公益性体育公共服务供给典型——以广州市二沙岛体育公园为个案

范冬云

(湖南工业大学体育学院，湖南株洲412007)

体育公园是传统休闲公共园林与运动健身场馆设施的完美结合，充分利用公园的绿色空间，集体育运动、康体健美、娱乐休闲、观光旅游、生态保护和体育文化教育于一体的多功能复合型活动场所[1]。体育公园的出现，是经济社会发展到一定阶段的产物，是城市居民满足一定的物质生活条件后，追求更高层次生活质量的必然趋势。广州二沙岛体育公园作为越秀区2010年重点解决的10大民生实事之一，自建成开放以来，始终是广州市民关注的焦点。通过对越秀区体育局领导及部分市民的访谈及实地考察，有助于了解这种公益性服务产品供给过程中所遭遇的困境及其成因。

一 二沙岛体育公园基本情况介绍

二沙岛体育公园位于寸土寸金的越秀区中心地段，是广州首个大型体育公园。公园建设分1期和2期工程，1期占地面积23 000平方米，2期占地22 500平方米。1期工程是为迎接2010年广州亚运会，作为广州市“迎亚运人居环境整治计划”的一部分，由越秀区委和区政府重点打造的2009年的民生工程。1期工程于2010年5月份动工，8月底建成，9月投入使用对市民开放，社会效益非常明显，平均每天有3 000人次入园活动，节假日达5 000人次以上。公园于2012年3月开始扩容，2期工程历时4个月建成，在原有的篮球场、羽毛球场、5人制足球场、门球场、地掷球场、棋艺院、晨练和轮滑广场、老年人活动区、成年人活动区、儿童活动区以及环园自行车道的基础上，增设了公厕、更衣室、医务室、广播系统和休闲服务区。

二 二沙岛体育公园特征

(一)定位——公益性、休闲化、国内一流

一座城市有一座城市的品位，一个公园有一个公园的格调，决定公园格调的主要因素是它的目标定位。二沙岛体育公园目标定位是建成一个公益性、休闲化、和谐氛围、国内一流的全民健身主题公园。

体育公园是政府向市民提供的公共服务产品，让更多的普通百姓享受无差别的均等服务，是政府追求的目标。为实现二沙岛体育公园公益性目标，越秀区委、区政府和区体育局达成共识，从规划设计到建设施工，再到管理和维护，均体现“以人为本”的原则。敞开式管理，免费开放，项目设置考虑各个年龄阶段群众的需要，建有人性化的公共厕所，调整公交路线方便更多市民参与，所有这些措施无不体现“亲民、利民”特色。正如越秀区体育局领导所言:“有民心观念的官才是好官，得民心的政府才是好政府”。二沙岛体育公园从动议、论证、规划到建设施工的整个过程中，广州市和越秀区领导以及国土、城建、规划、供电、园林、财政等各部门均给予了大力支持，用地审批、水电报建、资金预算等所有程序都在最短时间内完成，因此该项工程也被称做“绿灯工程”。

(二)理念——运动至尚，魅力花城

二沙岛体育公园的理念为“运动至尚，魅力花城”，表达两层含义:水动流韵和运动至尚。项目濒临南海紧靠珠江，珠江水的源远流长及活力之美，契合花城悠久的历史是全民体育事业发展的不竭动力。“水动流韵”，是新时期越秀人对自然、运动、生命的理解，是自然之美与人文之美的结合，是历史传承与时代创新的统一。

广州不仅是改革开放的发源地，也是全民健身事业发展的风向标。社会需要一个合适的发泄渠道，如果这种情绪得不到宣泄，会产生一系列的严重后果，富士康“十三连跳”现象为中国社会敲响了警钟。让广大群众享受改革开放所带来的成果，缩小贫富差距，增加群众的幸福指数，营造和谐的社会氛围。体育是和谐社会的重要组成元素，全民健身是最好的实现途径。二沙岛体育公园提倡的“运动至尚”，意在倡导一种健康文明的生活方式，不断丰富体育文化的内容。

(三)管理——权责分明，管理创新

二沙岛体育公园的土地所有权现归广州市政府，管理权由越秀区园林局和越秀区体育局共同分享，越秀区园林局负责园林管理维护，越秀区体育局将实施体育场地安全监控、场馆测试和开放运营。对于两个部门分权实施管理是否会产生踢皮球现象这个问题，局领导用一句“绝对不会”很干脆地否定了这种质疑，因为两个部门虽然职责指向目标一致，但在服务管理过程中所产生的费用都由区财政统一预算支付，两部门分别进行财政预算，无利益纠葛，服务职能也并不重叠。权责分明，管理部门各司其职，实现服务无缝隙对接，这种管理方式便于不同职能部门之间的协调合作，同时也能发挥不同部门的职能优势。

三 从二沙岛体育公园看我国体育公共服务供给

(一)划桨掌舵一肩挑——政府职能两项全能

根据政府在提供公共服务过程中所扮演的角色，西方学者形象地把政府职能定位为划桨和掌舵两种类型。被誉为“世界民营化大师”的美国纽约城市大学巴鲁克学院教授E．S．萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中曾说过:在公共服务的供给上，政府应该掌舵而不是划桨。而作为新公共管理理论集大成者——美国作者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中同样也强调:企业化的政府把政策制订(掌舵)同提供服务(划桨)分开，“掌舵人应该看到一切问题和可能性全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨人聚精会神于一项使命并且把这件事做好”[2]。

以上论述，实际上反映了西方国家政府治理变革的历程，从划桨到掌舵，标志着西方政府职能定位从传统官僚统治型向市场化竞争型的转变。西方国家的这场治理变革对中国政府和学术界产生了深刻的影响，中国政府职能变革也部分借鉴了西方的经验，我国政府职能认为目前应该从具体而烦琐的事务性工作中解脱出来，改为给予政策支持和方向监督以及效率的评价上来。但在关于政府到底是应该划桨还是掌舵，国内学术界仍存在较大争议。不可忽略的是西方国家的政府职能变革是在市场化高度发达、公民民主权意识深入人心、法制较为完善的社会背景下进行的。反观我国，市场化程度有待进一步提高，公民社会尚未建成，法制不够完善。因此，政府职能变革往往面临更多的矛盾和困难，有时难免陷入既要医顽疾又要治新病的困境，现实选择便不可避免地出现集划桨和掌舵职能于一身的现象。

二沙岛体育公园建设过程中政府所起的绝对性作用显示，我国政府在体育公共服务中既履行掌舵的职能，也肩负划桨使命。北京奥运会结束后我国提出由体育大国向体育强国迈进的口号，体育工作重心开始转向大众体育领域;2009年《全面健身条例》出台，标志我国大众体育水平开始迈上新台阶，各地全面健身活动有了切实的法律依据和保障;广州亚运会召开，借助大型国际赛事进行城市国际化营销，巩固广州国际化大都市的地位，扩大城市影响，可以说是得天时。广州地处改革开放最前沿，向来为全国体育事业改革的风向标和领头羊。二沙岛处珠江之滨，而闹市之中一片休闲园林正是建设体育公园的理想选择，此为地利。把二沙岛体育公园作为越秀区民生工程，广州市、越秀区两级政府领导以及体育局等相关职能部门领导，认识上高度统一，从决策到论证到规划实施，一路绿灯，广大市民高度关注和期待，是为人和。群众需求就是政府决策目标，向社会提供体育公共服务是政府的职能，在经济利益与公共服务之间做正确的决策，保证为天下苍生谋福利的正确方向，这就是掌舵。我国城镇居民对体育健身热情的高涨与体育场馆设施之间的矛盾一直是制约大众体育发展的瓶颈。广州市和越秀区政府针对越秀区的特点提出将二沙岛建成一座综合体育主题公园，是遂民意顺天时的英明决策，体现了政府治理的掌舵职能。公园由政府全额投资建设，建成后由区体育局和园林绿化局负责管理，管理人员将纳入事业编制，管理维护费用全部由财政拨付，政府直接为市民提供体育公共服务，亲自担当划桨角色。只有这样的政府运作模式，才能保证社会公共体育设施社会开放、免费服务的基本特性。否则，无论是分包或承包等市场运作模式，最终只能出现政府设施经营运作过程中经营者的利益链将永远成为禁锢群众体育健身需求的枷锁的情况。

目前，我国政府仍是体育公共服务供给的绝对主体，之所以既要掌舵又要划桨，与我国特殊的国情分不开。一是我国体育公共服务基础差底子薄，可提供给城乡居民健身需要的基础设施与国外相比存在较大的差距，特别是大型体育场馆和体育公园的投入成本大，维护和经营费用高，回报效益低或根本无收益，因此只能由政府免费提供。二是我国特殊的政治体制，中国仍是一个高度集权制国家，社会资源高度集中，政府在调配和整合各种资源上占据主动权，体育公共服务改革的过程仍是政府对体育公共服务资源的支配和调整的过程。三是市场化程度不高，社会资本进入体育公共服务领域尚未形成气候，政府也缺少与社会资本合作的经验。

(二)无形之手难显形——体育公共服务市场化能走多远

以需求为导向，以优胜劣汰的竞争为手段，充分合理配置资源，达到效率最大化，这是市场具备的优势。与政府的有形控制相对应，市场被称为一只无形之手。西方国家新公共管理运动就是针对传统官僚制治理的弊端进行的市场化改革，希望利用资本主义发展经济积累起来的丰富企业管理经验改造机构臃肿、负担沉重、效率低下的政府[3]。西方国家市场化改革过程中已经形成了一系列行之有效的市场化机制，包括合同外包、特许经营、用者付费、内部市场、凭单制等方式。

1990年代，我国市场经济体制得到合法认定，政府职能转变步伐加快，公共服务领域开始考虑国际惯例和与国际市场接轨，部分领域借鉴了国外市场化改革的经验。近年来体育公共服务也开始了市场化改革的尝试，如职业俱乐部联赛的建立，公共场馆的租赁经营，使用者付费等。这些探索还仅仅是个开始，严格来说，我国体育公共服务市场化程度很低，绝大部分仍然沿用计划经济时代的传统管理方法，比如二沙岛体育公园的建设以及管理过程中，很少能看到无形之手的踪影。市场之所以难以全面介入我国体育公共服务的原因主要是，长期以来我国体育公共产品总量太少，可供调配的资源不多，企业参与竞争的积极性不高。另一个重要原因是，目前政府对体育公共服务市场化监管还不完善，无法保证市场化运营过程中体育公共服务水平。

然而，市场化改革既然已经开始，就不能因为问题或潜在危险存在就停止。提高服务水平，推动体育事业发展是终极目的，只要能实现目标，就应该坚持市场化改革方向。我国体育公共服务市场化能在多大范围内进行，以何种方式进行，这是一个有待于实践检验的课题。

(三)撑舟独行亦寂寞——社会力量参与程度低

体育是一项公益性事业，发展社会公益事业是政府的责任，向社会提供公共服务产品也是政府治理的重要内容。由于体育公共服务产品牵涉到公众最基本的权利即体育参与权，所以历来都是由政府主导，大包大揽。完全由政府提供的公共服务产品并不一定符合公众的偏好，而且由于地方经济发展不平衡和城乡之间的差异，全能型政府并不一定能够提供完全让公众满意的服务。建立完善的体育公共服务体系是一个复杂而庞大的工程，在公众需求多元化的今天，要完全靠政府撑起体育事业这艘大航船，自是显得势单力薄。根据国外体育公共服务经验，社会力量的参与是推动大众体育发展的重要途径，要提高我国体育公共服务水平，必须依靠社会力量的参与。

二沙岛体育公园管理模式参照越秀区体育局全民健身活动中心的做法，机构纳入区事业单位编制，经费预算纳入区财政统筹。根据初步分析，如全天开放，管理人员定编不少于8人(未含聘用的工作人员)。调查中发现，越秀区体育局在行使管理权后，并无利用体育社团和体育志愿者或社会体育指导员的打算。

二沙岛体育公园的管理模式折射出了一个事实，政府提供体育公共服务过程中，政府唱独角戏的机会多，社会力量参与程度较低。尽管近2年政府已经开始着手培养第3部门，提倡社会组织发挥积极作用，但由于我国对第3部门的成立有特殊的规定，门槛较高，再加上第3部门与政府部门存在着千丝万缕的联系，机构设置，人事任免，经费来源均受制于政府主管部门，导致第3部门始终脱离不了官方色彩，自主权少，活动回旋余地小，灵活性差，很难发挥其应有的作用。社会体育指导员资格认证制度实行了很多年，但社会体育指导员因得不到应有的社会地位和合理报酬，导致培养流于形式，社会体育指导员的社会价值得不到体现，社会效用大幅度流失。

(四)源头活水汩汩流——政府财政投入是公益性和公平性的保障

公共服务财政支持力度决定公共服务水平，也是公众享受基本均等化服务的保证。实现公共服务均等化是我国公共服务改革的基本目标之一，政府应尽可能地满足人们的基本需求，尽可能地使人们享有同样的权利和服务产品。经济和社会的快速发展，大众对体育公共服务需求全面快速增长同体育公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾还比较突出，城乡之间和东西部之间的服务水平极端不平衡。缩小这种差距需要政府和社会力量共同努力，但是政府的财政支持才是解决问题的根本，特别是对西部地区和农村地区体育公共事业的财政支持力度应进一步加大。

政府投资体育公共服务似乎是天经地义的事，这样可以保证体育事业公益性不受损害，但在政府力所不及或社会有兴趣和能力弥补政府职能不足的情况下，向社会融资或鼓励企业参与也是一种可行的方法。问题是市场毕竟不是万能的，市场追求利润的本性不会变，市场化带来的公益性丧失和公平性难以保障的现实也是不容忽视。因此，在为体育公共服务筹措经费来源的问题上，政府不能不慎重。

体育公园是一种公共资源，资源的短缺性和消费者消费欲望膨胀之间的矛盾始终存在，因此国内大多数公共体育场馆都会面临两个难题:公益性丧失和公地悲剧。围绕公共体育场馆的维护费用问题，有多种选择，或由政府照单全买，或走市场化道路自负盈亏，或半官方半市场化。但只要进行市场化改革，则必然部分或全部损害公共服务的公益性。二沙岛体育公园的建设费用和建成后的维护管理费用全部由财政支付，表明该公园在今后的服务过程中将不会出现公益性减少或消失的现象。

二沙岛体育公园采取对部分容易出现使用拥挤的场馆(篮球馆、羽毛球、足球场)实行低收费措施，收费标准明显低于市内其它公共体育场馆，这种收费有别于为维护正常运营所收费用，属于明显的行政调控，防止部分市民过度使用而损害其他市民的利益。

二沙岛体育公园的资金管理模式说明，要保证体育公共服务公益性完整和大众享受公共服务的公平性，政府财政保障是根本。

四 结语

二沙岛体育公园的建成，彻底改变越秀区50万固定人口加100万流动人口无专门体育馆的局面。因准确的定位，先进的理念，科学的管理，二沙岛体育公园将成为越秀区人民新的精神家园，为不同阶层的人民增添福祉。从体育大国向体育强国迈进，一个重要标志是大众体育的蓬勃开展，体育公园昭示的不仅是城市建设理念的变迁，也是社会发展文明进步的表现。二沙岛体育公园建设和管理模式，为其他地区在体育公共服务实践中所提供的参照作用，是成功经验还是存在不足，关键看地方政府决策者的执政理念和价值取向。谁唱主角不重要，重要的是能让更多的人特别是弱势群体能享受到参与锻炼的乐趣，机会均等，权利公平。网民的心声最有代表性:全民参与的体育，无牌也辉煌。

[1]董海军，倪伟，俞锋，等．上海市体育公园发展现状及对策[J]．体育科研，2011(2):50—55．

[2]登哈特．新公共服务:服务，而不是掌舵[M]．上海:上海译文出版社，2006:1．

[3]戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府:企业家精神如何改革着公共部门[M]．北京:中国人民大学出版社，2004:40．