创新监管手段 规范管理党政机关资产

黄 冲 王昌盛

创新监管手段 规范管理党政机关资产

黄 冲 王昌盛

机关国有资产面广量大，是保障各级政府有效运转的重要物质基础，其使用效率和效益直接决定了政府运行成本的高低，必将受到社会各界的广泛关注。日常管理中，机关资产主要在内部循环，如果缺乏必要的监督约束，出现随意配置、低效使用、闲置浪费、流失损失等现象，就会滋生一些隐性的腐败行为。因此，亟待加以规范。

一、机关资产管理问题的外在表现

办公用房建设和使用浪费严重。一些地方政府的办公用房已经俨然成为地标性建筑，有的还配套绿地广场和假山喷泉等附属景观。近年来，虽然中央三令五申控制楼堂馆所建设，但办公楼奢华之风仍旧不断蔓延，甚至出现越往下级越走样、越离谱的现象。正如北京大学政府管理学院李成言教授所说，随着经济社会的发展，政府需要承担更多的管理职能，办公条件得到适度改善合情合理，但那些面积和装修严重超标的办公大楼无疑是对社会资源和百姓福祉的严重侵蚀，应该坚决予以制止。机关大楼建设耗费巨大，有的还挪用民生改善和公共服务的资金，人民群众对此颇有微词。

公务用车超标准配置和使用。机关公务用车改革已经推行多年，但仅仅限于区、县以下单位，马路上依旧可见大量的公车。2011年以来，全国自上而下开展公车治理，出台了一系列公务用车管理规定，有关部门根据检查发现和群众举报的线索，查办了多起公务用车违规使用事件。但超过规定标准购置公务用车或超标准对车辆内饰进行装修的情况，在各级、各类机关仍有存在，特别是一些职能强、影响大的政府部门。鉴于机关公务用车的监管比较严格，实行价格和排气量双重标准，一些单位以执勤、执法或特殊业务名义用车，规避监管，突破标准；有的单位则向下属单位或关系单位借用，变相使用超标准豪华车辆。

资产采购成本高于市场正常水平。政府采购制度推行以来，党政机关超过限额标准或纳入政府采购目录的商品和服务，必须委托中介机构实行集中采购。政府采购的初衷是变分散采购为集中采购，形成规模效应，提高议价能力，力求最大限度节约财政资金。实践表明，政府采购的规模逐年增加，在扶持自主品牌和国内产业等发面发挥了积极的作用。但是，政府采购的预期效果未能完全体现，一些单位的不合理需求经过政府采购的程序，反而披上了合法的外衣，规避了监管。

资产使用和处置过程不合理。譬如，一些单位将超标准配置的资产闲置不用，或低效使用；一些资产由于人为原因遗失或损坏，没有责任追究机制，导致资产流失、损失；一些资产在“喜新厌旧”的驱使下，未达到标准就提前退役，未能发挥其使用价值；一些单位资产处置过程不公开、不透明、不合规，资产出租采用协议招租，租期长、租金低，欠收情况时有发生。

机关资产管理中存在的这些不合理现象，浪费了大量的财政资金，很多违规情形的背后往往还隐藏着不可告人的秘密，甚至涉及人情交易、滥用职权、暗箱操作等消极腐败行为。

二、机关资产管理问题的深层剖析

造成当前机关资产管理混乱的原因多种多样，从客观上看，资产涉及面广，种类繁多，来源渠道多元化，所有权和使用权分离，导致管理的难度较大；从主观上看，机关资产监管主体不明确，考核评价体系不健全，监督检查的力度和手段不到位，导致各单位对资产管理不重视，日常管理自行其是，从维护本单位利益的角度占有使用资产。

资产管理意识淡漠。随着经济社会的快速发展，机关资产的种类越来越多。很多单位资产管理机构和人员没有落实到位，有的单位资产管理缺少牵头部门，多部门共同参与，各管一处、各管一段，推诿扯皮现象时有发生；有的资产管理人员身兼多职，没有足够的时间和精力参与管理。这样一来，资产管理成了盲区，处于无序状态，进出完全失控，发生流失、损失在所难免。

配置管理体制失当。一是预算编制模式陈旧。资产的预算编制只是按照一定金额核定各单位“设备购置费”，没有考虑资产存量，往往是底子越厚，财政每年给的预算越多。二是资产质量和绩效考评信息缺失。由于目前行政事业单位资产不计提折旧，资产的损耗和使用状况无法掌握，预算编制难以考虑各单位的有效需求。三是实际购置资产与申报预算内容无法对应。资产预算采用“包干预算”的形式，只能反映一定数额的资金，未能细化到若干数量的资产需求。既违反部门预算编制的初衷，也不符合预算执行精细化的要求。

制度难以有效执行。在办公用房建设和管理方面，原国家计委1999年颁布《党政机关办公用房建设标准》，规定各级各类机关办公用房建设标准。但有的单位以种种理由为借口，不按规定执行，或按不同的解释口径超标准建设。

资产管理内部循环。机关资产配置过程中，没有对实际需求进行严格测算，更没有邀请外部专家进行科学论证，往往只需征得相关部门和领导同意；使用过程中，由于资产余缺只是在内部调剂，所以即使有的资产处于闲置浪费状态，也没有更多的人关注。资产的消耗和产出模糊，配置和使用的效益很难量化。

资产配置成为福利。机关规范津补贴后，一些单位就将经费大量用于改善办公条件，多方筹集经费改建、扩建办公用房，为员工配置大量现代办公设备。一些领导干部变相要求为其配置豪华公务用车，办公设备也追求新颖时尚。在官僚主义和本位主义的驱使下，那些超标准建设的办公用房和奢华办公设备异化为一些单位的职工福利，在一些地方往往还会引起攀比之风。

三、治理机关资产管理的现实途径

在公共服务型政府建设的背景下，机关资产如果管不好，将会制约行政管理体制和财政管理体制改革的深化，甚至影响到党政机关勤政为民的形象。为此，涉及机关资产管理的部门要齐抓共管，进一步明确资产管理目标，创新资产监管手段，将企业资产监管的经验和现代绩效管理的理念引入机关资产管理中，有效治理资产管理中出现的问题。

理顺资产管理体制。明确资产管理的责任主体，形成责权利对等的管理模式。机关资产目前实行“国家统一所有，政府分级监管、单位占用使用”的管理体制，出现资产的所有权和使用权分离、所有者缺位的情况。机关资产和家庭资产不一样，个人资产都非常注重产权，有了产权就可以对资产进行使用和变卖。机关资产由于归属政府，所有权只是一个概念而已，单位更加注重资产的使用权，以使用权替代产权。于是，就有了使用权驾驭资产，长期占有使用，甚至出租或处置的情况。机关资产管理中，应该明确政府所有权的具体代表者，将管理责任落实到一个部门，赋予其使用权和收益权，解决所有者缺位的问题。这样一来，责任部门就可以打破本位主义和部门利益的藩篱，从全局的角度出发对资产进行整活、盘活和调剂使用，最大限度地发挥资产的使用价值，也解决资产在不同单位之间苦乐不均的情况。

完善资产管理制度。研究制定机关资产管理的法律和法规，建立绩效考核标准体系。俗话说，没有规矩不成方圆。机关资产面广量大、情况复杂、分布零散，牵扯到多方利益关系，管理的难度很大，需要在制度上加以规范。现实中，机关资产的管理制度比较薄弱，远远跟不上形势发展的需要。从法律层面看，只有财政部于2006年颁布的《行政单位资产管理办法》和《事业单位资产管理办法》等部门规章，还没有上升到法律和行政法规的层面；从监管层面看，各地财政和机关事务管理等部门陆续颁布了一些资产管理制度文件，但是还不够全面和系统，有的文件缺少针对性和操作性；从使用单位看，资产管理的制度也比较滞后，有的压根就没有制度，随意而为。因此，要从顶层设计，参照《会计法》和《企业国有资产法》等法律，研究制定机关国有资产管理法律法规，明确资产管理的内容和要求，界定管理主体的法律责任。各级机关资产监管部门再以此为依据，出台资产配置、使用、处置等方面的管理规定，使用单位也结合实际细化为资产管理操作办法，形成一套自上而下的制度体系，让资产管理做到有据可依。

加强资产管理问责。对决策失误、人情交易、规避监管等行为动真格，追究相关责任。机关资产管理责任不落实，有了过失行为不追究，是造成管理混乱的根本原因。一些超标准的楼堂馆所建设，豪华车辆配置，采购价格奇高，以及资产处置和出租过程中的私下交易，相关领导和当事人都负有很大责任，但往往都逃避了处罚。今后，各级机关资产监管机构要依据《机关事务管理条例》和《财政违法行为处罚处分条例》等法规，借鉴国有企业资产管理过失的责任追究办法，研究制定机关资产监管问责的管理规定，让违反资产管理规章制度的行为受到惩处。机关资产监管机构要会同监察和审计等部门，将机关资产管理列入经济责任审计的范畴，纳入效能监察的考核范围，形成分工负责、点面结合的新型监管机制，对机关资产管理中的违法违纪行为进行严厉查处，真正起到威慑作用。

借助市场机构力量。将资产出租和处置等交易推上平台阳光操作。当前，机关的资产交易大多自行组织，既耗费了大量的人力物力，往往还因为业务不熟悉和行情掌握不充分造成决策失误。机关人员直接参与市场交易，有时还会被认为是与民争利，影响党政机关在人民群众中的形象。随着市场经济的发展，市场交易有一套完善的操作流程和行为法则，产权交易机构、招标代理机构、二手车交易市场、拍卖行等市场机构经过多年的发展，已经趋于成熟。机关的资产采购、招租、转让等交易行为完全可以交给市场机构办理，让专业的人做专业的事。在市场经济条件下，党政机关工作人员要自觉摒弃原有的思维模式和做事方式，学会向市场找方法，向社会借平台。工作理念和管理方法只有顺应市场经济的发展方向，才能把机关资产管好管住，管出应有的效益。同时，也可以避免机关人员直接参与市场交易，从源头上防止腐败行为的发生。

（黄冲：江苏省省级机关事务管理局副局长；王昌盛:江苏省省级机关事务管理局资产处）

责任编辑：戴群英