新形势下上海加强外来人口服务与管理研究

◎ 刘中起

一

截至2012年6月，上海市实有人口已经达到2433.4万，比2000年增长了45%；其中来沪人口已达982.3万，比2000年增长了183%。①大量来沪人员进入上海，一方面直接缓解了上海劳动力结构性短缺问题，延缓了上海老龄化进程，推动了上海城市建设和经济发展；另一方面，来沪人员的持续快速涌入也使得上海公共资源的投入始终跟不上人口迅速膨胀的需求。来沪人员聚集区域，公共服务资源紧张、城市管理压力巨大、社会治安形势严峻以及群体性矛盾风险积聚等问题较为突出，成为影响上海社会稳定和谐的重要隐患。如何加强新形势下上海外来人口的服务与管理，应对“新二元结构”带来的突出矛盾与问题已迫在眉睫。从总的形势看，上海外来流动人口近年来呈现出一些新的特点：

1.外来流动人口规模逐年上升，占总人口的比重不断加大。上海市统计局公布的上海第六次全国人口普查数据（简称“六普”）显示，上海常住人口为2301.92万人，同2000年第五次全国人口普查（简称“五普”）相比共增加661.15万人，增长40.3%，高于同期全国人口5.8%的增长水平。其中，外省市来沪常住人口10年来增加551.21万人，增长159.08%。②外省市来沪常住人口是本市常住人口增长迅速的主要因素。同时，外省市来沪常住人口也带动了全市常住人口的年龄构成、男女比例、受教育程度和人口分布等方面的变化。

2.近、远郊区成为外来人口成为第一导入区。从外来人口分布看，浦东新区（22.5%）、闵行（13.4%）、松江（10.5%）、嘉定（9.2%）和宝山（8.5%）等区是外来常住人口居住最为集中的地区，5个区共容纳外来常住人口575.97万人，占上海外来常住人口的64.2%，就业机会相对较多、居住成本相对较低和交通相对便利等是吸引外来人口居住的主要因素。近郊区和远郊区已成为外来人口生活聚居的首选。而中心城区则属普陀区外来人口最多，为36.3万人，卢湾区最少，为5.4万人。③

3.外来人口的工作生活环境与停留时间相关。一般而言， 上海外来流动人口的居住环境主要与其职业、收入有关。受经济条件的限制， 外来人口主要以宿舍、工棚、租赁或搭建的住宅为主， 只有极少数拥有自购房。但近几年来， 随着外来流动人口社会和经济地位的逐渐提升， 其生活质量和居住环境也得到了相应改善。外来人员在上海居住的时间越长， 其居住的条件就越好， 具体体现在：宿舍、工棚、搭建房屋的比例随着居住时间的延长逐次降低， 而租赁公有住房和自购房的比例依次上升。调查数据显示，在外来人员中，打算在沪长期居留的比例为41.8%。④由此，上海市保障房政策如何有效覆盖外来人口将是未来上海社会管理创新的重要议题。

4.外来人口正以家庭模式流入上海。数据显示，在15岁及以上外来常住人口中，已婚人口占71.7%，与“五普”持平。其中，男性已婚人口占15岁及以上男性人口比重为70.5%，女性已婚人口占15岁及以上女性人口比重为73.1%。随着人口流动模式的改变，以家庭为流动单位的比例有了很大增加，外来常住人口以家庭户关系生活居住的比重已达到77.5%，表明越来越多的外来人口正以家庭模式流入到上海。近年来，随着外来女性人口的不断增加，外来女性与上海本地男性联姻的现象也在增长，女性外来人口与上海人结合的几率要远大于男性。另外，这次普查“上海女婿”的人数也出现增长的势头，“本地女”嫁“外地郎”的现象也不容忽视，说明上海年轻人观念正在不断转变。⑤

5.经济因素是外来人口流入上海的直接动因。长期以来， 经济动机是推动外来人口不断流入上海的主要因素。1993年、2000年、2003年以务工、务农、经商为目的的经济型流动人口占上海全部流动人口的比例分别达75.56%、75.7% 和72.1%，虽有所下降，但经济型动因依然是导致人口流动的长期主导因素。⑥“六普”资料显示：在2010年上海外来常住人口中，以“务工经商”为目的的为703.07万人，占外来常住人口总量的78.3%，与“五普”相比，高出8.4个百分点。由此可见，外来人口中绝大多数是由于经济原因离开家乡。同时随着社会服务业的不断发展以及家庭式流动的增加，外来女性人口比重不断上升。

二

改革开放20多年来，随着外来人口群体规模的不断扩大，上海市外来流动人口管理逐渐走向成熟。20世纪90年代以后，由静态管理向动态管理转变、由单项管理向综合管理转变便成为上海市外来流动人口管理新的趋势，在管理法规和组织建设方面呈现出新的特点，逐步实现外来流动人口管理的经常化、规范化和法制化。尽管如此，上海在外来人口服务与管理过程中仍面临着一些矛盾和问题，包括自发性的人口流动与传统户籍属地管理体制之间存在的矛盾、不同层次管理部门在管理手段和管理权限方面存在的冲突、人性化执政理念与流动人口权益保护存在的偏差等等。目前，限制人口合理流动的制度性障碍还没有完全消除，“重防范、轻服务，重控制、轻保障”的管理思想依然存在。⑦

1.搭建外来人口服务和管理的社区平台面临难题。社区是城市的基本单元，也是服务和管理来沪人员的平台， 通过来沪人员社区服务和管理平台， 可以更加有效地采集来沪人员信息， 并借助此平台为来沪人员提供服务。但是， 目前上海还没有完全搭建起兼有部分管理职能和服务职能的来沪人员社区服务与管理平台。特别是工作中涉及到来沪人员的部门较多， 如公安、劳动、计生、卫生、教育等， 而专职或兼职的协管员队伍并没有执法权力；来沪人员专管队伍即协管员队伍其整体素质不高、工作能力也相对有限，难以胜任来沪人员服务和管理工作；可供社区利用的政府或社会资源不多，即使有为来沪人员提供服务的好思路和好设想，但由于没有足够的资源支撑，许多工作措施无法落实；没有把有社会影响力的来沪人员吸纳到社区，使来沪人员服务和管理工作缺乏针对性和有效性，也不能更好地反映来沪人员的利益诉求。⑧

2.外来人口劳动权益和社会保障有待进一步完善。俞正声强调上海城乡发展不可忽视另一种“二元结构”——两个“二元化”的结构包括城乡二元化和人口管理二元化的结构，必须要实行逐步消除的政策。⑨现阶段， 在来沪人员就业比较密集的建筑、服务等领域， 劳动安全保障不到位、生活工作环境差、劳动强度大等现象还是比较普遍。2009年外来从业人员缴纳城保的新政策，规定外省市非城镇户籍的从业人员，与属于参加本市城镇基本养老保险范围的用人单位建立劳动关系的，且年龄在45周岁以下的，并具有专业技术职称，或者具有技师、高级技师证书，或者为单位需要的其他专门技术人员等，与用人单位协商一致，也可以参加本市城镇基本养老保险。一定意义上说，“社保新政”被称为“通知”，对于企业是否执行“通知”规定，政府并没有法律手段去约束，因此，缺乏法律保障。

3.外来人口计划生育工作仍然存在特殊困难。目前， 上海计划生育工作的管理服务机构以及人员配备都是根据户籍人口进行配置的， 尽管市区（县）两级财政每年都有用于来沪人员计划生育的专项经费， 但缺口很大， 加之服务与管理机构及其人员编制有限， 财力、人力的缺乏使得来沪人员计划生育工作还有许多不到位之处。计划生育工作与来沪人员流出地关系密切， 但是目前还没有与来沪人员流出地建立起有效的信息沟通机制， 因此在实际工作中还不能准确掌握来沪人员的婚育信息。从流入地即上海本地工作来看，来沪人员的流动性， 使得对来沪人员的婚育排查工作比较困难， 提供避孕节育等相关服务的针对性和可操作性不是很强。作为服务与管理的对象， 不少育龄妇女缺乏生殖保健常识， 怀孕后根本不进行孕期检查， 分娩时不去正规的医院而找私人医生， 嫌麻烦或者是想超生， 不愿意配合计生部门的工作， 甚至是故意躲避计生服务人员。还有一些来沪女性从事色情行业， 常常成为性病的传播者， 危害自身和他人健康， 而计生部门要对她们提供健康知识宣传及相关服务较困难。⑩

4.外来人口子女义务教育软硬件条件相对较差。上海60% 就读于公办学校，40%就读于来沪子女学校即民工子弟学校。受师资力量和硬件条件所限， 来沪子女学校与公办学校相比， 普遍存在办学条件差、经费没保障、管理不规范等问题。例如， 来沪子女学校常常租用工厂闲置房、仓库和民房等作校舍， 光线不足、通风不畅、没有操场、缺乏消防设施、无应急疏散楼梯等。另一方面， 许多生在城市、长在城市的农民工二代， 按照现行政策规定（异地高考方案虽然出台在即，其覆盖的人群比例仍然有限）， 在九年义务教育期结束后必须回原籍就读高中， 但对这群与父母一同生活在城市的来沪子女而言， 不愿离开城市就意味着辍学， 城市户籍令他们不能在上海就读高中。有调查显示，初中毕业后， 约有一半来沪子女留沪跟随父母一起经商、帮工，其余则散落于社会，处于就学就业两难境地。从目前上海实际情况来看， 由于教育经费都是按户籍下拨， 因此， 解决农民工子女读高中的问题还有许多前置性制约因素，这种现象在其他城市也同样存在。

5.外来人口社会治安管理工作面临较大压力。从近年来被打击处理的来沪人员看， 有三分之二以上落脚点是在出租房、中小旅馆，而且绝大多数没有登记办证，“登记不犯罪、犯罪不登记” 的特点十分明显。取消房屋租赁治安行政许可后， 虽然上海出台了来沪人员房屋租赁登记备案制度， 并加大了对违规出租房东的处罚力度， 但由于执行程序复杂、查找房东和收集证据困难， 因此很难及时掌握“谁出租，谁承租， 出租房屋内是否有非法活动”等情况， 导致对来沪人员违法犯罪的专项清查整治行动针对性不强，收效甚微。同时，工作与生活的流动性使来沪人员主动办理居住证或暂住证的积极性不高， 常常是遇到子女就学、办理驾驶证件等的时候， 才被动办理， 加之参与来沪人员服务和管理的公安、劳动、工商、民政、计生等职能部门之间的协作机制未真正落实到位， 使派出所、街道、居委等对来沪人员证照管理的基层部门不能形成有效合力。⑪

三

人口管理是一项综合性、系统性的工作，涉及经济社会发展和城市建设管理的方方面面，必须整合各种管理资源，综合运用各种管理手段，加强综合协调、综合调控。⑫

1.转变观念，强化制度建设。一方面，实现工作思路和工作方法的有效转变。通过各种渠道，广泛宣传流动人口中涌现出的好人好事，肯定他们对上海经济社会发展的积极作用；在工作方法上，各级政府、各有关部门要从“控制管理”为主转向“人性化服务管理并重”，把“及时反映他们的愿望和要求，切实维护他们的合法权益”工作落到实处。另一方面，加大战略层面的研究。要从宏观层面上研究流动人口问题与构建社会主义和谐社会、新郊区新农村建设的内在联系，流动人口数量、质量、结构、分布与全市经济可持续发展的相互关系，提出战略性政策建议。⑬特别是在加强外来人口管理和服务的立法工作的基础上，调整外来人口服务和管理的相关政策。从全国来看，大规模流动人口的规范化管理需要全国性的流动人口管理法， 以解决流动人口迁移、社会治安管理、计划生育、子女教育、就业就医、权益保障等众多问题。但这种立法应当与户籍制度等相结合，稳步推进。从上海来看，全国性来沪人员法律出台后，要结合本地区实际，废除与上位法律不相适应的条款，及时出台来沪人员服务和管理的地方性法规和实施细则，使来沪人员服务和管理工作有法可依。例如，可制定外来流动人口权益保护法，以法律形式保护来沪人员的权利，解决同工不同酬等现实问题， 彻底打破地方保护主义形成的劳动者福利差异。

近年来， 上海对人才迁移的政策限制过严， 如大学毕业生即使是优秀大学毕业生也不能办理上海户口， 而只能申请长期居住证， 虽然他们能享受和上海市民一样的就业、社会保障和子女上学等待遇， 但是很多人心理上还是有不稳定感，影响了人才的积聚。一些技能型人才， 虽然是上海发展急需的， 但因为学历偏低，甚至不能办理上海市长期居住证。因此，如何改革上海户籍制度（推进有条件落户）和相关福利保障制度， 制订引导性政策， 大力引进各类优秀人才， 提高劳动大军的整体素质， 增强城市核心竞争力，抢占社会经济发展的制高点， 为上海社会经济的腾飞储备人才资源。作为户籍制度改革的一种过渡性管理手段，居住证制度在防止人口“过度流动”， 促进城乡和谐发展方面发挥了重要作用。但是目前的居住证制度在提供享受本地公共服务和社保待遇等方面还有待于完善， 也只有通过提高居住证的含金量， 才能吸引更多的来沪人员主动办证。⑭比如，政府部门可以制定出相应的规划方案，让持有居住证的外来流动人口有一定的心理预期，例如在上海努力工作、依法纳税，多少年之后可以享受怎样的社会保障及福利；如何继续完善外来从业人员综合保险制度，系统研究综合保险与上海户籍人口的城保、镇保、农保之间的差异和衔接问题，逐步将外来从业人员纳入本市多层次的社会保障体系。

2.多管齐下，强化服务意识。作为一项需要全社会参与的系统工程， 社会化事务管理已经成为推动来沪人员服务和管理工作的重要方面， 包括来沪人员工作、生活、学习、教育、娱乐等一系列事务， 都离不开社会组织的参与。首先是对社会企事业单位而言， 要将来沪人员管理工作纳入行业管理体系， 通过工会、党团组织、农民工之家等多种途径对来沪人员进行管理；其次是对基层组织而言， 要适当吸收政治素质好、业务能力强且有一定居住年限的来沪人员加入到来沪人员管理队伍， 借助社区网络平台建立来沪人员管理服务站点， 采取社会化、市场化管理模式对来沪人员进行动态管理。例如， 在来沪人员治安管理实践中， 可充分发动社工、协管员、居委、治安积极分子等社会资源， 通过市场化运作， 对来沪人员进行分层分类管理， 减少高危人群的失控漏管；再次是从上海经济社会发展和来沪人员长效管理角度来看， 通过政府牵头、社会组织积极参与， 建立来沪人员服务中心， 整合公安、计生、劳动、城建、工商、税务、卫生、民政、教育等部门相关职能， 将房屋、劳务中介机构等一并纳入， 为流动人口提供就业、就医、劳动保障、子女就学等服务。

以外来人口计划生育工作为例，需要建立以服务为核心的人口计划生育和公共卫生管理和服务体系，以人性化理念开展流动人口计划生育和公共卫生管理和服务工作。特别是随着以人为本理念的确立，需要采取“渗透式”、“融入式”、“嵌入式”打造宣传载体，使人口计生工作宣传由命令禁止转向倡导提示，使人口计生工作努力由“管理型”向“服务型”转变，切实让外来人口看到政府作风的转变。比如现在有些地方新写的标语：“独生子女双女户，人到60有补助”“地球妈妈太累了，再也养不起太多的孩子”等等。这些标语亲切自然，既让外来人口了解了国家的政策，也使他们真真切切地感受人文关怀。

3.拓宽视野，强化管理措施。首先是保障性管理，需要完善外来人口的管理和保障措施。积极探索并建立适应社会主义市场经济体制的“公平对待、宏观管理、强化服务、推动自治”的流动人口长效管理机制。将流动人口服务和管理经费纳入地方财政预算。要在公共资源配置、公共产品提供等方面做出制度性的统筹安排，逐步消除二元结构体制障碍。特别是将来沪人员子女接受义务教育纳入政府年度工作计划中， 确保财政按年拨付来沪人员子女教育专项经费， 加大对民工子女学校的扶持力度， 争取让更多的本地中小学校对来沪人员子女开放。强化劳动力市场监督，规范劳动合同管理，加大对拖欠农民工工资清理力度，依法惩处恶意拖欠和克扣工资的企业行为。进一步建立和完善“低缴费、广覆盖、保基础”的农民工保障体系，逐步实现流动人口与户籍人口同宣传、同服务、同管理、同待遇。进一步健全和完善流动人口有关服务和管理的法律法规，公平公正地处理流动人口与本地居民的矛盾纠纷，切实维护流动人口的合法权益。

其次是信息化管理。信息化管理是提高来沪人员管理效能的有效办法。需要全面推广流动人口网络化管理，依托公安现有暂住人口信息系统，整合劳动、计生、民政等部门的信息资源，按照“谁用人、谁采集、谁录入”的原则，建立包括信息采集、整理、输入、传递和管理服务等在内的统一联网的流动人口基础数据库。重点是加强对流动人口信息的动态维护和分类管理。流动人口最大特点就是其流动性， 因此关键要建立一套有效的信息采集机制，尽可能采集鲜活、实用的流动人口信息。坚持科技支撑，不断提高实有人口管理科学化水平。大力推进现代科技手段在实有人口服务管理中的应用，探索建立“以证（居住证）管人、以房（房屋编码和出租屋分类管理）管人、以卡（门禁卡十视频监控）管人”新模式。

再次是源头式管理，建立流动人口双向互动的管理机制。进一步加强与流动人口流出地的沟通与合作，以建立人口信息平台为基础，通过源头培训、双向服务、规范管理等措施，引导人口健康有序地流动。具体思路：在信息互通基础上，到人口输出地进行源头培训和招工，让流动人口拥有自由选择的条件和环境，从盲目择业逐步转为理性择业，进而将人口流动从无序纳入有序轨道。同时在定向招工培训过程中，开展计生政策和其他法规教育，既利于准确掌握流动人口基本情况，也对流入后的现居地管理服务大有帮助。⑮上海流动人口源头互动有序管理工作初步形成了政府主导、社会化运作、协会服务管理等三类模式。

最后是自我型管理。依托引导外来人口自组织，推进外来人口自我型管理。据一项调查发现，约有79%的外来流动人口是通过自组织的相识而来到城市的，通过政府和企业安排等有组织形式入城的只占14%，而纯粹由自己闯荡的无组织形式入城的仅占7%，在入城农民找不到工作、事业、受伤、生病以及处在其他困难时，外来流动人口自组织的相互帮助、相互救济、相互照应往往能起到缓和危难甚至解脱困境的作用，从而减少了处于困境的外来流动人口为了生存铤而走险的可能性，在一定程度上保障着城市社会的秩序与安宁。⑯对于外来人口自组织，政府管理部门负责进行宏观引导，提供组织建设指导和具体业务服务指导，提供政策及必要的经费支持，监督外来人口自组织的发展方向，制裁各种违法行为等等。引导外来人口自组织通过自我管理、自我教育、自我服务的手段，培养外来流动人口的公德观念和法律意识，帮助成员克服困难，增强成员摆脱困境的能力，缓和各种矛盾与冲突，维护外来流动人口的合法权益与安全，整合外来流动人口群体的形象，从而实现外来流动人口与城市居民的和睦共处。

注释：

①新华网.上海实有人口达到2433.4万,2012,8,31.

②中国上海网.上海常住人口规模超2300万,外来人口将逼近户籍人口,2011,9,23.

③上海市统计局.外省市来沪常住人口发展现状及特征,2011,9.

④田享华.调查显示上海8.4%外来人口有自购房.第一财经日报,2011,10,27.

⑤上海市统计局.外省市来沪常住人口发展现状及特征,2011,9.

⑥袁新敏.上海外来流动人口现状与问题的实证分析.华东经济管理,2008(7).

⑦郭秀云.上海外来流动人口管理的实践与思考.党政论坛,2008(7).

⑧童永正.上海流动人口服务和管理的探讨.上海公安高等专科学校学报,2008(5).

⑨俞正声.消除城乡二元结构,上海必须走在全国前列.东方网,2008,10,13.

⑩雷于蓝.加强流动人口管理与服务促进全面协调可持续发展.人口与计划生育,2007(3).