主动社会管理及其意义

范炳良，程晓雯

（1.常熟理工学院 管理学院，江苏 常熟 215500；2.苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123）

自党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会以来，创新社会管理问题随之引起社会各界的普遍重视；党的十八大再次把社会建设纳入现代化建设新的总体布局之中，提出在改善民生和创新管理中加强社会建设，凸显了社会管理的重要性。然而，现实中的社会管理常常处于被动状态，使得社会各个主体疲于应付，使国家、社会组织、公民遭到极大损失。主动社会管理是社会的各个主体根据自己的能力、水平，对社会事务积极依法履行职责，使社会进入良性运行和协调发展阶段的状态与过程，它不仅反映了主体履行社会管理职责所取得的良好效果，而且体现了主体的超前意识和积极主动的精神状态，对于加强社会建设、创新社会管理具有重要的指导意义。

一、提出主动社会管理的背景

习近平总书记强调：“面对错综复杂、快速变化的形势，要保持清晰头脑，牢牢把握主动权”。［1］我国经济增长（发展）方式可以主动转变，司法界可以提出并在实践中能动司法，我们在社会建设与管理中也应该提出加强社会建设、主动社会管理。基于这样一个话语前提，我们认为提出主动社会管理的背景主要有以下方面：

一是我国自改革开放以来在经济与社会发展中过分强调了经济发展，强调GDP，忽视了社会建设，使得过去拖欠社会建设与管理的帐太多，现在是该还债的时候了。不可否认，自改革开放以来，特别是进入新世纪以来，我国的经济持续高速发展，人们生活水平不断提高，取得了令人瞩目的成就，已经成为世界第二大经济体，出乎很多人的想象；但与此同时，我国的社会问题与矛盾却日益凸显，也超出了许多人的预料，特别是当经济发展受到国际国内因素的冲击出现波折时，经济矛盾、社会问题纠结在一起，于是各种盛世危言大量涌现。上学难、就医难、住房难、行路难、就业难，两极分化与仇富心态并存，社会信任出现危机，群体事件群访事件增多，社会矛盾与问题积重难返，使得社会发展受到制约。“现在经济建设得比原来设想的还要好，但是社会问题、社会矛盾反而多了，复杂了，这是为什么？党和政府做成了这么多大事，这么多好事，为什么老百姓还有意见？”［2］1因此，在我国经济发展这么好的背景下，出现这么多社会问题与社会矛盾，而且越演越烈，屡解不决，那就是社会管理与社会建设没有与经济发展同步，人们习惯于运用经济理论与方法观察和分析问题，习惯于用经济政策和手段来解决矛盾和问题。当然，这些方法与手段在过去短缺经济条件下确实发挥了应有的作用，但是当生产方式、生活方式发生了根本性变化，人民群众对物质文化生活水平提高有了进一步的要求时，光靠经济理论和方法已经很难进一步研究、分析问题了。中国共产党高瞻远瞩，及时发现社会建设与管理落后于经济建设这一现状，果断提出加强社会建设，创新社会管理问题，这为解决日益严重的社会问题与矛盾提供了极好的机会，但一些地方仍然搞GDP崇拜，以牺牲环境和公平正义为代价，不但没有解决社会问题与矛盾，反而将其放大。要想全面实现现代化的宏伟事业，绝不能经济报喜、社会报忧，必须加强社会建设，主动社会管理。

二是我国正处于发展经济学所预言的“非稳定状态”频发的“关键阶段”（该阶段具体的标志是人均收入处于1000美元至3000美元），亦即公共危机频繁爆发阶段，使得和谐社会建设的目标难以较快实现。如果这个阶段，那些本来可以避免的危机因为思想认识不到位、工作不到位、管理不到位，就会严重影响生产秩序、工作秩序、生活秩序等，给国家、集体财产和安全，以及公民个人的生命财产安全带来危害，使得社会建设的任务加重。根据公安部的统计数据，“1992年全国公安机关系统立案的刑事犯罪案158.3万件，2010年597万件，1992年全国公安机关受理的治安案件295万件，2010年为1275.8万件，分别增长了377.1%和432.5%。18年间，刑事犯罪案件翻了近两番，治安案件翻了两番多，年平均增长7%”。①转引自陆学艺《社会建设论》，社会科学出版社2012年版，第4页。在这一阶段，人口与环境资源、效率与公平等矛盾比较突出，经济容易失控，社会容易失序，心理容易失衡，人们的思想观念、价值观念、伦理观念需要调整与重新构建。为此，我们应该树立忧患意识，积极防范，积极加强社会建设，主动社会管理，将一切可能发生的的社会矛盾和问题解决好，避免事态的扩大，确保社会秩序的稳定，使社会机制正常运转。［3］56

三是我国正处在机遇与挑战并存的时期，如果我们不能主动应对来自社会建设与管理方面的挑战，就可能会将创新社会管理的大好时机白白丧失，也可能会因为社会问题和社会矛盾的大量出现使我国腾不出精力去抢抓机遇，失去发展的最好时机；同时，中等收入陷阱的存在，以及拉美国家的教训，也要求我国积极开展社会管理创新，加强主动社会管理。党的十八大报告指出，综观国际国内大势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。这是我们党根据国内外的发展变化，以战略思维和世界眼光作出的重大判断，只要我们紧紧抓住这一重要战略机遇期，实现经济转型升级、科技创新和环境保护等重大战略决策，就能够使我国的经济实力、综合国力、人民生活水平再上台阶，实现社会与经济的持续发展。同样，我国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，社会矛盾凸显，保障和改善民生工作压力较大；国际金融危机给世界经济造成深度冲击，世界经济增长速度减缓，各种形式的保护主义抬头，气候变化、能源资源安全、公共卫生安全等全球性问题更加突出，国际和地区热点问题此起彼伏。因为发展模式转型不到位、科技创新瓶颈、社会公平不够、宏观经济政策偏差、体制改革滞后等诸多“中等收入陷阱”的特征在我国或多或少地存在着，如果我们不能抓住机遇，攻坚克难，就很难使我国顺利跨越“中等收入陷阱”。如果我国在社会建设与社会管理上积极主动，攻坚克难，就可以避免“中等收入陷阱”。只要抓住并巧妙运用现实中的机遇即能有效将现实中的挑战对本国的影响降至最低程度，即便遇到挑战期，也能化挑战为机遇。无此能力的国家，即便有机遇期相左右，也会因在机遇期中遭受无法预料的战略挑战打击因此失去战略机遇期而陷入危险的境地。［4］

二、主动社会管理的内涵、特征

社会管理是与人类社会相始终的活动，随着国家的产生，政治统治也应运而生，社会管理职能与政治统治职能在不同的阶段，其强弱不同。对社会公共事务的管理是国家的基本职能，政治统治只有执行了社会职能才能持续下去。这既体现了社会管理职能的重要性和基础地位，也体现了社会管理职能与政治统治职能的密切关系。十八大对社会建设与社会管理的强调既体现了理论上的要求，也体现了实际的需要。通过社会管理可以培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展。

主动社会管理，是被动社会管理的对称，是社会的各个主体根据自己的能力、水平，对社会事务积极依法履行职责，使社会进入良性运行和协调发展阶段的状态与过程，它不仅反映了主体履行社会管理职责所取得的良好效果，也体现了主体的超前意识和积极主动的精神状态。倡导并实施主动社会管理，对于加强社会建设、创新社会管理具有重要的指导意义。

主动社会管理与被动社会管理相比，具有以下特征：第一，两者的社会管理主体不同。主动社会管理不再是由政府大包大揽，而且动员社会力量，广泛参与社会建设与社会管理，形成协同社会管理的良好局面；除了政府之外，还包括政党、社会组织、公民等社会主体，体现了管理主体的广泛性。被动社会管理的主体往往完全由政府来承担，即使有其他主体的参与，但其他主体，如我国目前的非政府组织（NGO）、社会成员等往往发挥不了多大作用，或者单打独斗，散兵游勇，没有进行资源整合，不能使社会建设与社会管理的主体形成合力，体现了管理主体的单一性。第二，社会管理主体的精神状态不同。主动社会管理的主体对自己在社会建设与社会管理中的角色定位、角色认知比较清楚，能够积极履行职责，主动寻找存在的问题，防患于未然，即认识到位、工作执行到位，使社会建设与社会管理工作处于积极主动状态。被动社会管理的主体对待自己的职责认识不清，工作不到位，责任心不强，存在着“当一天和尚撞一天钟”的敷衍了事的工作做派，面对社会建设与社会管理存在的问题熟视无睹，不是主动解决而是消极对待，不是早作准备而是临时应对，遇到问题或推诿扯皮，或疲于奔命，使社会建设与社会管理工作经常处于被动应付状态。第三，两者建设社会与管理社会的理念与管理方式不同。主动社会管理能够运用善治、多中心治理的理念，注重公民社会培育，主要依靠法制手段，辅之以其他管理手段和公众的参与，使社会管理与社会建设的责任得到有效分解和落实，各个地区、部门能够协调联通、信息畅通，形成横向到边、纵向到底的全覆盖的社会管理与社会建设网络。被动社会管理仍然沿用着传统的集权思想，独揽大权，或沿用传统的行政手段以代替一切管理手段，以命令代替任务，以强制代替工作；或将社会管理简单地理解成为社会治安，把教育、医疗卫生、社会保障、社区建设等社会事业劈开，这样就把社会管理当成社会控制；或者地方主义、部门本位主义作怪，看到别人存在的问题与矛盾幸灾乐祸、麻木不仁，这样就难以推动面广量大的社会建设与社会管理工程。第四，两者的政绩观不同。主动社会管理主张社会的全面协调、持续发展，注重民生问题的解决，以不断提高人民群众物质文化生活水平为出发点和着力点，切实解决人民群众最为关心的问题，让人民群众得实惠，把发展好、实现好、维护好人民群众的利益作为己任，真正体现为人民服务的宗旨。被动社会管理主张以经济建设为唯一目标，常常忽视人民群众的利益、意见，不顾经济与社会发展的客观规律，有的甚至为了个人的升迁，大搞政绩工程，以牺牲公平、环境、人民群众的利益为代价，他们以为经济发展了，其他各个方面就会自然而然地发展上去，甚至个别地方在GDP中掺入水分，表面上看GDP总量和人民群众的收入提高了，但实质上生活水平与质量却下降了。这种数字出政绩、政绩出数字的怪圈，以及欺上瞒下的政绩观，使当地及其老百姓深受其害。第五，两者所体现的效果不同，主动社会管理能够注重统筹社会各个方面，兼顾政治、经济、文化等多个因素，以及地区、行业的差距，注重社会正义，实现社会公平，使经济持续快速发展，社会事业蒸蒸日上，人们群众的满意度提高，地区发展综合实力得到显著增强。被动社会管理仅仅以经济增长指标为目标，忽视了社会建设的其他任务；仅仅注重目标实现，不顾过程的有序规范，不顾实现目标手段的科学性、合法性，不顾人民群众的利益和安全，因此，其社会建设与社会管理的实际效果大打折扣。

三、强调主动社会管理的意义

党的十八大召开以来，党中央尤其重视在改善民生和创新管理中加强社会建设，从维护人民群众根本利益的高度，将社会建设作为构建社会主义和谐社会的重要保证。今天，强调主动社会建设与社会管理具有以下意义：

一是实现观念变革，使社会管理的主体进入主动状态。科学的管理应该有先进的理念，没有先进的理念做支撑，就只能因循守旧、墨守陈规。因此，社会管理与社会建设应该强调社会管理主体的思想观念变革。主动社会管理能够全面落实科学发展观及党的十八大关于加强和创新社会管理的要求，重视社会管理的科学性与可操作性，使社会管理主体将尊重客观规律与发挥主观能动性有机结合，促进社会管理的科学化；重视社会管理主体的精神状态，以全面依法切实履行岗位职责为主线，以忧患意识、责任意识、主人翁意识为特征，以积极的服务精神和高效的管理模式为标志，突出主体的多元化、能动性、创造性、积极性等特征，促进社会管理的自治化；重视社会管理的全面性与持续性，按照科学管理的要求，建立过程管理与目标管理相结合的工作机制，完善利益协调机制与风险分担机制，使社会管理的各个主体责任到位、认识到位、管理到位，构建完备的良性社会管理网络，使社会管理常态化。政府应该树立责任政府、有限政府的理念，推动发展公民社会，使公民社会的理念得以普及，建设权利性社会；社会管理应该是各种公共的或私人的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和，其过程就是不同主体之间利益的相互冲突以及利益的不断协调。因此，社会管理的主体不再局限于单个政府，应该树立善治、多中心治理的理念，向社会开放，使企业、社会组织、公民等主体意识到自己的社会建设与社会管理的责任，实现人人参与社会建设和社会管理的局面。

二是调动社会力量，完善主动社会管理多元主体机制。国家职能的发挥离不开社会各个主体的作用。我们处在政党政治时代，因此，任何重大的社会工作都离不开政党的作用，我国是一个社会主义国家，无产阶级政党，即中国共产党作为执政党，通过政治领导、组织领导、思想领导，并发挥党的先锋队作用，在国家事务和社会生活的各个方面担负着国家领导核心的政治和历史重任以及人民的期望。政府是执行国家意志的重要主体，理所当然地是社会管理不可或缺的重要主体，社会管理是政府义不容辞的职责，而且当前政府在经济社会事务管理方面发挥着越来越大的作用。因此，社会管理是党和政府的分内事。在风险社会来临之际，多中心治理成为现代社会发展的必然趋势，是公民社会孕育与发展的必然结果。多中心治理的主体是复合主体，包括政府、企业、非营利组织、国际组织、社会团体、公民等。所以，社会管理必须打破政府主导式的单一主体管理方式，加大社会组织、公众参与社会管理的广度与力度，形成多中心社会管理模式，以保障各社会管理主体的应得利益。当今时代，互联网为人与人、人与组织、组织与组织的交流与沟通带来了便利，打破了官僚制的封闭，真正把所有人和组织融入社会网络中。在信息化技术平台上，公民、社会团体、企业不仅能够有效地表达其意愿，而且能够积极参与公共事务的治理和绩效评价。随着改革开放的不断深入，地方政府获得更多的自主权，企业有了较大甚至完全的自主权，第三部门或民间组织蓬勃兴起，新闻媒体在公共事务管理方面有了更广泛的话语权，各种相应的法律规则在不断建立和健全，这为多中心治理和决策提供了环境条件和体制条件。因此，我国“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会管理新格局既有现实意义，又具有极强的可操作性。

三是主动加大经济投入，健全基本社会公共服务体系。社会建设与社会管理是一项艰巨的复杂工程，要建设好社会，管理好社会，若没有充足的财政投入就难以办好人民满意的教育；难以实现更高质量的就业；难以增加居民收入；难以推进功能完善、覆盖全面、方便快捷的城乡社会保障体系建设；难以提高人民生活水平；更不用提加强和创新社会管理了。要解决上述人民群众最关心、最直接、最现实的民生问题，如果没有经济与社会发展作为基础，也是心有余而力不足。因此，政府要通过制订和实施社会政策，主动调节收入分配，实行转移支付，促进社会公平；更好地平衡与协调各方利益，主动建立利益补偿机制，减少利益冲突，缓解社会矛盾；鼓励发展慈善事业，使高收入人群通过慈善捐赠、公益拍卖、成立基金会等方式扶贫帮困，提高剩余资源的利用率并增加就业，有助于增强社会凝聚力，化解社会贫富对立情绪，［5］加快健全基本社会公共服务体系。2012年7月，国务院发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对于加快建立和完善我国社会基本公共服务体系具有一定的指导作用，该规划对涉及到的基本社会公共服务体系的内容都有重点任务、基本标准、保障工程的具体规定，特别规定了财政投入的来源、监管等，使得基本社会公共服务体系的构建在投入上有了基本保证。十八大以来，我国在反对浪费、反对腐败、厉行节约等方面提出了新的、更高要求，使得国家的财力能够得到进一步优化配置，这也为构建基本社会公共服务体系提供了极好的机会。各级政府也应该注意增加构建基本社会公共服务体系的投入，同时有效吸引社会资源，使基本社会公共服务体系建设得更好。

四是加强危机管理，主动构建社会管理动态治理机制。理想的社会管理是使社会进入良性运行与协调发展状态。为此，我们应该加强危机管理，提高公共危机管理能力，为积极构建和谐社会打下扎实的基础。主动的社会管理与社会建设，不仅要坚持以人为本、服务为先，多方参与、共同治理的原则，还要注意关口前移，加强源头治理。“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”，在种种问题和矛盾的压力之下，没有忧患意识，怠慢懈怠，贪功诿过，得过且过，被动社会管理，消极社会建设，只能导致对社会管理与社会建设的片面理解，将社会管理变成实践中片面的社会控制，并引发由初期的处理不善、消极对待转变成突发事件的涟漪反应，进而酿成危机事件。十八大提出的加快形成源头治理、动态治理、应急处置相结合的社会管理机制，从本质上就是加强危机管理，提高危机管理能力，在机制上加强社会管理的自觉性、主动性，促进社会管理的制度化，将自治内化为惯性。所以，哪个地区在社会管理中主动自觉，那么该地区的动作就会快，就能抢占先机，掌控制高点和主动权；动作慢，就会丢失机会，建设和谐社会的良好愿望就难以实现。因此，整个社会要深刻认识主动社会管理与社会建设的重要性和紧迫性，把社会管理与社会建设摆在更加突出的位置，加强调查研究，加强政策制定，加强工作部署，加强任务落实，全面提高社会管理科学化水平。同时要对社会管理与社会建设常抓不懈，不仅要加强目标管理，也要加强过程管理，及时了解社会建设与社会管理的动态，发现问题，及时反馈、及时研究、及时解决，把问题与矛盾解决在萌芽状态，不断提高危机管理的能力和水平。

综上所述，主动社会管理是一种新型的社会管理与社会建设模式，也是一种社会管理与社会建设的精神状态，它能够将社会管理与社会建设由被动应付变成主动参与、主动思考、主动建设，把整个社会参与社会管理的积极性调动起来，形成了全员参与社会建设与社会管理的良好局面，使得各个社会主体各司其职、各尽其责，亲密合作，共同治理，集民智聚民力，共同构建社会主义和谐社会。

［1］习近平在广东主持召开经济工作座谈会［N］.光明日报，2012-12-10（1）.

［2］陆学艺.社会建设论［M］.北京：社会科学出版社，2012.

［3］范炳良.政府公共危机信息管理［M］.长春：吉林人民出版社，2007.

［4］王泽强.如何理解中国所处的“战略机遇期”［EB/OL］.新华 网 ，（2012-12-17）［2012-12-25］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-12/17/c_114058229.htm.

［5］周瑞金.社会管理创新实质在深化改革［N］.南方日报，2012-07-13（2）.