十八届三中全会：民生改革或破题

□　本刊记者　陈沙沙

十八届三中全会：民生改革或破题

□本刊记者陈沙沙

今年3月以来陆续推出的20余项改革举措被看作为十八届三中全会铺路。图/CFP

以“改革”为主题的十八届三中全会，无疑被赋予了更多历史责任，也承载了众多的民生期盼。

今年3月以来，国家各部门相继推出20余项改革举措，包括推动利率和汇率市场化、扩大“营改增”试点、取消和下放行政审批项目、建设中国（上海）自由贸易试验区、取消金融机构贷款七折利率下限、暂免征收部分小微企业两税、推进资源价格改革、完善铁路等基础设施投融资体制等内容。

一系列改革被视作为即将到来的三中全会铺路。以“改革”为主题的十八届三中全会，无疑被赋予了更多历史责任，也承载了众多的民生期盼。随着三中全会的临近，户籍制度、土地改革、收入分配等领域的改革动向已成关注焦点。

户改或有大动作

“防止农村城市化的方法有很多，比如说外来人口想要取得北京户口，可以考虑进行考试审核。”10月初，清华大学教授文国玮的“考试论”引起舆论一片哗然。随后，金吉列出国留学咨询服务有限公司相关人员因涉嫌天价出售应届毕业生进京户口指标被刑拘。

户籍制度犹如一道无形的墙。从1980年公安部推行“农转非”政策、1993年6月草拟户籍制度改革总体方案，到2001年推进小城镇户籍管理制度改革，再到2011年国务院《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》文件出台，30余年来，破除壁垒的改革呼声、动作从未间断，但目标远未实现。

近两年，作为改革的过渡性政策，居住证制度在多地探索实行。全国城镇发展改革试点经验总结材料显示，上海、浙江、广东、江苏、北京等地都将居住证与当地落户相挂钩。

然而，居住证如今已成农民工落户城市的新限制。地方在居住证、户籍、公共服务方面设置学历、技能、投资等诸多门槛，已经成为普遍现象。

2012年4至5月间，国家发改委带领各部委前往浙江、广东、江西、贵州等8个有代表性的省份进行城镇化调研，发现在这些地区，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁坦言，像北京、上海这样的大城市根本没有办法进行户籍制度改革，因为它们集中了全国最好的资源，福利基本接近于发达国家。

李铁点出了城市户籍所承载的附加值，它涉及社保、医疗、教育、养老等一系列配套社会福利和政治权利。有研究人员做过统计，一张户口本的背后，共有67项城乡居民的“不同等待遇”。

这关乎每一座城市为此支付的成本。

今年7月底，中国社会科学院发布的《城市蓝皮书》指出，目前中国农业转移人口市民化程度综合指数仅40％左右。而在2030年前，我国还有3.9亿农民需要市民化，农民工市民化的人均公共成本约13.1万元。如此粗略计算，市民化所需公共成本约51万亿元。

财经评论家叶檀表示，这是不计入通胀只计入城市福利的保守数字，实际数字可能将远远超出。中金公司首席经济学家彭文生也认为，掣肘农民工融入城市的核心问题，仍然是“二次城市化”成本由谁负担。

面对盘根错节的利益关系，在十八届三中全会召开前夕，社会各界对于户籍制度改革的预测并不相同。

今年8月底，有媒体爆料，由于地方政府向中央游说，同时户籍制度改革也牵动城镇中产阶级的利益，因此改革计划可能最终被大打折扣。

“乐观派”则认为，中央将城镇化作为首要任务来抓，最终出炉的方案可能会在户籍制度改革方面有更大胆的动作。

根据目前发布的少量城镇化方案的细节，以及多年来户籍制度改革的政策延续，彭文生分析认为，三中全会可能会延续此前中小城市先于大城市放松户籍限制的基本思路。

2001年，我国放开了县级以下城镇的落户限制，不再实行指标控制；2011年，放开了农民进入中小城市的落户限制；2012年，首次放开地级市户籍。

然而，大城市数百万农民工能否“落地”仍然不得而知。

说起户籍制度改革的时间表，中国（海南）改革发展研究院院长迟福林预测：“未来一两年，中小城镇的户籍制度会初步放开或基本放开；三五年后，大中城市有条件的农民工市民化会推开；未来八到十年，也就是2020年前后，基本解决了户籍制度问题。”

“新土改”酝酿再发力

8月末，有媒体报道称，一份关于农村土地改革进程的重要文件已下发至河北、辽宁、吉林等18个省市。按文件要求，被确定的28个试点市县将于今年8月至9月正式启动农村集体经营性建设用地使用权流转。

9月4日，国土资源部新闻处处长谢晖辟谣称，截至目前，关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见，“国土部并没有向地方政府下发过这一文件”。

然而，市场已经嗅到农村集体建设用地将释放的改革红利。受利好消息的影响，相关土地流转概念股逆势走强，表现出对新一轮土改的信心。

出于18亿亩耕地红线的高压，在“新土改”中，农村集体建设用地已成为最敏感的话题。一位国土部官员曾透露，推动农村集体土地与国有土地同地同权，将成为未来土改的纲领性原则。

社科院农村发展研究所宏观室主任党国英估计，农村集体建设用地约有18万平方公里，“相当于目前中国城市建成区的3倍以上。”

自1978年开启收入分配改革以来，我国收入分配改革至少经历了17次重大事件。收入分配几乎每年都被重要会议或文件提及，但推动缓慢。

此前，国土部组建的土地改革研究小组历经一年多时间，对11个省份的50多个城市进行调研，目前已形成关于新一轮土地管理制度改革的框架建议。

10月中旬，有媒体从权威人士处获悉，该框架建议的核心部分极有可能成为新一届三中全会定调“新土改”政策的理论基础。

据媒体报道，新一轮土地改革的总体方案大致为：在不突破现有土地利用政策、土地使用标准等法律法规的前提下，提高征地补偿额度，缩小征地范围，盘活存量建设用地，规范农村经营性集体建设用地的流转，探索以“集体建设用地使用权交换企业经营权”的新路径，严禁将农地直接流转为商品房建设。

分析人士判断，与土地改革总体方案相对应，在十八届三中全会之后，相关部门会密集推出一系列新的土地改革政策。

关于土地改革具体路径如何选择，国土资源部针对不同的政策主题进行了多轮调研。然而，多位专家认为，由于各地经济发展程度、土地资源差异大等原因，“一刀切”的政策措施难以推出。未来的改革路径倾向于对不同类型试点进行深化，在合适时机进行推广，然后通过“以点带面”方式促进政策突破。

事实上，地方实验早已展开。国土部也曾对外公开，“虽然目前没有形成最终的指导文件，但其实各地就农村集体建设用地流转的探索已经广泛展开，其中也包括宅基地流转。”

今年8月，浙江省温州市发布了《温州市农村产权交易管理暂行办法》；海南省国土环境资源厅已经研究制定了《海南省农民集体建设用地管理办法》，并上报海南省政府审议。

专家分析，浙江嘉善和杭州、广东南沙、安徽宿州等，有可能成为新一批“吃螃蟹者”，从而带动“土地换股权”、土地流转信托等试点的推进。

此外值得关注的是，“新土改”的推进并非左右逢源。在相关土地改革政策的很多方面，中央部委之间、中央与地方之间，甚至政府官员与专家之间，都存在很大分歧。

一名国土系统专家向媒体透露，在国土部修订《土地管理法》和制定“农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见”期间，国土资源部遭遇了来自有关部门和地方政府的较大阻力，一些改革力度较大的政策也因此被迫夭折。

收入分配蛋糕怎么切

2013年1月18日，消失12年之久的“基尼系数”重现。

当天，国家统计局局长马建堂就当年国民经济运行情况召开记者招待会。被问到“基尼系数”发布计划时，马建堂出人意料地公布了2003—2012年十年间的全国居民收入基尼系数：2003年是0.479，此后波动向上，于2008年达到峰值0.491，2012年回落至0.474。

这一数值遭到各方争议。经济学家许小年直言该数据过低，“连童话都不敢这么写”。然而时隔12年官方再次公布基尼系数，被普遍解读为在为收入分配改革“铺路”。

事实上，2012年0.474的基尼系数，已经越过0.4这一代表贫富两极分化的警戒线。有数据表明，中国收入最高的10％人群和最低的10％人群，阶层收入差距达23倍。

如果将未来的改革红利比作蛋糕，如何切好这块蛋糕则考验着各方智慧。对于收入分配改革的紧迫性，迟福林用“箭在弦上”形容。“无论是拉动内需，还是解决社会的一些利益关系，都需要加快收入分配改革。”

然而，酝酿八年的收入分配改革方案却难以落实。今年2月国务院出台《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，并没有得到普遍响应。

5月下旬，新一届政府领导班子出台《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》。《意见》中用了80余字对收入分配改革加以部署，包括要落实深化此项改革的若干意见，制订出台合理提高劳动报酬、加强国有企业收入分配调控、整顿和规范收入分配秩序等重点配套方案和实施细则。业内专家认为，上述提法过于笼统，实操性不强。

据报道，自1978年十一届三中全会提出“克服平均主义”，开启收入分配改革以来，我国收入分配改革至少经历了17次重大事件。自2002年以来，收入分配几乎每年都被重要会议或文件提及，但推动缓慢。

对于即将来临的十八届三中全会，社科院经济研究所发展经济学研究室主任魏众预测：“收入分配改革一定会写进报告的。从十六大到十八大，包括历届三中全会，收入分配改革都有提及，而且单独成段。从语言表述上可以看出，对收入分配的认识一直在微调，在进步，是有意义的。十八大报告关于收入分配的表达是个指导性的意见，对未来几年的改革起了总领作用。”

户籍制度、土地流转、收入分配改革大事记

作为曾参与起草“十二五规划”收入分配内容的专家，魏众同时认为，改革即便写入三中全会报告，能否够落到实际操作层面，还有待观察。“我的个人判断是，新一届领导班子目前对收入分配改革可能不会大动，还需要一段时间熟悉。”

在此情况下，如何让大多数人分享改革红利、打破收入分配改革的僵局？

中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南表示，收入分配方案难产本身就说明收入分配改革的复杂艰巨。这些年，除城乡和行业之间的收入差距略有缩小外，不同群体之间的差距仍呈扩大趋势。

他认为，可以从两个方向和一个切入点考虑。一个方向是提高低收入群体收入，可以通过多项措施来实现，包括健全社会保障体系、加大转移支付力度、继续提高企业退休人员待遇、促进建立低工资劳动者工资增长以及增加农民收入等。

第二个方向是调节过高收入人群收入，可将国企分配制度改革作为重要突破口，打破垄断，征收国企资源税，提高国有企业税后分红比例。“《意见》中提到的到十二五期间提高5个百分点，要尽早落实。”

“一个切入点就是统筹设计财税体制改革，这对整个收入分配体系改革能否取得突破极为重要。”苏海南说。

□编辑郭铁□美编王迪