门合作的前提。在我国地方政府“整体型政府”的改革中，充分发挥党校对公务员定期培训的作用，培养公务员以人为本、为人民服务的行政理念，培养其责任意识、团结精神，转变行政人员的经济化行为;在公务员的薪酬制度改革中，赋予地方政府更多灵活管理的权力，实施奖惩激励，加大对公务员培训和发展的投入；经常发起一些简单易懂、具有行政价值理念的工作口号来激励公务员的工作热情和积极性，建立起主动型的公务员队伍，推动地方服务型政府建设。

4.整合网络资源，提供一站式服务

随着网络技术和信息社会的发展，各地方政府初步实现了办公网络化，但是地方基层政府职能交叉、部门林立，网络资源相对分散。网络技术为地方政府实现“一站式”服务提供了重要的技术平台和手段。要整合政务流程，打破部门界限，建立统一数据库，实现信息共享，整合不同部门和层级间网络资源，简化网络，实现公共服务的“一站式”等措施势在必行。在我国地方政府的大部制改革中，更应该强调部门之间的协调合作、协同治理:一方面强调内部联合治理，整合部门网络信息资源，将分散的行政许可等服务集中成立行政服务中心，为公众提供“一站式”服务，为“整体型政府”改革提供重要的平台;另一方面强调政府作为一个独立系统与外部环境的互动与合作。地方政府改革中要实现政府、非政府组织、私人部门、公民个人等多方合作，实现公共资源的最优配置。在发展政府与多方合作的关系中，建立健全合作协调机制和利益补偿机制，协调社会组织、私人部门的目标与公共利益相一致，政府不仅要提供市场和社会的参与空间，确认公共服务供给主体的机构，还要进行过程管理和结果控制，发挥政府的主导作用，为公民提供无缝隙服务。

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[13]Robert B.Denhardt.Theories of Public Organization[M].Harcourt Brace College Publishers，2000.