社会稳定风险评估的实践思考

秦铁铮，赵 威

（沈阳大学 政法学院，辽宁 沈阳 110041）

一、社会稳定风险评估的基本内涵

广义上凡是可能对社会秩序的正常、安全运转产生严重威胁的危害因素都属于社会稳定风险的范畴。但是本文所指的社会稳定风险，排除了自然因素，主要是指人类活动可能存在的风险危害，主要反应了利益关系的失衡和社会行为的失范。实践中比较典型的社会稳定风险的形式包括社会治安、涉众经济案件、群众信访、安全生产施工等。一旦这种可能性变成现实性，社会风险就会转变成公共危机。对于处于改革攻坚阶段的我国来说，整个社会的利益结构和阶层结构都处于急剧的转型时期，这种利益结构和阶层结构的剧烈变革导致了社会阶层复杂化，利益多元化的特点。就总体形势而言，我国经济持续快速发展，政治体系运行平稳有序，社会整体平稳，保持了良好的发展态势。但也要注意到改革开放三十年来，转型期的利益冲突和社会矛盾也在不断累积，在一定条件下逐渐凸现出来，甚至可能有继续恶化的态势。这一切都表明我国已面临着严重的社会风险，而且这种风险是由于社会结构的变化引起的，是一种深层的风险。对此，必须高度重视、积极化解社会风险，使我国顺利度过风险期，实现国家现代化的发展目标。

十二五规划提出，“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”。这是加强和创新社会管理的一项重要制度措施。社会稳定风险评估，是指在与人民群众利益密切相关的重大决策、重大项目实施前，对可能影响社会稳定的因素开展系统地调查，科学地预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。该制度有利于提升政府决策的科学化和民主化，对于正确处理人民内部矛盾，把各种矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态，具有极其重要的作用［1］。社会稳定风险评估机制的战略价值主要体现在预防和化解社会风险。预防为主是社会稳定风险评估的首要原则，相对过去被动的事后处置模式，这种评估机制可以极大地减少严重破坏社会稳定的群体事件发生的概率和烈度。同时，通过对各种风险因素的全面调查研究，以及通过与潜在利益相关者的充分沟通，还为有效规避、预防、控制各种社会稳定风险，提供科学有效的应对方案。实践中，社会稳定风险评估机制表现在以下三方面：一是在重大项目建设上引入信访评估制度，积极促进了信访工作变被动为主动，变事后为事前，建立健全信访工作机制，为项目决策、建设及管理提供服务和支持；二是针对项目建设投资大、周期长、涉及面广的特点，分析项目社会风险，研究制定防范措施，有利于提早化解项目建设过程中由于各种原因而可能带来的一些社会负面影响；三是通过风险评估，有助于提升决策的科学化和民主化，也有助于重大项目的顺利实施。

二、社会稳定风险评估在我国的具体实践

尽管社会稳定风险评估在我国的实践仅仅处于开端，但风险评估在商业投资和安全生产等领域却早已推行多年，很多知识、理论和经验可以提供借鉴。同时，我们党自革命战争年代即形成的群众工作的理念与经验也可以在社会风险稳定评估中得到充分发挥。社会稳定风险评估因此既具有科学性也具有社会性，乃至政治性。在当前阶段，社会稳定风险评估作为决策的“重要依据”和“必要环节”，其政治性特征尤为明显［2］。根据各地实践，社会稳定风险评估内容主要包括以下几个方面：合法性、合理性、可行性评估和可控性评估。其中，可控性评估是重点，可控性评估主要评估重大事项的制定和出台是否会引发较大的影响社会治安和社会稳定的事件，实施过程中可能出现哪些较大的问题；对可能出现的影响社会治安和社会稳定问题，是否有相应的应急处置预案［3］。

目前实施社会稳定风险评估最重要的领域是重大建设项目。重大建设项目工程量大、周期长、涉及面广，建设过程中难免会存在一些负面影响，进而引发矛盾。重大建设项目所涉及的利益主体比较广泛，可能产生的负面影响也是多方面的。重大项目建设势必涉及土地征用房屋拆迁，无论在城市还是农村都涉及当地群众的根本利益，因此问题也最为集中。从近十年的情况看，围绕土地征用房屋拆迁产生的社会矛盾具有相当普遍性，各种群体性事件呈现高发态势，以非正常上访活动为代表，对社会秩序的安定产生了不利影响。为此，国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中规定，拆迁项目立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。很多地方更做出明确规定：对没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目，一律不得颁发房屋拆迁许可证。自2008年来，沈阳、北京等各地方先后出台了有关社会稳定风险评估的地方性法规。目前此类地方性法规调整的对象并不统一，很多地方基本都集中在房屋拆迁、土地征用领域。社会稳定风险评估在其他领域的适用目前还比较少，评估法律法规有待统一、规范。这方面沈阳市的相关规定更为全面，无论是调整对象还是问责机制都具有很高的示范价值。2008年6月，沈阳市出台《关于对重大建设、改革项目实施稳定风险评估的规定》，明确把拆迁、土地征用、国企重大改革等项目作为信访评估重点。为了强化社会稳定风险评估制度的实践效力，沈阳市还创立了风险评估领导责任制：凡未按程序进行评估或未采纳评估意见，造成决策失误、引发群体性事件或造成恶劣影响的，要追究项目主要负责人和相关人员的责任。

三、社会风险稳定评估实践中问题的思考

1．关于评估主体

这里比较关键的问题是评估主体的专业性和中立性，这也是构建评估结果权威性的首要基础。根据目前各地方实践，社会稳定风险评估主体可以由重大事项责任主体负责组织相关单位开展，也可以组织中介组织和专家、学者参与。目前很多地方的社会稳定风险评估采用“属地管理”以及“谁主管谁负责”的原则。这一规定很容易使得评估主体的中立性地位受到质疑，现实中评估主体作为主管机关可能与重大项目实施的主体之间较容易存在特殊的利益关系，使得社会稳定风险评估工作过程遭遇更多障碍，也可能使得评估结果失去公平或难以被广大人民群众接受［4］。在各地信访压力不断增大的背景下，各地社会稳定风险评估往往由信访局牵头，联合项目投资方、建设方，以及其他相关政府部门，共同负责深入调查研究，广泛接触群众征求意见。这一改过去单纯由项目决策主体、实施主体负责评估的做法，在一定程度增强了风险评估的公信力和实效性。而且由于信访局作为专门受理、处理民意投诉的部门，在识别、化解社会风险，在与群众沟通、处理社会矛盾等方面，具有重要经验，因此较其他政府机关具有更强的风险意识，态度更为审慎。从自身的职责出发，信访局也有动力将风险评估作为社会矛盾纠纷排查、预防的重要实践工作，这既有利于减少信访风险的发生，也有利于掌握情况，化解未来可能出现的信访矛盾。在社会稳定风险评估实施的初期阶段，这一做法是值得肯定的。但从发展的眼光看，风险评估主体的专业性和中立性还有待进一步增强。有必要合理发掘利用现有的商业风险评估的社会资源，发展具有专业性质的社会稳定风险评估中介组织。

2．关于评估采用的程序

从法律意义来说，程序是得出结论必须经历法定的方式、方法和步骤等。其中，既有时间的先后次序，也有手段、方法必须采用的内容。公权力主导的公共活动，必须依照法定程序开展，这是现代法治国家的基本要求，其根本目的在于防止权力滥用，损害公共利益，保障最终决定的公正、合理。从实际操作来看，目前各地操作程序还比较混乱，规范化程度不够。为了保证评估的权威性，我们认为需要通过立法规定社会稳定风险评估必须历经的主要程序：

（1）制定风险评估方案。社会稳定风险评估责任主体制定风险评估方案，在方案中必须要明确组织形式、时间安排、工作方法、具体措施及工作要求。

（2）充分沟通，征求意见。风险评估责任主体依照评估方案，就拟定事项在实施地区进行公告、公示以多种方式广泛征求意见。这包括项目的利益相关者，也包括专家学者、人大代表和其他社会各界人士。来自各方的意见需要进行收集、归纳、整理，以便客观真实反映广大群众意愿，作为社会稳定风险评估的重要依据。

（3）实施风险评估。在准确掌握民意的基础上，风险评估责任主体应邀请主管部门、项目单位、专家学者和利益相关者等作为代表，共同组成风险评估工作组。工作组应采用科学评估方法，围绕风险成因、潜在威胁，矛盾激化因素、风险规避、弱化的方案等，进行论证。

（4）编制、审查风险评估报告。风险评估责任主体根据分析论证意见，形成评估报告，内容包括决策事项、评估过程、评估依据和是否实施的意见。相关主管部门负责审查风险评估报告，并将书面建议反馈风险评估责任主体。

（5）跟踪督导项目实施。重大项目在实施过程中，风险评估责任主体和相关主管部门，应建立制度化跟踪监督机制，及时掌握项目动态信息，督促项目执行单位严格根据风险预案推进项目实施，并根据实际出现的风险因素，确定风险化解的有效应对措施。

3．关于评估方法

目前采用的评估方法其基本思路是采用“量化风险”的方法：首先，必须对各类风险的可能性进行量化，然后得到项目的整体的综合风险评估。因此应根据风险调查结论确定每类风险因素的权重 ，取值范围为［0，1］，取值越大表示某类风险在所有风险中的重要性越大。这是目前在所有风险评估领域中普遍采用的方法，方法论意义的科学性并无质疑。但是值得注意的是，要针对社会稳定的特点进行风险源的识别。社会稳定的风险源的识别是风险评估的前提和基础。从广义看可能影响社会稳定的风险源是非常广泛的，几乎囊括政治、经济、法律、环境、文化等所有社会领域。但从实践操作的角度看，尤其是针对重大项目面对常态风险和重点风险而言，其风险源主要来自以下几个方面：①项目合法性、合理性遭质疑的风险；②项目可能造成环境破坏的风险；③群众认为利益受损而抵制项目的风险［5］。根据当前以土地征用、房屋拆迁为主体的社会稳定风险评估实践，我们认为应该适当加大第3种风险的权重。同时，在确认单个风险等级的问题上，还应当充分考虑项目主体已经或计划采取的风险控制手段。在评估实践中，除了基本法律、政策以外，项目与公众所做的解释沟通措施在很大程度上影响评估的最终风险值。项目主体的措施是否细致周密，计划安排是否稳步合理，能否采用广泛多样的沟通方式，针对公众的意见能否及时、审慎处理，是否能有效利用媒体澄清误解等，可以作为评估风险考量的重要标准。

4．关于评估中保障群众得以充分参与的问题

从基本观念看，不能简单将社会稳定风险评估当做地方政府和项目主体单方意志推行的活动，更不能采用走过场的方式仅仅将其视为项目推行正当性的“形式背书”。需要保证群众充分参与到评估活动中，尊重群众的主体性地位。为此，应该重视切实保障群众的知情权、参与权、监督权，广泛听取各方面意见，调动群众参与风险评估的积极性和主动性。只有各方主体的意见被纳入充分到决策考虑范畴，才能保障决策本身的可接受性和可执行性。重大事项所引发的社会风险，很大程度与决策实施的信息公开存在问题有关。人民群众的利益诉求无法得到正常表达，不满情绪便可能因此长期积聚，最终可能导致严重社会对立和冲突。重大项目的风险评估改变了“一纸通告即强令实施”的行政管理模式，为公共参与打开了重要途径。但在具体实施方式方法上必须要将公共参与建设成“全过程、全方位”的核心工作程序。所谓“全过程”是指，自项目决策阶段开始，贯穿决策、规划、论证的全过程；所谓“全方位”是指，将与项目有关的所有重要信息都无条件向公众公开，并为公众获取、理解这些信息提供便利。信访风险评估就是要从源头上倾听民意，从政策上考虑民意，从制度上保障民意。尤其是对涉及群众利益的重大决策，不充分考虑民意，不充分发扬民主，就不能切实保障群众的知情权、参与权、监督权，就不能充分调动群众参与的积极性和主动性。目前这些标准还有待细化而且需要根据风险因素和项目本身的情况制定全面的操作规范。目前各地的“社会稳定风险评估管理办法”在这方面还有很大的拓展空间，可以在总结经验的基础上制定单行的操作规范用以指导实践。

［1］ 河南省中国特色社会主义理论体系研究中心．完善社会稳定风险评估机制［N］．人民日报，2011－04－22（7）．

［2］ 杨雄．城市重大事项社会稳定风险评估的制度构建［J］．上海城市管理，2010（1）：13．

［3］ 张玉磊，徐贵权．重大事项社会稳定风险评估制度研究［J］．中国人民公安大学学报：社会科学版，2010（3）：101．

［4］ 陈静．建立社会稳定风险评估机制探析［J］．社会保障研究，2010（3）：100．

［5］ 中国浙江省委政法委课题组．重大事项社会稳定风险评估机制的实践探索与研究［J］．公安学刊，2010（1）：23．