论城市社区居委会自治性的成长——对南京市L社区议事园几个实践案例的考察

◎ 徐 琴 王春苏

一、居委会的自治性在悄然成长

20世纪90年代开始的社区建设运动，社区自治和基层政权建设是两项并列的重要内容，两者相比，社区自治在话语上是一个更为高调的主题。居委会有着明确的法律定位——居民自治组织性质，担负着直接参与甚至主导社区自治实践、培育社区自治性的重任。

但是，在实际运行中，人们发现，居委会在体制和资源上高度依赖于国家，并直接承担大量行政事务①，在很大程度上已经演化为政府在社区的派出或延伸机构②③；而社区不但未能成为公民（具有社会自主性与自治能力的理想市民）成长的摇篮，却成了国家最基本的治理单元。在多数学者看来，居委会典型的实际履职情况可以归纳为“强行政化、弱自治性”，甚至是“强行政化、零自治性”。

对于上述现象，很多研究主要从两方面提出了各自的解释：一是从制度安排与组织结构上来分析社区居委会的两难困境，居委会自治功能所依据的制度法规存在空隙和缺陷，实践运行中居委会组织结构科层化、组织功能行政化和组织成员职业化；二是从政府行为角度看，社区建设运动实际上伴随着国家加强基层政权的建设，居委会的组织变革是城市基层政权建设的一部分，居委会已经成为各个政府职能部门设在社区地域上的“政务窗口”。尽管现在很多城市在架构上都设立了“社区工作站”，具体经办相关的“公共服务”事务，但实际上真正做到“居站分离”的社区十分稀有，居委会的“行政末梢”特征日益鲜明④，换言之，“居站分离”在实践中并没有超越传统的城市基层社区行政化垂直整合所产生的“体制障碍”⑤。有学者还将居委会实际功能的这种演化趋势称为“内卷化”⑥。

应当说，上述对居委会过度行政化的观察以及对其原因的分析基本是准确的。我们此前在社区的诸多调研也在很大程度上支持上述观点。然而，当我们再一次进入社区时，却意外发现这些观点存在着一定的偏颇，与最新的社区治理实况有了明显的偏离。

2011年7-10月，我们首先进入了南京市鼓楼区的L社区进行调查。该社区辖区面积29万平方米，居民住户3502户，人口11000人，其中青少年约1043人，社区老人约1173人，党员270人；居民楼70幢。辖区内的居民住宅基本有两类：一是2000年前后建成的商品房小区JM花园，这是辖区内仅有的一个商品房小区；二是上世纪50年代以来陆续建成的、原为单位宿舍区的老小区，共有五六个。驻区单位不多，主要有一家小学、一家幼儿园、一家汽车制造厂（其生产车间已基本搬迁）、一家大型超市等等。社区内的居民主要是附近各个工厂的工人。城市住房商品化改革后，居民结构有所变化，但该社区中80%的住户是工人家庭。

2000年，成立了L社区居委会。此时南京市正在实施以推动社区居民自治为目标的社区体制改革，L社区抓住这个契机，积极创新社区事务民主决策形式，在社区内创办了一套以议事会为核心的“社区议事园”，作为社区事务协商机制。“社区议事园”虽然立足于社区，但其边界具有很强的弹性，在社区居民作为主体力量和主要参与者的前提下，与社区事务相关的其他主体都可以参与进来，例如政府和驻区企业，因具体事务而定。经过多年的摸索，L社区的社区议事园已经成为社区居民利益表达、民主协商、与各方对话议事、处理社区公共事务、尝试社区参与的开放性的社区自治实践平台。社区议事园常常较为及时地回应居民的诉求，也确实解决了不少社区空间内与居民利益和生活密切相关的实际问题。

在社区议事园的运作实践中，居委会在引导、协调、组织、粘合、甚至是执行等多方面的作用日益突出。因此，居委会作为居民“自己的组织”这一身份逐步为居民所理解和认同；居委会的工作逐步得到居民的认可和配合。L社区由此获得全国创建文明社区示范点、全国模范人民调解委员会、省级文明社区、省级文明小区等荣誉称号，南京市鼓楼区也将“社区议事园”形式在全区各社区推广，南京市很多社区也引进了将这一形式。社区居委会G书记，2007年当选为中共十七大代表，多次获得南京市劳模荣誉称号，是知名度很高的“小巷总理”。

由此，我们开始了新的思考：一直以来对行政化的过度关注，是否错置了我们的注意力，忽视对社区居委会自治性的关注？因为现有的对居委会自治性的研究，有着共同的逻辑起点：多从应然角度提出需如何增强其自治性，将居委会视为被动的接受者，“被代表为居民自治组织”，进而通过外在力量的干预来增强其自治性，忽视了居委会的自主性。所以忽视了对一些事实的关注，特别是：经过多年的社区治理实践，社区居委会的自治性是否已开始成长？在现有的社区管理体制下，居委会自治性成长的内在动力是什么，又需凭借怎样的机制来激发起自治性的成长？

带着这样的思考，我们又走进了南京市鼓楼区其他三个社区进行调研。这三个社区，虽然并没有L社区那样的傲人成绩，但在居委会的作用上与L社区的情况非常相似：虽然在制度安排上，居委会并不能摆脱其国家“行政末梢”的身份，居委会的行政化倾向并未消除，依然需要将大量时间人力投注于街道和各个行政部门交办的任务，除了明确由社区工作站负责经办的劳动就业、社保医疗等日常工作外，依然有几十本台账。但与此同时，居委会的角色和功能已经发生了某种静悄悄的变化，已不再是一个纯粹被动的行政指令接受者，而是一个具有某种自主理性的“主动行动者”；在实际的社区治理活动中，居委会在引导居民参与社区事务、组织居民共同协商解决社区事务方面，已经是一个不可或缺的角色，发挥着关键的作用；在政府意志与居民利益有所冲突或需要协调是，居委会往往从以往的以服从政府意志为主，转为以支持居民合理的利益诉求为主。居委会的自治性已呈现出明显的成长态势。

二、社区居委会在引导和参与社区自治方面的积极作用

（一）寻求政府意志与居民利益的双赢

田毅鹏等人的研究指出，当前城市社区治理中，政府“自上而下”的管理诉求与社区居民“自下而上”的权益诉求在社区服务上事实上是存在着衔接点的⑦。我们也发现，虽然从根本上看，政府意志、工作中体现出的“管理”意图与居民利益之间应该是一致的，并没有实质性的冲突；但在具体的事务中，特别是在诸多的政府工程中，两者之间往往表现得张力十足，政府工程在城市基层社区的推进越来越困难。如何将这种张力转化为能够互相理解并互相支持的双赢局面，居委会可能在其中发挥关键的作用。

雨污分流工程是近年来南京市政府实施的城市改造工程，其目的是将雨水和污水分别采集、分别处理和排放，以此提升城市的水环境质量。从长远看，这无疑是一项改善环境的惠民工程。但在具体施工过程中，因为施工周期长，情况复杂，特别是当工程下沉到基层居民生活区时，需开挖小区路面、损害小区设施，产生施工噪音和交通困难，对小区居民的利益具有直接的负面影响，还是会引起众多居民的反感和抵触。在前期出现过居民禁止施工队伍进入小区、阻挠工程施工等情况。区政府部门接收到工程任务目标，也就面临着上级政府的行政压力，而在施工时又面临着社会压力，因此在后期各区政府为确保工程按时顺利的完成，放弃了早期那种发张通知就将施工队开进社区的做法，而是向拥有着一定群众基础的社区居委会寻求帮助。

社区居委会在得到雨污分流工程即将进入本社区的通知后，就在告知社区居民的同时，提出“社区议事园”将择日召开社区议事会，居民们可以就雨污分流工程提出自己的意见和建议。居委会很快接到社区内一个商品房小区——JM花园小区业委会的反馈，他们小区的业主要求与雨污分流工程队对话，并提出施工的具体要求。2011年7月28日，就雨污分流工程进入JM花园小区一事，L社区居委会专门启动了“社区议事园”，联系了JM花园小区业主委员会成员、业主代表、雨污分流工程队代表、JM花园的物业管理人员、街道办代表共同召开议事会。在议事会上JM花园业主提出要与雨污分流指挥部签订承诺书，要求施工队不得破坏小区绿化和设施，施工期间尽量减少噪音，施工结束后必须恢复小区内大理石路面，并且要求施工队就这些内容签订正式的书面承诺书。对工程队而言，在这样的承诺书上签字画押，施工期间将受到严格的约束，在工期上可能会有所延长，对自己很不利，再说此前也并无先例，所以本能地拒绝作出书面承诺。工程指挥部主任说，“我们已经进了300多个小区，但要求我们签承诺书的，还是第一家。”⑧而JM小区业主则坚持自己的要求。

和我们此前的观察和想象不同，居委会明确地支持业主的意见，他们认为JM花园小区业主的要求虽然有点“另类”，但并不过分，小区的公共设施本质上是小区业主的私人财产（尽管是以“共有”形式存在的），谁损坏谁赔偿是合理合法的，不管损坏的理由是什么。而且，在多年的实践中，居委会也意识到，对于并非权力机构的居委会，居民的支持是其履行各种职能的重要基础。对于社区居民的合理诉求，勇于支持，是赢得“民心”、争取居民支持的重要时机。同时，居委会也充分意识到自身的另一个功能：帮助政府意志在社区空间内得以贯彻。因此，居委会便充分发挥他们的沟通技巧，对工程队好言相劝，最终设法说服工程队，签订了承诺书后，施工得以顺利开展。虽然，工程队在进入L社区之前经过了一番曲折，但进入之后，雨污分流工程得到了居民的认同与协助，施工顺利完成。

在这个过程中，居委会所展现的“向民性”以及灵活有效的沟通能力得到了居民们的认可，所以对居委会召集的活动、对社区议事会上讨论的事给予关注、参与以及必要的支持，是L社区很多居民的自愿行动。一位居民代表所说“我很愿意参加议事园，我的观点意见立刻可以反映，而且畅所欲言；在这里，居委会很重视我们的意见，这是我们自己说话的地方。”⑨同时，在这类事务中，居委会显现出的召集居民、说服居民的优势，帮助居民理解政府意图，使各项建设工程得以顺利推进，这些正是政府所需要的。正是这种促成政府与居民利益双赢的独特作用，使居委会获得了不断扩大的行动空间。

可见，在如今基层社会结构快速变迁、基层社会自我调节机制不完善的情况下，居委会对于自身角色的觉悟、对居民利益的认同以及在实践中得到锻炼的沟通能力发挥了十分重要的作用。社区居委会已经有意识地向“民”的角色回归，更多地关注居民的诉求和利益；其自治能力（组织引导能力、谈判沟通能力、多方协调能力）在提升；其“社会自主性”在萌动，对政府行动也有了进行辨析和筛选的意识。正因为如此，居委会才能够更好地充当政府与居民之间的桥梁，成为政府在基层社会空间的重要合作者。

（二）协调“三驾马车”齐头并进

业委会、居民委员会和物业公司通常被视为一个商品房小区里的三个基本组织，彼此没有层级上的隶属关系，所以它们是横向互动合作构成了拉动小区治理的“三驾马车”⑩。随着近来业主权利意识的提高，业主维权运动带来的治理问题日益复杂，张菊枝、夏建中主张社区居委会可以退出商品房小区自治，小区中业主委员会代表着居民自身利益，是真正意义上的居民自治组织11。大部分学者认可改革开放以来的社区建设运动，已然造就了一种由多个权力主体介入城市社区治理的“社区共治”的基本现实。被视为政府代言人的居委会、代表市场力量的物业公司以及代表居民利益的业主委员会，这“三驾马车”同时开进商品房小区中对小区进行共同治理。但是在现实中这三个横向的权力主体，如何才能实现稳定的合作共治局面，却是目前商品房小区中面临着的最重要的问题。

2010年9月20日，L社区居委会就JM花园小区内停车问题召开社区议事会。事件起因是，由于小区内私家车增多，私车业主希望物业公司能够在小区的大理石路面开辟出一部分停车位解决停车问题；私家车的停车费是物业公司的重要收入来源，物业公司自然是支持的。而小区中另一部分业主认为，停车将破坏小区内的大理石路面，降低小区品质，反对增加车位。此事由业委会出面协调，但业委会与部分小区业主以及物业公司之间形成了意见分歧。社区居委会召集物业公司人员、业主委员会、小区业主代表召开社区议事会，会议中双方分歧大、争执过程激烈，无法达成一致。在此过程中，居委会G书记提出一个建议：从JM小区隔壁的720厂购买一部分停车位来解决小区停车问题。就此，双方争议才搁置下来。在居委会的协调沟通过程中，三方最终达成共识，并积极部署接下来该如何购买停车位的问题，物业公司预支部分费用、业主委员会统计车位需求量、社区居委会联系720厂相关部门协商购买车位。小区停车问题在三方共同努力下得到了解决。

社区居委会作为商品房小区中“三驾马车”之一，它并不能够直接参与小区中重要事件的决策。根据《物业管理条例》和《业主大会章程》的规定，社区居委会对业主委员会进行指导、监督和建议，业主委员会与物业公司主要履行对小区公共事务的具体管理职责。依据文本上的规定，只能使居委会对业委会的一般工作流程进行指导、监督和建议，以及在业委会和街道之间发挥沟通信息的作用。而在实际的运行中，居委会对业委会、物业公司的影响力和说服力，并不是上述的《条例》和《章程》能够给予的，而是取决于居委会是否能够为小区居民解决实际问题，也就是取决于居委会作为居民自治组织所展现出来的自治能力。特别是在业委会经常遭遇的几个瓶颈方面，居委会是否确实能够提供帮助。一是业主委员会成立难；二是业主与物业公司之间的利益时有冲突，缺少第三方协调；三是超出小区围墙以外的空间和主体，对小区环境和居民生活往往具有影响，但又完全超出了业委会能够掌握的范围，甚至连沟通都很困难。因此，虽然是小区的公共事务，理论上业委会的权力是最实在的，而居委会的权力是虚置的，但居委会的作为空间依然很大，那些自治能力强、善于主动行动的社区居委会，就有可能帮助他们化解上述诸多矛盾，解决业委会难以解决的问题，发挥着协调“三驾马车”的作用。

在这些具体的治理实践中，居委会一方面增强了自身的影响力、认可度和说服力，这些建立在实际工作绩效基础上、而不是法律文本和组织制度安排基础上的认可，又反过来成为居委会回归自治身份的有力支持，成为其推进社区自治和居民参与的重要资源，从而使居委会在引导居民参与社区公共事务获得更多的居民认可、居民参与和居民支持，

（三）细腻及时地回应居民的生活诉求

单位制时期，居民的任何诉求都向单位反映，城镇住房制度的改革、单位制的解体瓦解了居民对单位的依赖，居民不得不自己解决各种生活难题。社区居委会，既因为与居民零距离接触的空间关系，也因为其法定的社区自治组织性质，加之在社区建设运动中的“行政末梢”角色，往往成为居民表达诉求和寻求帮助的直接对象。我们的调查也发现，与居民日常生活息息相关的各类事务以及对居民利益诉求的回应经常是社区议事园的重要议题。

2011年4月12日，L社区居委会召开就“L55-58号公共晾衣架设置”的议事会。L社区55-58号四个单元的住房面朝东，除了酷暑季节，日照时间很短，这四个单元的住户没办法晒衣服。于是居民在小区的院子里随便拉几根绳子晾衣服晒被子，影响小区景观，也妨碍居民走路，所以绳子经常被城管没收。居民只有向社区居委会反映并寻求帮助。社区居委会G书记正好利用区人大是社区的共建单位这一契机，向区人大部门申请资金为居民建立晾衣竿。此次就是对晾衣架如何设置这一问题，召开议事会，居委会将召集相关楼栋的住户来到社区议事园，共同商议如何设置公共晾衣架。就如G书记所说“这个事解决得很不错，不锈钢的大晾衣架，很实用也很美观。那几家提起来就很满意。所以，现在为居民办好事也要先开议事会。”12

随后，5月18号又与M社区居委会共同召开了“金川河整治工程议事会议”。议题来源于M社区居民代表、业主委员宋先生向两个社区居委会的提议：金川河改造后两个小区的沿河部分将会被迫开放，小区安全问题就会突显出来，因此希望改造工程能够保障小区的安全。于是两个社区居委会在听取居民的诉求之后，积极联系鼓楼区政府部门和施工单位召开议事会，在会议上G书记和M社区的S书记共同提出，请政府在改造过程中帮助小区沿河部分加置一道安全门，保障居民生活的安全。这一建议被采纳，居民的安全忧虑消除了。

由于当前基层社区内其他社会组织尚未得到应有的发育，居民的利益诉求表达渠道也很不充分，无论在法定意义上，还是在客观的社区建设实践中，居委会作为“居民自己的组织”的身份色彩已经有所显现；居委会也在利用自身的一些客观优势，例如与政府对话更为便利、与驻区单位的横向联系、基于社区治理实践而形成的良好行动力等，更为主动地回应居民的利益诉求，显现出其自治性在成长的态势，尽管这种成长是缓慢的、不易为外界所察觉的、在各社区之间也是不平衡不同步的。

三、社区居委会发挥自治能动性的行动策略

在我们考察的社区中，居委会都呈现出不同程度的自治特质，那么在各种行政挤压并未明显弱化的前提下，这种自治性如何能够生长？很显然，这需要居委会自身在实践中逐步摸索出一套切实可行的行动策略，用以支持其自治功能的实现。

在社区场域中，行动策略本质上是指组织与其他相关组织或个体的互动方式以及获得支持、达成既定目标的视角立场、沟通技巧及话语体系。社区议事园中居委会行动所涉及到的主体主要有三类：居民（业主），这是居委会与其互动最直接的对象；政府及有关部门，主要是区委区政府、街道办、区内各个行政职能部门，例如人社局、环保局、民政局等；社区内其他组织，包括业主委员会、物业公司等。在我们观察的社区中，居委会采取的行动策略主要有：

（一）“官”身份的弱化与“民”身份的强化

孙立平、郭于华通过对华北B镇定购粮收购过程的研究发现，在收粮的实际过程中，官员们对正式权力资源的使用是相当慎重，即他们很少使用正式规则所规定的程序和惩罚手段；相反却常常借助于有关权力的正式规则中所并不包括的非正式因素，运用日常生活中的“道理”和说服或强制方式，来极富“人情味”地使用这些权力。这些被其称作“软硬兼施”的权力运作方式13。我们在对社区的调查过程中发现有类似的情景，社区居委会在与居民之间互动过程中，首先主动示弱，“弱化”自身的行政色彩，“矮化”自身的“官”身份，而突出彰显自己的普通居民身份，在诸多的日常琐事麻烦事面前，和任何居民一样都是“弱者”；同时，配之亲切的话语来获得居民的情感上的认同与支持；并且运用居民能够理解和解释的生活常识和人情道理来劝说、说服居民。

L社区的G书记娴熟地运用了此种策略，成功地化解了诸多尚在萌芽阶段的矛盾和纠纷，也办成了许多居民个人办不到的事。在为居民办置晾衣架的事件过程中，“居民的晾衣绳被城管没收，居民火气很大，对我嚷嚷：G书记，你说，我们晒晒衣服有什么错，谁不要晒衣服啊，你的衣服不晒你不难受吗？我立刻先安抚他们说：我很理解你们，我也是女人，就喜欢洗洗涮涮晒晒。所以，你们的难处，我们一起想办法来解决。但你们老是随便拉绳子影响市容市貌，还妨碍人家走路，是不太合适。”14。在面对居民的愤怒情绪时，G书记并未摆出“书记”的架势，而是首先把自己定位于一个和居民一样的、需应对日常生活的“居家女人”角色，对居民表示理解与同情，而后采取理性的说服策略。

而对于一些居委会实在无法解决的问题，居委会则采取了耐心倾听、允许居民发泄情绪的策略。X主任说：“我们这里的大平台，总是漏水。房改时，这个问题就遗留下来了，没有单位管了，也不属于任何个人。我们找了所有能找的部门，但实在是无法解决。居民意见很大，多次来找我们，其实他们明知道这事解决不了，找我们也就是发泄一下。我们也摸索出来了，遇到这种情况，我们就倾听他们，让他们情绪得到宣泄，再劝说安抚一下，不要和居民争执冲突。”15

在每个社区，都会有一些情绪激动、态度激烈的居民找居委会反应诉求或表达不满。每天身处其中的居委会工作人员，都会自觉不自觉地褪去自身的干部色彩，以一种长者或晚辈、弱者的身份与居民互动。这样使他们在用情用理说服对方、处理矛盾时，给对方以充分的同情和理解，多数居民都会在此种态度和行为模式的感召下接受居委会的劝解，并信任他们的承诺。最终获得大部分居民的认同与支持16。实践证明，这种从日常互动和长期实践中摸索形成的行动策略是极为有效的，也是很多自治活动得以富有实效的重要条件。

（二）双向依赖与有限自主并存

魏昂德(Walder)研究中国单位组织时指出当上级能够满足下级报酬、经费、福利等各种经济需求时，那么下级必然会高度依赖于上级组织17。社区居委会虽然在法律上界定为居民的自治组织，但其工作经费和管理人员的工资和补贴都来自于政府的拨付，而非政府购买服务的方式，客观上无法避免对政府的依附关系。

然而与单位制时代单位对政府的单向重度依赖不同，居委会与上级政府之间则是双向依赖的关系，并且依赖程度也明显轻一些。因为在社区空间，居委会往往能够凭借与居民的熟识关系、以及为居民解决各种难题和困境的民意基础，办成政府单纯凭借公权力无法办成的事。通过组织居民开展民主活动和互助服务，与居民形成了一个稳固的地方性网络资源，即社区积极分子，包括社区离退休党员、业委会委员、门栋组长、文艺骨干分子、低保居民等。L社区居委会通过基础性地“为民办实事”，赢得了广泛的居民认同和支持，形成了政府无法比拟的人际网络资源优势和民意优势。

因此，政府在与居委会互动的过程中，已经逐步意识到自己的意志或工作目标，往往需要居委会协助推进，否则很难为居民所接受和配合。鼓楼区的很多政府部门也都清楚地看到居委会的作用，特别是居民自己的参与平台“社区议事园”的作用，政府工作在进入社区之前往往都希望居委会牵头开个“社区议事会”，通报、宣讲政府的意图；如果有障碍，则希望居委会帮助说服居民们。居委会的帮助也使政府尝到了许多“甜头”，由此政府与居委会的关系开始呈现“双向依赖”的苗头。

金川河环境改造工程，本质上是一项有利于居民的惠民工程。但因为改造可能带来的安全隐患，以及施工产生的其他负面影响，社区居民一度抵触。居委会组织居民召开社区议事会，一方面为政府提供宣讲工程项目意义的机会，另一方面积极引导居民提出建设性的意见，解决工程造成的安全隐患以及其他问题。正是在居委会对政府的积极配合以及对居民的引导下，在议事会上，社区宋先生在会上提出各种有利于施工队施工的建议，并且在施工期间经常巡查工地，随时发现问题，及时与居民和施工方沟通，使得施工在后期工作过程中减少了很多不必要的困难。该项改造工程在L社区后期的施工很顺利。在这件事情上，居委会认可政府工程的意义和价值，并以居民能接受的方式支持政府。

然而，虽然近年来大力推进政府职能转变，实行“政社分开”，但实质上政府职能和角色的转变还处于起步阶段。表现在政府与社区的关系上，政府部门还一直将社区居委会作为自己的“下级”，将其视为政府在基层的“政务窗口”或“行政代言人”，习惯于运用公权力对居委会发布指令，强制性地要求居委会完成本该属于职能部门的任务。但居委会经过十年的社区议事园实践探索，其自治性在每一次的行动中得到了锻炼与提高，作为“民”角色的自主性和独立性开始生长。同时，居委会在社区的民意基础不断增强，自身掌握的行动筹码也逐步增多，开始有意识地对政府向社区提出的各种要求进行必要的筛选，并对那些明显不合理的、过分侵蚀其自治功能的指令予以抵制，以此捍卫自身的自主性和独立性。当然，鉴于居委会自身还不能完全摆脱“行政化”的束缚，很多时候，居委会还需要向政府争取各种资源，双方之间的地位悬殊明显。所以，居委会的自主性是有限的，可以称之为“有限自主”。

2010年底，区环保局要求L社区居委会召集居民开一次关于印刷厂噪音扰民的议事会。居委会了解到，区环保局要求召开社区议事会的真实意图，是因为区里规定，相关职能部门每年都必须进入社区了解民意并帮助居民解决实际问题，年终时这一条是区政府考核各个职能部门的重要指标。区环保局为达到考核要求，要求居委会组织议事会。然而居委会十分清楚，关于此事，虽然经过多次协调，但居民与印刷厂根本无法达成共识，印刷厂除非停产或搬迁，确实也无法达到居民的“静音”要求。居委会鉴于这种情况，只能通过细致耐心的说服劝导疏导平息居民的不满情绪。如果区环保局就此事召开议事会，实际上除了激发居民新的不满之外毫无益处。所以居委会坚决反对召开议事会。G书记很清醒：“开议事会，居民就会有期待，就希望你要解决问题，不解决他火气更大，最后无法收场。还有一个，议事会不能随便开，如果老开老不解决问题，议而不决、决而不断，弄个几次，就不会有人感兴趣了，议事园也就没有生命力了。”18

居委会在长期实践中，通过富有实效的为民办事，逐步积累起有利于自治的必要民意基础，包括居民的认可、理解、信任和支持。这样的民意基础，是社区最为宝贵的社会资源，居委会最清楚它的价值所在，所以会悉心维护，有意识地抵制其他力量的消解。并且，在这次对行政部门动议的抵制中，居委会认识到，正是因为此前确实具有实实在在的“绩效”，社区议事园作为社区参与的实践平台和工作机制，才能够赢得居民的认可，才得以持续运行，才成为自治实践的有效机制。所以，居委会主动挣脱了原来纯粹的政府行政“一条腿”的缰绳，自治组织应有的自主性具备了一定的基础和生长的空间，居委会已经开始有勇气对一些不合理的政令说“不”，尽管这只有初步的和有限的“自主性”，但却是一个可喜的迹象。

（三）平等协商与合作

社区内发生的、与居民生活或利益相关的、需要居民参与、支持甚至实施的所有事务，都是社区治理活动的内容，都可能成为社区议事园的活动内容和社区议事会的讨论主题。每次议题确定后，居委会都需将议题涉及到的相关主体召集到社区议事园共同协商。在这类涉及多个利益主体的社区事务中，平等协商是大家都能够接受的原则，也是很多事务能够协商成功的基本前提。因此，居委会与居民必须持平等关系，淡化、弱化其“社区领导”的角色和身份，使居民给予必要的信任、支持和配合。并且，居委会与社区内其他组织，主要是物业公司和业主委员会之间，构成社区治理中的“三驾马车”。社区空间中，业主与物业公司之间、业委会与居委会之间的利益分歧和权力冲突十分常见19，而一些社区事务又往往使“三驾马车”之间的权力责任模糊纠缠，难以形成统一的评判依据和规则，唯有通过平等的协商才能化解冲突，根据实际情形寻求解决方案，达成共识。因此，在遇到多方利益交织的社区事务中，L社区居委会始终以平等协商作为准则，并运用相应的策略，化解冲突，引导各方进行合作以解决冲突。

“在我们整个社区中，老小区这一块，有很多事我自己可以做主，毕竟和很多居民都已经很熟了，居民们也很信任我们。但是，在JM花园这一块，我绝对不可以自己做主，而是必须要交给他们业委会去议决。即使他们自己搞不定的事来找我，我有什么建议，也还是先提供给他们，让他们业委会再自己和业主去议决。”⑨G书记的话里，我们可以看出社区居委会在介入JM花园小区时，都以建议的形式，用平等的对话者姿态与业主委员会进行沟通，巧妙地避免了两者之间的权力冲突。再例如JM花园小区停车位问题，居委会在面对着物业公司与业主委员会之间的意见分歧、不同业主之间的利益冲突时，居委会在协调双方过程中想出外置购买停车位的办法，这样既解决停车位问题也保全了小区的大理石路面，将双方矛盾关系转化为互惠基础上的合作关系。

L社区居委会运用的平等协商与合作策略，在解决社区“三驾马车”之间的冲突起到了关键性的积极作用。因为目前，在不同主体之间的合作并未形成相对清晰稳定的规则，所以合作局面也并未稳定成型，组织资源的任何变化和权力的细微消长都有可能破坏这种微妙的平衡20。因此，社区居委会精英们的认知和沟通能力，成为影响社区内各个主体合作的重要因素。

四、社区居委会自治性成长的内在机理

迄今为止，居委会依然是政府管理基层社会的重要“行政末梢”；同时又承担着沟通政府与广大居民的“中介体”功能；对于社区居民而言，它理应是居民自治组织，维护社会公益，提供公共服务，表达社区居民的利益21。而我们所观察到的几个社区，其居委会作为“中介体”和居民自治组织的功能在不断增强，主要得益于居委会自治性的成长，并在成长过程中逐步摸索出一套相应的行动策略。其实，这种自治性的成长并非偶然，有着必然的内在机理。政府职能和角色的转变、逐步发育的基层社会以及扎根社区的参与平台共同推动着居委会自治性的成长。

（一）不断转化中的政府角色

我国的社区发展主要由政府推动和领导，在社区建设的发展目标、组织结构构造、功能设计以及运作机制等方面，都呈现为“政府主导”、“行政推动”与“社会发育”、“社区参与”两个基本方向的互动、互补与不断博弈调整的状况。“中国式社区建设”，要解决的关键问题不是所谓行政化还是自治化的矛盾，而是如何在现有的行政力量渗透的前提下，积极拓展社区自治的空间、主动培育社区自治力量，使政府与社会两种力量在社区场域内得到整合22。这种社区建设的路径必然要求政府改变原有行政命令性的管理方式，不再作为“领导者”或外在的“管理者”而是作为“支持者”和“协调者”，通过支持、建议、协商的方式参与社区治理。

L社区居委会在组织自治活动中遇到的矛盾和困难，大部分原因是居委会组织资源短缺以及其他社会组织缺失与发育不良。政府作为社区建设主要的资源拥有者，在社区议事园的平台上成为居委会自治活动的支持者，为其提供公共服务资源。例如公共晾衣架的资源提供者是L社区内的区人大政府部门；小区水泵房改造成监控室是区政府的支持；JM花园自来水管道改造过程中市政府作为议事参与方为居民自治提供资金帮助等等。同时政府的行政权威是其成为协调者的有力优势，主要体现在：一方面协调社区自治过程中各种企事业单位、民间社团和社区组织等之间的权力与利益关系；另一方面协调政府体制内的各职能部门之间的关系，主要包括市、区政府以及街道办事处等之间的关系。

针对目前我国社区治理的实践，有学者提出适度的社区自治即政府适当的介入社区自治，以培育社区自治力量为主、行政为辅的治理模式，充分发挥社区内生动力来促进社区的发展23；还有学者提出有限度的行政与自治是构建中国城市基层社会管理体系的未来24。其共同点都是强调政府在社区建设中的角色的转变。我国目前的社区建设中政府不能也不可能从社区建设中完全退出，但需要角色转变，从居高临下的指令发布者，转为平等的对话者，从无边界的全能政府转为有所为有所不为的有限政府。正是因为政府角色的这种转变，为L社区居委会自治性的成长提供了必要的空间。

（二）逐步发育的基层社会

西方公民社会的发展首先是“国家”作为与“社会”相对应的方面分化出来，即先有国家的边界和国家之外独立自主的民间领域的界定，再随着市场机制的成熟、从民间自主空间中相对独立出来，从而形成的国家、市场之外的社会空间25。近代西方公民社会的概念反映了个人捍卫自身权力与自由、抵制政府的无端干涉、并自愿结社成为中介组织的取向。因此，公民社会的研究者们一直对草根结社与公民社会组织给予很高的期望，认为它们在培育民主化公民与制约政府权力方面至关重要。但由于我国与西方有着不同的社会和制度背景，公民社会的发育也有着自身的路径选择。建国初期，我国实行的国家高度集权控制体制，社会被国家吸纳，无自身的发展空间。

改革开放后，政府在向经济领域“让渡”权力的同时也在向社会“还权”，基层社会首先得到了一定的发育机会。正如L社区的议事故事中展现的：原有依附于单位的工人，伴随着房产改革深入和《物权法》的颁布，工人居民变身为“业主”，其作为房屋产权人的私有权力意识开始觉醒；基层社区自治法律地位的确认和强化，社区组织，如社区居委会、业主委员会等自治意识与自治能力得到提高。当居民们意识到金川河环境整治工程可能将对居民小区带来安全隐患时，当雨污分流工程可能破坏小区设施时，居民们都会及时启动议事程序，要求与政府或相关主体进行对话，这些都是基层社会发育的鲜明迹象。基层社会的发育，催促着居委会角色和职能向“民”的方向回归，也为居委会主持或引导自治活动提供各式各样的演练机会，由此助推其自治性的成长。当然，我国基层社会在发育，但是与西方公民社会相比，其发育成熟将会是一个较慢长的过程。

（三）扎根社区的参与平台

20世纪90年代，明显向行政化倾斜的社区建设政策确实抑制了社区自治的发育，并且使自上而下的行政动员无法获得社区居民的认同和支持，居委会工作的开展阻力重重。因此，各地开始在实践中探索使居委会回归“社会性”的途径。南京市鼓楼区成立的由居委会指导的“社区议事园”，成为扎根于社区、能够为社区居民所了解、熟识和便于运用的利益表达、协商议事、处理社区公共事务、尝试社区参与的良好平台。

杨敏指出我国社区参与的实践与西方公民参与理论相去甚远，我国社区建设运动过程中的社区动员与社区参与，沿袭了改革前国家动员与群众参与的传统。但随着单位制的解体以及市场化改革的推进，居委会的动员方式在不断地调整，居民的参与策略也相应变化。除了运用国家赋予的行政权威与资源之外，居委会还需要借助于地方性互动网络的创建，以获取居民的支持。26从这一角度看，社区议事园既是一个扎根社区的实践平台，也是建构地方性互动网络的一个枢纽。

通过对社区议事园议事内容的调查，发现社区居委会在协调居民、政府与社区组织参与议事过程中，已然成为居民日常生活中诉求的回应者，尽管在目前居委会对居民的诉求回应，很大程度依赖于居委会获取上级政府支持和资源的能力。在社区空间内，通过社区议事园这一参与平台和工作机制，居民与居民之间以及居民与政府或社区组织之间形成了相对对等的对话关系和网络化的沟通模式，从而使社区公共事务和问题的协商以及解决，有了明确的运作机制，成为居委会自治性得以成长的重要依托。

五、结语

社区自治和基层政权建设是中国社区建设的两翼，也是社区建设两项基本内容和任务。这意味着任何一翼的“单极化”生长都难以化解政府与基层社会之间的种种张力，更无法实现城市社区的良性治理。居委会作为法定的城市居民自治组织，很长时间内确实不可能改变其“亦官亦民”的特质，但其作为自治组织的生长空间依然非常值得开掘，已有的实践表明，这种对于自治性的开掘是可能与可行的。并且，居委会自治性的成长，能够使居委会在政府与基层社会之间发挥独特的中介和衔接作用，化解张力与冲突、达成共识与双赢。当然，建立各方认可并有效运行的自治平台（类似于社区议事园）则是居委会自治性成长的关键机制。

注释：

①王汉生,吴莹.基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个“故事”.社会学研究,2011(1).

②朱健刚.城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析.战略与管理,1997(4).

③何海兵.我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制.管理世界,2003(6).

④徐琴.社区共治中的冲突与协调.江海学刊,2010(6).

⑤王星.“居站分离”实践与城市基层社会管理创新.学海,2012(3).

⑥何艳玲,蔡禾.中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因.中山大学学报（社会科学版）,2005(5).

⑦田毅鹏,薛文龙.城市管理“网格化”模式与社区自治关系刍议.学海,2011(3).

⑧引用作者对L社区访谈记录。

⑨引用作者在L社区访谈记录。

⑩李友梅.基层社区组织的实际生活方式——对上海康建社区实地调查的初步认识.社会学研究,2002(4).

11张菊枝,夏建中.新型社区治理困境的破解及其可行性研究——以北京市品苑小区自治实践为例.甘肃省行政学院学报,2011(2).

12引自在L社区的访谈记录。

13孙立平,郭于华.“软硬兼施”：正是权力的非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究.清华社会学评论（特辑）.鹭江出版社,2000.

14引自作者对L社区的访谈记录。引自作者对L社区的访谈记录。

15刘威.街区邻里政治的动员路径与二重维度——以社区居委会为中心的分析.浙江社会科学,2010(4).魏昂德,安德鲁.共产党社会的新传统主义:中国工业中的工作环境和权力结构.龚小夏译.牛津大学出版社,1996.

16引自笔者的访谈记录。

17徐琴.社区共治中的冲突与协调.江海学刊,2010(6).

18金桥.基层权力运作的逻辑上海社区实地研究.社会,2010(3).

19黄瑞瑞.国家与社会分权视角下的城市社区自治探讨.宁波大学学报,2010(1).

20徐中振,徐坷.走向社区治理.上海行政学院学报,2004(1).

21闵学琴,黄灿彪.适度的社区自治及其路径选择——基于香港和内地社区治理模式的比较.河南师范大学学报,2012(3).

22马卫红.有限度的行政与自治：当前城市基层社会管理体系建构的逻辑.理论与改革,2010(3).

23贾西津.中国公民社会发育的第三条路径.中国行政管理,2003(3).

24杨敏.公民参与、群众参与与社区参与.社会.2005(5).