城乡一体化进程中服务型党组织建设路径探讨——以常州市为例

张春福

城乡一体化进程中服务型党组织建设路径探讨——以常州市为例

张春福

党的十八大报告提出：“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”这是对基层党组织功能定位认识的深化和飞跃，是党在基层执政方式和工作方法上的重大转变，对进一步增强基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力具有重要意义。基层党组织分布广泛、类型多样、职责各异，客观上要求服务型党组织建设只有坚持与时俱进、因地制宜、突出重点，始终与时代特征、地方特点、发展特质相适应，才能更具生命力和影响力。特别是在全面建成更高水平小康社会、开启基本实现现代化新征程的关键时期，研究各领域基层党组织适应城乡发展一体化要求，探索基层党组织功能转换的路径和方法，既是基层服务型党组织建设的重要内容和题中之义，又将为整体推进服务型党组织建设提供现实基础和有益经验。

常州处于长三角中心地带，与苏州、无锡共同创造了“苏南模式”，城镇化率达到65%，年人均GDP超过8.5万元，二、三产业比重达96.8%，已迈入推进城乡发展一体化的关键阶段。近年来，常州市委、市政府坚持把城乡发展一体化作为推动科学发展、加快现代化建设的重大举措，不断创新思路，着力破解难题，城乡面貌焕然一新，民生改善成果丰硕。全市农民人均纯收入自2004年以来连续9年保持两位数增长，城乡居民收入之比为2：1，成为全国、全省城乡收入差距较小的地区之一。在此过程中，全市各级党组织坚持围绕中心、服务大局，通过创新载体、完善机制，探索服务群众的有效途径和方法，对城乡一体化起到积极推动作用。常州作为国务院批准的《苏南现代化建设示范区规划》中的五个城市之一，其做法具有一定的样本价值，故本文拟以常州为例，以城乡发展一体化为背景，对基层服务型党组织建设作一些粗浅探讨。

一、紧跟城乡空间布局调整步伐，优化基层党组织设置

城乡发展一体化，不仅会重塑城镇空间形态、形成新经济业态，更会带来基层人口结构、党员结构、组织结构等的重大变化。结构决定功能，服务型的功能定位和社会结构的发展变化都迫切要求基层党组织设置形式相应变革，健全和优化组织体系，夯实服务群众的组织基础。适应城乡一体化趋势，优化基层党组织设置需要重点把握以下几方面：

村党组织设置的调整。城乡规划一体化首先带来村域范围的变化。要把行政村撤并作为组织资源、人才资源、服务资源优化的重大机遇，按照“四有一责”要求，通过以强带弱、强强联合等形式重组或升格村党组织设置，进一步选优配强村党组织领导班子成员特别是村党组织负责人，提升村级综合服务中心功能，增强村党组织的服务能力。同时，注意完善村级以下基层组织体系，防止出现村域范围扩大后服务资源稀释、服务能力不足等问题。

农村社区党组织的规范。随着城镇化战略的实施，农民居住向社区集中，中心镇社区及拆迁安置小区大量涌现。要在及时建立农村社区党组织的基础上，针对其班子成员多来自原行政村的实际，加强教育培训和工作指导，引导班子成员摆脱原有思维模式、转变角色定位、调整工作方式，及时将工作重心转到服务居民群众上来，切实增强服务意识和服务本领，创设新的服务载体，领导和推动“村民”向“市民”转变，促进农村社区和谐稳定。

农民专业合作社等经济社会组织中党组织的建立。城乡发展一体化的过程也是农业现代化的过程，农业生产组织方式变革的过程。要适应经济结构、产业布局、组织形式、行业分工和党员流向的发展变化，加大在农民专业合作社、专业协会、产业链、流动党员集聚区组建党组织的力度，确保党在农民专业合作组织等经济社会组织中的工作全覆盖，促进农村党建工作与经济工作有机结合。

其他领域党组织的提升。形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，既靠政府的有形推动，又靠基层党组织的示范带动。现阶段，尤其要突出机关事业单位、城市社区、新经济社会组织等其他领域基层党组织对农村党组织的帮助与支持。其他领域基层党组织要以更高标准要求自己、更强活力激发自己、更高效能提升自己，不断增强帮带农村党组织的能力。

以常州为例，城镇空间布局调整使乡镇数从最多时的160多个撤并至目前的37个，行政村数由原来的1888个合并为775个。适应行政村区划调整步伐，同步优化调整村党组织设置，党委建制行政村比例达4.1%。一些城关镇、中心镇，如金坛市金城镇党委从有利发展、整合资源、创新党建的角度出发，在相邻村成立联合党委，实行强强联合或以强带弱，为规划编制和下一轮产业转型创造有利条件。适应农民集中居住变化趋势，全市组建农村社区党组织132个，占社区总数的38.4%；针对农民生产方式变化需要，在565个农民专业合作社中组建 67个党组织，实现党组织全覆盖；在北京、上海、广州等农村流动党员较集中的地区建立16个党组织，加强对流出党员的管理服务；开展机关党建品牌创建、书香工程等活动，提高机关事业单位服务城乡一体化的能力。

二、顺应群众需求发展趋势，丰富党组织服务内容

准确把握群众需求，是建设服务型党组织的重要前提。城乡公共资源配置不均衡、城乡基本公共服务不均等，给基层党组织服务群众留下空间。同时，群众利益需求和价值取向日趋多样化，也给基层党组织有效服务带来挑战。基层党组织必须发挥联系群众紧密的优势，针对不同群体特点，推动服务内容的类别化、分众化、精细化，以更好满足群众需求。我认为，当前重点要抓好以下三个方面：

推进富民强村。农村发展、农业增效、农民致富，是农民群众的共同愿望。要着力增加村级集体经济收入，发挥党组织的引导服务功能，加快农村土地承包经营权流转，创新土地经营模式，深化完善农民专业合作社等富民合作组织，注重现代农业转型升级，提升农村经济发展层次，促进农民持续增收；加强农村基础设施建设，实现基础设施城乡共建、城乡联网、城乡共享，使农村居民生活便利、舒畅，共享经济社会发展成果；提升城乡生态文明建设质量，引导农民科学种植，探索有机农业、生态农业等发展模式，推进农村生活污水治理，强化村级环境长效管理机制，努力建设美丽乡村。

服务城市新市民。有序推进农业转移人口市民化，是推进城乡发展一体化的重要举措。当前，受户籍制度等因素制约，农民工与城镇居民经济社会地位长期不平等，融入城市较为困难，导致城镇产业工人队伍不稳，也容易引发社会问题。基层党组织要确立“从需求入手，为新市民服务”的思路，实施点对点、面对面的服务，切实把服务阵地保障到位、惠民政策服务到位、困难群众帮扶到位，提升新市民的生存技能、归属感、认同感和幸福感。要动员各种力量，组织开展非农劳动技能培训、法律知识学习、职业道德教育，提供用工信息发布等服务，提升农民转移就业和充分就业能力；通过开设新市民健身、娱乐活动场所，组织开展文体活动等形式，满足新市民的文化需求，融洽新老市民间的关系，提升凝聚力和向心力；帮助新市民解决生活中的实际困难，如针对新市民子女放学无人管的现状，提供“四点钟小饭桌”、“新市民子女托管班”等服务，解决新市民家长的后顾之忧。

关爱农村留守人员。在国家工业化、城市化、现代化加速推进时期，大量农村劳动力向城市非农产业转移，导致农村留守儿童无人管教抚养、空巢老人无人照顾赡养、留守妇女无人关心帮助的严峻现实。要关爱留守儿童，推行代理家长、结对关爱、兴趣培养等活动载体，实现留守儿童的学习提高、道德培育和社会关怀；关怀空巢老人，推行以居家养老为主、社区养老和机构养老为辅的多元养老方式，保障老年人基本生活需求和精神文化需求；关注留守妇女，帮助解决留守妇女生产生活中的实际困难，保障对农村重大问题的知情权、参与权和决策权，引导其发挥积极作用。

常州现有常住人口459万，户籍人口364万，其中，农户78万户，农村劳动力近130万。农村基层党组织通过物业租赁、资产经营、资源开发、互助合作、资本运作、有偿服务、异地置业等渠道，增加村级集体经济收入。2012年，全市村级集体经济组织村均收入278万元。重视农村劳动力转移和稳定就业，全市已有23个镇（街道）、580多个行政村创建成农村劳动力充分转移的镇和村。自2006年以来，全市开展农村劳动力转移培训17.3万人，新增本地农村劳动力转移就业17万人。为满足大量外来常住人口的服务需求，城市基层党组织通过广泛开展道德讲堂、新市民夜校、优秀外来工表彰等活动，以及提供新市民子女放学后托管等服务，帮助解决实际困难，提升综合素质，增强归属感。针对农村留守儿童、老人和妇女，各级党组织充分发挥群团组织、志愿服务人员及大学生村官等群体的作用，广泛开展形式多样的关爱活动，促进了农村社会的和谐稳定。

三、坚持以城带乡、一体化发展理念，整合党组织服务资源

服务资源的稀缺性和不均衡性决定了必须加强资源整合，提升服务效能。要打破资源分割，加强统筹调配，实现城乡党建服务资源一体化配置，充分发挥城乡党建资源的整体效益，促进城乡基层党建资源共享、功能互补、双向受益、共同提高，为基层党组织服务群众提供可靠保障。

统筹单位服务资源与区域服务资源。随着基层社会形态逐步突破城乡二元界限，党的基层组织体系正从“以条为主”向“以块为主、条块结合”的区域化管理模式转变，需要以单位为基础统筹区域内资源，实现资源的开放运作和有效融合。按照“行业相近，地域相邻”原则，设置区域党组织、党员服务中心，构筑以区域党组织为核心、单位党组织为基础、区域内党员为主体、群团组织共同参与的动态开放的党建工作体系；推动区域内学校、医院、物业等单位硬件设施的共建共享，向城乡群众开放；加强党员服务中心建设，整合党的组织资源、公共服务资源及社会各类资源，提高公共服务体系的资源利用率；完善党组织主导下的区域协商协调机制，建立区域协商理事会等，广泛吸收区域内群团组织、经济组织、社会组织和各类群体参与，定期听取意见建议、协商重要事务、化解各类矛盾，共同服务群众。

统筹党内服务资源与社会服务资源。在用好党组织资源的同时，也要注意挖掘社会资源，变体内循环为体内外大循环，构建更为开放的服务格局。一方面，激活党内服务资源。城市党组织和农村党组织的公共设施、活动阵地等资源向对方开放；加快城乡基层党组织党建信息化步伐，进一步整合农村党员干部现代远程教育网络和党员电化教育播放网络资源，建立城乡一体的党建信息平台，全面提升城乡基层党组织“电子党务”应用水平，促进党建信息城乡共享、党建工作区域互动。另一方面，挖掘社会服务资源。充分发挥基层党组织的政治优势，指导和带动各类社会组织建设，探索建立党组织与社会组织良性互动机制，充分利用各类社会组织联系群众广泛的优势，更好地为城乡群众服务，并引领和组织群众逐步提高自我管理、自我服务的水平。

统筹城市服务资源与镇村服务资源。充分调动城市基层党组织和农村党组织双方面的积极性，积极探索多种联结方式，促使城乡基层党组织互帮互助、优势互补、相互促进。大力开展城乡党组织结对共建、城乡党员结对互助、机关干部与农村群众结对帮扶活动。组织城市党组织送项目、送技术、送温暖到农村；城市党员通过推荐致富项目、传授技术技能、提供资金支持等形式，帮助困难党员增强脱贫致富能力；组织机关干部定期下基层“三解三促”，为群众解决实际困难。例如，常州组织120个市级部门、部分企事业单位与茅山老区100个经济薄弱村结对帮扶，在连续两个三年帮扶计划全面完成的基础上，以产业发展项目为重点，又启动实施“百村创业、千项帮扶、万户致富”新一轮帮扶工程。2012年，落实帮扶项目272个，投入帮扶资金1400多万元。同时，在其他地区广泛开展强村与弱村、企业与农村、社区与农村、机关与农村多领域基层党组织结对共建活动，促进了城乡基层党建资源的有效整合。

统筹物质服务资源与精神服务资源。阵地资源联建，科学统筹城乡党建活动阵地，把场所建设纳入城乡建设总体规划、合理布局，对一定区域范围内各个活动阵地进行合理功能定位，减少重复建设，形成特色鲜明、功能完备的区域性党建阵地群，最大限度地发挥城乡基层党组织活动阵地的综合效益。经费资源联用，建立党建工作经费多渠道筹集机制，采用党费划拨、基层单位筹集、部门支持、社会赞助等途径，建立城乡统筹党建的专项工作经费，并注重向经费困难党组织适当倾斜。坚持智力资源联享，总结推广农村、社区、“两新”组织、机关、事业单位党建经验，建立城乡经验交流机制，推动城乡基层党组织相互交流、相互借鉴；积极引导和鼓励城市各类人才到农村服务，为农村发展提供智力支持。

四、适应城乡一体化发展要求，健全基层党组织服务机制

基层服务型党组织意味着党组织服务群众量的增加、质的对接，意味着服务资源与服务需求的更规范、高效、精细对接，这需要以科学规范、完整配套、务实管用的机制为支撑。城乡一体化发展给基层服务型党组织的机制构建提供了全新的视角，也带来了难得的机遇。

建立健全网格化管理机制。农村村组制和村民自治的实施，在给农村带来深刻变化的同时，也带来了公共服务的缺位、市场培育的不足、公民社会的滞后等负面影响。统筹城乡一体化发展，要将农村或涉农社区同步纳入城市管理网格，在实现城市社区网格化管理全覆盖的基础上，大力推进农村地区的网格化管理工作。要科学划分网格，按照尊重历史、便于管理、推动发展的原则，根据村所辖范围、分布情况、人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯、产业特点等情况，按照一定人口标准划分责任网格。健全服务网络，以网格为基础，组建网格党支部和党小组，使党的工作覆盖网格内所有单位，做到“人往格中去、事在网中办”，缩短服务半径、消除服务盲点。落实服务责任，明确网格党支部在网格中的牵头抓总、组织协调的职能定位。同时，依托设岗定责、特色党小组建设等载体，明确网格党小组、网格中每名党员的具体职责，确保发挥作用。

建立健全组团式服务机制。当前，基层党组织“人少事务多、权小责任大”的矛盾较为突出，一些群众反映的问题单靠基层党组织“单打独斗”无法解决。通过探索组团式服务，有利于有效统筹各方资源，提升服务群众的质量和水平。要以群众需求吹响“集结号”，把倾听群众心声、了解群众需求作为组团式服务的第一环节，建立走村入户、谈心问苦制度，强化组团服务的信息保证；以共同志趣集聚“专业队”，充分考虑个人的岗位职责、专业特长、年龄结构和性格特点等因素，建设网格服务团队，尤其要重视发挥职能部门、专业人才的作用，提高服务的专注度、实效性；以上下联动增强协同性，建立网格民情研判制度及上下党组织定期会商制度，重点研究处理网格团队无法独立解决的疑难问题和关乎民生、民富、民安的普遍性问题，推动共性问题能够从面上得到解决。

建立健全信息化运作机制。在现代信息技术和通讯手段日益发达的新形势下，构建纵向连通、横向联动、全面覆盖的网络信息服务平台，将大大提高基层党组织的服务效率。为此，要建立群众需求信息平台，建立健全村、社区层面的网络信息平台，将服务内容整合到平台，提供群众需求的各类信息服务，并与有关专业信息网站建立信息沟通机制，促进村际间、村和社区间、网格与社会间的信息共享，形成综合性、集成式、共享性的服务信息管理系统，提高网格管理服务数字化水平。构建党员信息数字化管理平台，充分利用现代网络互动手段，加强对流动党员的管理，实现党员在线学习培训、党员实时视频交流、党员网上交流谈心、党员思想汇报、党建论坛交流等多项服务功能。促进网际信息融合，通过各级党建网、政务网的相互链接与信息融合，形成各类网站服务优势的叠加效应。

建立健全社会化考评机制。服务型党组织和党员队伍建设的成效如何，群众的感受最直接、评价最关键。因此，要高度重视加强对基层党组织服务意识、服务能力、服务业绩的社会化考评，进一步创新评议方式、拓宽参与渠道，广泛组织党员群众即时评价、提出意见，以此推动基层党组织不断提高服务工作的群众满意度。公开考评内容、程序、方法和结果，以便基层党组织成员和广大党员知道考什么、怎么考，引导和激励大家更好地把科学发展观内化于心、外化于行，使群众了解考评的相关情况，正确行使参与权和监督权。建立服务评比制度，做好党员服务情况的日常记录，并将在职党员情况及时反馈给所在单位组织，作为考评党员八小时以外表现情况的依据，提高考评的科学性。贴近各单位实际、贴近群众需求，构建群众满意度测评体系，扩大参与测评的覆盖面，吸收更多的职能部门、有关专家参与，认真考虑和综合各方面、多途径获得的调查情况，以便全面客观地对基层党组织工作作出评价。加大考评结果运用力度，把考评结果作为评先评优、党员干部选拔任用、培养教育、激励约束的重要依据，强化考评的激励导向功能。

近年来，常州积极推进网格化管理，城市社区网格全覆盖，农村网格覆盖面达80%，组建单元网格党支部1200余个，初步形成上下联动、共驻共建的开放式区域党建新格局。在此基础上，通过“党员（代表）工作室”、红色NGO、机关党员进社区等途径，构建“专家领衔+组团服务+网格运作”的“三位一体”服务模式。全市共创建“党员（党代表）工作室”105家，在314支NGO团队单建或联建210家党支部，推动社区党员服务群众的方式由常规性向专业性延伸，由自发性向规范性延伸，由单一性向多元性延伸。

（作者系中共常州市委常委、市委组织部部长）

责任编辑：戴群英