福建省休闲农业发展初探

许艺娜，张隆平，朱朝枝

（1.福建农林大学金山学院，福州 350002；2.福建农林大学安溪茶学院；3.福建农林大学作物科学学院）

休闲农业是指利用农业资源、田园景观、农村环境及自然生态环境资源，结合农林牧渔生产、农业经营活动、农家生活、农村风俗风情，以增进人们对农业及农村体验为目的，具有生产、生活、生态“三生一体”和一、二、三产业功能特性的新型产业[1]。发展多功能性的休闲农业是调整和优化农业产业结构，促进农民增收和转移就业，促进城乡统筹发展的重要举措。福建省凭借自身优越的自然条件、丰富的农业资源和多彩的民俗文化，加之各级政府的政策扶持，休闲农业在各地得到了迅速发展，形成了民俗文化型、森林旅游型、滨海渔业休闲、“农家乐”型、科普教育型、景观生态型、温泉度假休闲等不同特点的休闲农业发展模式。截至2011 年底，福建省具有一定规模的休闲农业点达到1 774 家，资产总额319 亿元，年营业收入41 亿元，年接待游客近4 000 万人次，安排农民就业近10 万人，产生了较好的经济效益和社会效益。

1 福建省休闲农业发展现状分析

与其他休闲农业发展较快较好的省市相比，福建省发展休闲农业政策的出台较晚。如，北京市1998年便出台了《北京市观光农业发展总体规划》[2]，而福建省直到2006 年才颁布了《福建省“十一五”观光农业发展规划》。之后，福建省有关休闲农业的政策发布较为密集，政府对休闲农业的干预和主导作用日趋体现，促使休闲农业逐步从自发发展走向规范化发展。

1.1 产业现状

1.1.1 产业的发展定位

1992～1993 年福建省人民政府先后批准了10 个集“农业种植、农艺景观、新农村建设以及田野风光旅游”为一体的“农业大观园”[3]。这10 个农业大观园是福建旅游农业发展的重点，大多是以当地著名风景名胜为依托。2006 年，福建省农业厅制定了《福建省“十一五”观光农业发展规划》。2009 年福建省人民政府出台《关于进一步推动旅游产业发展的若干意见》，提出：“以历史文化名镇名村为重点，大力发展休闲农业和乡村旅游，推动县域旅游经济发展，打造一批乡村旅游目的地”。福建省最早将休闲农业定位为“农业+旅游业”的新型产业，主要依托现有的旅游景点资源来发展观光农业，这是对休闲农业发展方向的初步探索，农业与旅游业从最初的简单嫁接开始进行产业的相互融合。2011 年10 月福建省农业厅组织编制了《福建省休闲农业发展“十二五”规划》（简称《规划》），这是福建省首次以“休闲农业”专门命名，不同以往“农业旅游”、“观光农业”的提法，为休闲农业量身定制的规划，提出“将福建休闲农业发展为在全国具有一定影响力、融合农村一二三产业的新兴产业”，引导福建省休闲农业采用更为灵活的产业结合方式，与加工业、旅游业、服务业等不断交叉融合。

1.1.2 产业的结构布局

2006 年福建省政府发布了《海峡两岸（福建）农业合作试验区发展规划》，指出要在福州、泉州、厦门等交通便捷、经济发达的地区，以都市周边为重点，建设城郊型休闲观光农业；利用福建省海岛港湾资源建立休闲渔业旅游度假区；利用福建各地丰富的森林资源建设“两带五区”的国家森林公园和森林生态旅游。2011 年《规划》提出要重点培育农事体验型、休闲农庄型、农耕文化型、农业园区型、农家乐、民俗风情型等6 个休闲农业类型，加快发展福州、泉州、厦门等3 个都市型休闲农业集聚中心区，建设漳州、莆田、平潭、三明、龙岩、宁德、南平7 个中心城市型休闲农业集中区。福建省休闲农业从以福厦泉为重点区域向闽西北扩散，休闲农业产业发展的大格局已基本形成。

1.1.3 产业的示范推进

2007 年，福建省林业厅和海洋与渔业局分别发布了《关于推进“森林人家”休闲健康游的实施意见》和《关于加快发展休闲渔业创建“水乡渔村”的实施意见》，2008 年，福建省农业厅与省旅游局、省财政厅联合发文《关于开展“农家乐”旅游示范点建设活动的通知》，同时出台《森林人家基本条件》、《森林人家等级划分与评定》、《福建省乡村旅游经营单位服务质量等级划分与评定标准》作为评定标准。通过开展评选活动，以抓“示范点”的方式来推动休闲农业的发展，共创建省市级“森林人家”357 家，“水乡渔村”62 家，国家级农业旅游示范点16 家，省级农业旅游示范点21 家，三星级、四星级乡村旅游经营单位共68 家。这些示范点成为产业发展的领头羊，其产生的经济效益和享受的政策优待吸引更多的个人和组织加入到休闲农业的发展中来。

1.1.4 闽台农业合作

福建对台湾具有“五缘”优势，农业合作源远流长，早在1981 年，第一家注册的台资农业企业就在漳州落户。2006 年《海峡两岸（福建）农业合作试验区发展规划》明确提出要以特色农业为基础，建设合理融合旅游观光、生态保护、休闲度假等功能的休闲农业合作示范区。2009 年通过的《福建省促进闽台农业合作条例》把“发展休闲农业”写入其中，这是福建省首部关于闽台农业合作的地方性法规，为两岸的经济合作提供了有力的法制支持和保障。现在，闽台农业合作项目已由资金、良种、技术等单项引进逐步朝产业整体配套发展，承接台湾休闲农业产业转移是福建休闲农业产业政策的重点与趋势。

1.2 财政现状

在《规划》出台之前，财政投入的重点在于示范点的奖励扶持，奖励金额在10～30 万元。2007 年和2011 年出台了《省级森林人家示范点扶持资金使用管理办法》和《福建省乡村旅游专项资金管理暂行办法》对财政奖励扶持资金的使用做了相应的规定。2009 年，在《关于进一步推动旅游产业发展的若干意见》中提出省财政每年安排2 000 万元专款贴息支持非财政投资的旅游设施项目建设，对创建国家AAAA级以上景区和优秀旅游县予以奖励。2009 年，省农业厅筹集资金50 万元，扶持农业乡村旅游项目。在《规划》出台后，规定加大财政扶持面和扶持力度，把休闲农业基础设施建设纳入计划中，并争取将休闲农业专项资金纳入各级财政预算。

1.3 金融现状

福建省没有独立的休闲农业金融体系，金融政策的有关规定穿插体现在农业和旅游业当中。在《关于金融支持福建省旅游业发展的指导意见》（2011 年）中指出要建立旅游“全产业链”授信服务体系，支持旅游业与一产、二产融合，支持农（渔）家乐、森林人家等知名乡村旅游品牌建设。2011 年《规划》为休闲农业的发展制定了金融保障措施，提出要引导多元融资，鼓励金融机构和担保机构为休闲农业发展提供信贷支持和担保服务；鼓励民间资本参与休闲农业开发和经营；鼓励农户以土地使用权、资金、技术等多种生产要素投资入股休闲农业项目。虽然金融政策多是鼓励性的，实际操作性还不够强，但是为独立的休闲农业金融体系的构建提出了设计框架。

2 福建省休闲农业现状存在的主要问题

2.1 没有形成休闲农业单独的政策法规体系

在全国休闲农业专门法律缺失的背景下，福建休闲农业的发展同样面临着这一制度缺失，没有制定休闲农业的地方性法规，没有形成休闲农业单独的政策法规体系，很多都是打农业、旅游类法规政策的“擦边球”。休闲农业不是单纯的农业或旅游业，仅仅依靠农业或旅游业的有关法律法规来规范休闲农业是很不合适的，并且旅游类法规中有很多还是“暂行”条例，在其行业操作中仍存有很多不足之处，对于涉及面更广、情况更加复杂的休闲农业来说，难以“对症下药”。反观台湾，制定了《休闲农业辅导管理办法》、《民宿管理办法》、《休闲农场建筑物设计规范》等涉及观光游憩、地政、水土保持、环境保护、经营管理等方面的休闲农业法律法规合计约50 部[4]，使得休闲农业发展有法可依，避免盲目的无序开发，同时保护了消费者的合法权益，提高了消费者对休闲农业的消费可信度，极大地促进了休闲农业的发展。

2.2 政策配套措施不完善

对于一些投资商来说，土地经营权的合法获取是入行的一大障碍[5]，现有的土地流转机制不成熟，程序繁琐且保障制度不完善；而一些拥有土地的农民则因为休闲农业投资周期长，资金不足及融资困难，没能抓住时机进行农业转型升级；此外手续办理时间过长，多个部门来回奔走，出了问题没有对应的政策依据进行有效解决等都是休闲农业从业者在入行前和经营中面临的困难。福建省休闲农业虽然在政策的扶持下取得了一定的成效，但是土地、财政、税收、金融等相关的配套政策仍然很不完善，缺乏及时有效的调整和设计。因此要加快完善休闲农业政策体系，减少行业发展的阻力。

2.3 偏重对休闲农业经营者的扶持，对休闲农业的基础设施和配套服务的扶持甚少

休闲农业多数存在郊区或乡村地区，这些地区的道路交通、用水用地、卫生医疗、环境保护等基础设施较少，公共服务水平较低，不能满足游客对衣、食、住、行、游、购、娱等要求，在一定程度上会降低游客对该区域休闲农业的消费体验乐趣、出游的方便性和舒适性，影响消费者的回头率，特别是在休闲农业产业集聚地区，产生的消极效果会更加明显。政府虽然出台了一些奖励措施，有助于提高休闲农业从业者的积极性，但是对休闲农业的基础设施建设关注不够，而仅靠休闲农业经营者是无法负担休闲农业公共基础设施的整体建设的。

3 福建省休闲农业发展改革与创新

3.1 加快制定专门的休闲农业政策法规

借鉴台湾休闲农业法律建设，把与休闲农业有关的农业生产、经营管理、土地、建筑、水土保持、环境保护等纳入休闲农业法律制度的设计框架中；把农业、旅游业或其他产业的政策中与休闲农业交叉的部分提炼出来，参考成熟高的产业政策进行休闲农业政策体系的构建与完善；政策与法规的设计要实体与程序相结合，权利与义务并重，加强政策法规的可操作性；在政策施行一定年限后，把一直有效执行并符合休闲农业产业发展要求的政策，通过立法途径上升为法律，在现有的法律制度前提下制定出符合当地发展的地方性法规；重视产、政、学相结合，政策法规的制定要充分听取行业协会、民间团体和研究学者的意见，把福建省乡村休闲发展协会、福建省各农林类高校和相关研究所以及休闲农业的一线从业人员纳入到政策制定的意见团体中；明确休闲农业的主管部门和协管部门的权利义务，确保权责分明，办事程序明晰快捷，有相应的处罚监督制度，避免在实际工作中无故拖延或互相推诿，为休闲农业的合法准入提供行政便捷。

3.2 完善支持休闲农业发展的财税政策

第一，加大对休闲农业的财政投入，把休闲农业专项资金纳入各级财政预算。第二，实现财政资金分配多样化，一是继续保持对休闲农业示范点、示范县的奖励扶持，设立“休闲农业奖励工作监督小组”，对获得“森林人家”、“水乡渔村”、乡村旅游星级服务单位、农家乐示范点等荣誉资质的休闲农业经营单位进行奖金的统一发放，根据部级、省级和地方级别的荣誉等级设置差额奖励，并制定奖金使用规定，对资金使用情况进行监督，确保奖励资金专款专用，达到促进休闲农业进一步发展的奖励目的；二是加大对适宜发展休闲农业地区的基础设施建设的倾斜力度，改善当地卫生、饮水、交通、通信、供电等方面的问题；三是安排一定比例的财政资金作为休闲农业宣传推介费用，可以由旅游部门和农、林、渔相关部门联合开展，借助互联网、电视、报刊、活动策划等多种媒介方式进行休闲农业的项目推广和品牌建设。第三，严格规范收费项目，禁止有关部门自设名目收取不合理的费用，对休闲农业经营者实行税费优惠：一是可以在经营的头几年实行所得税的减征免征；二是对休闲农场生产的初级农产品或初级加工品减免所得税；三是鼓励休闲农业经营者开发“四荒”地，对这四种类型的土地可以给予最长10 年的土地使用免税；四是免收休闲农业各类行政办理的手续费；五是休闲农业用水用电比照农业标准执行，排污费、垃圾处理费折半收取。

3.3 建立健全独立的休闲农业金融体系

积极开发适合休闲农业特点的信贷产品，鼓励金融机构对休闲农业经营者积极贷款，对新的入行者和现有的经营者分别设计贷款措施，适当降低休闲农业从业者的贷款门槛，适当放宽贷款额度，延长贷款期限，由财政部门给予部分或全额贴息，对于经营三年以上、经营良好，或者获得荣誉资质的休闲农业经营单位可以给予更大的贷款优惠；鼓励担保机构对优质的休闲农业项目适当降低抵押担保条件，允许将其交通运输工具，生产设备，建筑物和其他土地附着物，建设用地使用权，土地承包经营权，海域使用权等作为抵押财产，向金融机构申请贷款。创建休闲农业多元融资渠道，鼓励风险投资基金的积极介入，积极引导民间资本投入休闲农业。积极培育和发展休闲农业保险市场，开发适合的保险产品，降低经营风险。

3.4 加快推进休闲农业开发的用地制度设计

土地是休闲农业发展中最重要的物质基础，是休闲农业能否长期稳定经营下去的前提条件。随着福建省休闲农业的快速发展，休闲农业用地问题将会凸显出来。目前发展较快的一些省市地区已经暴露了几个突出问题：（1）“圈地热”，以发展“休闲农业”之名，行房地产开发之实[6]；（2）农用地非农用途转变的随意性大；（3）用地纠纷导致休闲农业经营者与该地块农民之间的利益互伤。因此，休闲农业用地制度设计时要对几个方面进行把握：一是休闲农业用地应当符合乡镇土地利用总体规划[7]，确保不改变土地集体所有性质和农用地用途为制度设计的大前提；二是从土地流转、农地用途转变、获取途径、经营方式、生态保护、利益分配、纠纷解决机制方面进行制度设计；三是休闲农业主管部门要联合国土资源部门加强休闲农业用地的审批和监督，建立动态的联查机制，形成事前预防，事中及早发现，防止造成土地的永久性破坏以及减少不必要的损失。此外，可以出台用地优惠政策，加强土地利用和提高农民参与的积极性。如对于利用存量土地和增量土地发展休闲农业的可以加快办理用地手续，对利用荒山、荒坡、荒滩进行休闲农业开发的可以适当延长土地使用期限，农村居民利用宅基地、承包地开发休闲农业，或者利用房屋四周空地增加经营面积的，经审批，可以依法采取临时用地方式，但必须保证不改变农用地用途，特别是基本农田。

［1］ 范水生，朱朝枝.休闲农业的概念与内涵原探［J］. 东南学术，2011（2）：72-78.

［2］ 耿红莉. 我国台湾地区休闲农业政府主导模式的启示［J］.北京农业职业学院学报，2012，26（3）：17-21.

［3］ 颜双波.福建省旅游农业资源开发研究［D］.福州：福建农林大学，2004.

［4］ 孙兆慧.台湾休闲农业推动策略与启示［J］.台湾农业探索，2008（1）：36-38.

［5］ 金光春. 新农村建设中创建农地银行及经营制度的研究［J］.黑龙江八一农垦大学学报，2012，24（6）：91-98.

［6］ 张国斌，盛付祥，董海潮.“休闲农业”用地管理“休闲”不得——关于浙江省“休闲农业”土地使用现状及管理的调查［J］.国土资源通讯，2007（8）：36-40.

［7］ 陈新民.湖南省发展休闲农业的政策措施［J］.湖南农业，2007（9）：6.