城市可持续治理中的公民参与制度研究——西方的经验与启示

◎ 王连伟

工业革命以来，伴随着工业化、城市化、信息化的深入发展，人类社会也逐渐步入了贝克所说的后工业“风险社会”[1]丛林，自然灾害、环境污染和社会事件等层出不穷。而作为人类经济活动、文化活动和社会生活中心的城市，社会风险的特征越发明显，风险的问题更多，可持续治理的压力更大。面对来势汹汹的洪水猛兽和日益高涨的民众怨言，现代城市政府纷纷调整了它们治理城市的思路和方式，一种强调公民参与导向、以可持续治理为中心的新型城市治理模式逐渐形成和推广开来。就国内目前而言，公民参与城市治理或者机会太少，或者参与的有效性大打折扣，城市发展规划和城市管理的一些政策主要还是依靠领导“拍脑袋”做出，很少考虑到民众的利益诉求。这一方面使得城市发展缺乏科学合理性，导致了很多烂尾楼等工程的出现；另一方面也导致了很多城市居民的群体性事件的发生，例如厦门PX事件等。要从根本上解决上述问题，必须改变现有城市治理的理念，加强制度建设，保障城市公民科学有序合理地参与到城市发展和城市治理中来。下面主要结合当代西方城市可持续治理中公民参与的典型经验，特别是保障公民参与的相关制度建设方面，来针对当前中国城市治理的现实和问题，提出几点可以借鉴的建议。

一、城市可持续治理中的公民参与

（一）城市可持续治理的含义

可持续发展理念是人类在反思社会发展方式的基础上逐渐产生的。1987年联合国环境与发展会议上由世界环境与发展委员会(WCEP)提交的《我们共同的未来》的报告中第一次正式明确地提出了“可持续发展”的概念，指出可持续发展就是既要满足当代人的需要，又不对子孙后代满足其需要的能力构成危害，并认为经济增长、环境治理与社会公正是不相互矛盾的，而是可以协调统一的。此后在1992年召开的里约热内卢“联合国环境与发展大会”上陆续通过了《关于环境与发展的里约宣言》和《21世纪议程》等一系列指导世界各国可持续发展的政策纲领，并正式将“可持续发展”作为当今人类发展的主题。可持续发展理念逐渐在全球范围内推广开来，并陆续被各国政府定为国家战略发展的基本指导思想。可持续治理作为当前全球、区域、国家、地区等不同层面社会治理的指导理念，已经逐渐深入人心。可持续治理强调将经济增长、环境治理和社会公平正义有机结合起来，实现经济、社会和自然的全面协调可持续发展。

城市可持续治理主要是指一种强调在城市发展的过程中把经济增长、环境治理和社会公平正义有机结合起来，实现城市经济、社会、文化和自然全面协调可持续发展的新型城市治理理念。城市可持续治理作为一种不同于以往的城市治理理念和发展战略，突出强调人与人、人与社会、人与自然、代际之间、经济社会与自然之间公平、和谐、可持续发展。包容性、共享性、可持续性、人本性是它的基本原则和基本思想。城市可持续治理理念对于当前城市发展意义重大。

首先，它符合可持续发展基本国策的要求，是科学发展观的题中之义，有利于实现城市经济、社会、文化和环境全面可持续发展。科学发展观的基本内涵是以人为本、全面协调和可持续发展。城市可持续治理理念强调城市发展过程中实现经济增长和公平正义基础上的增长共享和环境正义，内在地体现出其人本主义的发展理念、全面协调的发展策略和可持续发展的发展目标，这与科学发展观的基本理念不谋而合。

其次，它也是解决当前城市发展过程中的一些突出问题，推动城市健康发展的现实需要。当前城市规划设计、日常管理和运行过程中没有完全以可持续治理理念为指导，使得烂尾楼、交通拥堵、雾霾、拆迁纠纷、环境抗争等一些威胁城市发展的问题日益突出。要想根除这些城市发展过程中的问题，必须在城市管理和发展过程中导入可持续治理的理念。

（二）公民参与城市可持续治理的重要性

正如英国著名政治学者戴维·赫尔德所说：“参与型民主能促进人类的发展，强化政治效率感，弱化人们对于权力中心的疏离感，培养对集体问题的关注，并有助于形成一种积极的、具有知识并能够对政府事务更有兴趣的公民。”[2]作为城市主人和城市公共事务管理中重要力量的城市居民在推进城市可持续治理的过程中发挥着举足轻重的作用。波特尼认为公民参与在可持续城市建设中发挥了两个方面显著的作用：一方面，公民参与本身就是可持续城市的题中之义，城市政府需要采取政策进行鼓励；另一方面，公民参与过程是城市产生一个更加具有持续性和操作性的可持续能力的概念所必不可少的[3]。欧文等认为公民参与可以发挥公民教育、政治游说、授权、打破僵局、避免诉讼、环境管理等方面的作用[4]。此外，公民参与还可以提高公共政策质量[5]，克服政府“合法性危机”[6]，建设“强大的地方民主”[7]，为地方合作性行动提供一个稳固的平台[8]等等。综上所述，我们认为，作为现代政治民主发展的一种重要形式，公民参与至少在以下几个方面对于城市可持续治理具有重要意义。

第一，体现了一种现代的城市治理理念和城市文化。当前城市治理倡导以人为本的城市文化，主张城市的建设和发展要与人的需要紧密结合起来。公民参与体现出了公民作为城市主人翁的地位，反映出了现代城市尊重人、关心人、爱护人的人文关怀和人文精神。现代城市治理不再是以政府部门作为唯一的权威主体，而是走向一种多中心“网络化治理”形态[9]，政府逐渐向民间社会放权。当前西方城市公民已经作为城市治理合作网络中最积极的力量广泛的参与到城市治理的各个领域，并日益显现出他们的强势力量。

第二，有利于改善城市公共决策和政策运行系统。理想的公共政策需要吸纳社会各个阶层的利益诉求，并按照科学正当合理的程序，体现出最大化的公共利益。城市公民通过民意调查、民意代表、公共听证会等反映自己就城市发展和自身日常生活存在的一些问题的利益诉求和看法，参与监督城市公共政策的制定和执行。其中作为城市市民中意见领袖的专家学者、权威人士更是对城市公共政策发挥着重大的影响力。经过民意汇总、公开听证、专家学者咨询的城市公共政策更加科学合理，克服以往城市领导简单地拍脑袋决策的缺陷，能够准确地把握当前城市经济社会各个方面的情势，反映城市各界的要求，因而在执行过程中也会得到来自各方面的积极配合和认真对待，执行力和执行的质量随之大幅度提高。

第三，有利于促进城市经济、社会和环境全面可持续发展。当前可持续治理理念已被越来越多的城市居民所接受，他们对于现代城市政府的治理也不再停留在传统的经济发展主导一切的时代，不仅要实现当代人的发展，还要对子孙后代负责；不仅经济增长和物质生活水平的提高，更要实现经济增长、社会公平正义和自然环境良好的全面可持续发展。这无形中倒逼着现代城市政府更新城市治理理念，以科学发展观为指导，科学规划城市布局，全面统筹城市各项事业发展，更新和完善治理工具，提升治理能力和水平，实现人与自然、人与社会的和谐统一。

二、当代西方城市可持续治理中公民参与的制度建设

在当代西方城市治理中，公民参与越来越被城市政府及领导人员所重视。国际性、区域性、国家和城市政府部门也纷纷从公民参与的法律制度、信息公开制度、参与平台、公民监督制度和救济制度等方面来完善公民参与城市可持续治理的制度建设，保障公民有序、合理、有效地参与到城市可持续治理中来。

第一，加强法律制度建设，合理界定公民参与城市治理的领域和基本权利。当代西方对城市治理中公民参与的立法分别体现在国际公约、区域法案、国家法令和城市法规等层面，内容涉及到城市规划、环境保护、财政预算、公共服务等领域。这些涉及公民参与的立法大多规定了公民参与城市治理的事项、程序、效力、意义等，特别是针对某一事项的单行条例详细规定了本项事务的主要参加者、参加的时间、地点、程序等。加拿大在保障公民参与环境治理方面一直走在前列，在法律制度建设方面也是不断创新。一方面加入和签署了《世界人权宣言》、《公民和政治权利国际公约》、《北美环境合作协议》、《美洲国家间关于促进公众参与可持续发展决策的战略》等一系列国际和区域公约和协议，在公民参与立法方面保持与国际接轨。另一方面，在国内制定了《加拿大环境保护法》、《加拿大环境评价法》、《安大略省环境权利法案》等一系列不同层面的法案，明确了公民参与城市治理的机制和程序。其中，1999年制定的《加拿大环境保护法》明确了海上废弃物的处置须通知公众，听取公众评议后定案。《加拿大环境评价法》规定有权参加本地区环境评估小组的公开会议和听证[10]。

第二，完善信息公开制度，保障城市公民的知情权。国外城市政府主要是通过政府信息公开和民间舆论媒体报道的方式来保障公民的知情权。英国的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》中规定了政府信息公开的义务并对政府信息公开的内容、程度和限制做了详尽的规定。其中第6条中规定，政府有义务告知公众举行听证会的时间和地点，可以向哪些政府部门索取有关信息以及存放有关信息供公众查阅的地点等[11]。法国2004年制定的《行政关系中的公民权利法》规定政府有义务向民众提供简明法制信息的义务。所有《官方公报》上刊登的法律法规都可以在“法国法律信息网”上查询和下载。加拿大安大略省环境厅设有专门的“自由信息办公室”负责答复、满足公民对环境信息方面的需求。另外，该省还专门通过了《安大略省比尔环境权利法案》来保证公民对环境信息的知情权。

第三，搭建制度平台，鼓励和引导公民积极参与城市治理。有效的公民参与离不开政府的信任和支持，特别是参与平台的建设。英国《地方民主与社区领导》文件中强调地方政府应该以各种咨询方法为当地民众提供主动参与的机会，主要组织形式包括市民评审团、焦点集团、市民意见征询组、开放性区域论坛等。法国在2002年颁布的《近距离民主法》中规定了通过建立“街区议事会”制度和公共调查就一些市政工程项目、城区规划、社会治安等问题来征求社会民众的意见。另外《巴尼亚法》还规定了涉及环境保护问题应该召开公共辩论会来征求社会各方意见。意大利托斯卡纳大区还通过城镇电子会议和政府展示会来创新公民参与城市治理的方式。

第四，完善公民监督制度，保障城市发展顺应民意和有序运行。西方城市公民监督主要通过法律议案和工程项目方案的审查以及检举环境危害行为两种方式。加拿大法律规定，有关法规草案必须在加拿大政府的官方杂志《加拿大公报》的第一部分公布，给利益相关方和公众最后的机会，让他们能够对拟议的法规进行审议和评论。英国和法国的一些城市规划也都包括了规划方案质询阶段和公众调查阶段，公众可以就有关规划方案不满意的地方提出质疑，并参加公众调查小组对有关问题进行调查。另外，加拿大1999年制定的《加拿大环境保护法》规定，公众有权利就可能的环境违法行为进行举报，要求环境部长进行调查，直至提起公益诉讼，要求法院尽快进行处理。

第五，形成多种形式的教育培训制度，提升公民参与的热情和能力。为了提高公众参与城市治理的有效性和提高参与的效果，政府对于公民开展多种形式的教育和培训十分必要。苏格兰的公民教育和培训工作通常是由政府职能部门下属的一些公共机构和执行性机构承担，其中一个非常著名的组织就是隶属于苏格兰规划局的“咨询援助”的咨询性机构。该机构的经费来源于政府财政拨款，其职能主要是为公众参与城市规划提供专业意见、信息帮助等，同时也负责城市规划部门的协调工作。加拿大十分重视公民可持续发展方面的教育，建立起了包含基础教育、中学教育、高等教育、成人教育和日常教育在内的比较完整的教育体系，囊括了政府组织、商业组织、社会组织、社区组织和公民在内的众多活动主体。另外，还建立起了与可持续发展教育向配套的信息系统。通过“挑战一吨”倡议、消费政策倡议、可持续社区倡议、可持续城市倡议等吸引更多的城市民众参与到城市可持续治理中来，并在具体实践的过程中得到教育和学习。

第六，完善公民救济渠道，解除公民参与城市治理的后顾之忧。苏格兰地区十分重视公民参与权的救济，主要有行政救济和司法救济两种途径。《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》中的第9条规定，如果公民获得信息的权利受到侵犯，即公民要求获取信息的请求被忽视、部分或全部不当驳回、未得到充分答复或者未按照本法律规定处理，国家立法应该保障。欧洲国家的公民权利救济的范围主要包括公民信息知情权、法定的参与程序等方面受到的侵害。爱丁堡市的城市规划法规规定，如果城市居民对于城市规划方案不满意，可以以书面形式向高层官员提请申诉，如果对他们的答复还是不满意，可以向所在行政区议员或爱丁堡市长寻求帮助。如果认为爱丁堡政府没有履行正确的程序，可以要求苏格兰行政管理委员会就该问题进行调查。《加拿大环境保护法》还规定了对举报人和提起诉讼人的保护，保护公众免受报复。

三、完善我国城市可持续治理中公民参与制度的现实路径选择

改革开放以来，我国城市化、现代化的进程不断加速，当前快速城市化和大都市化也成为一些城市政府所主观片面追求的目标。此外，在城市规划、招商引资、环境治理、公共服务等方面，却日益陷入异常窘迫的境地。这一方面与科学发展观和现代城市治理理念格格不入，另一方面也与当前城市发展现状和城市居民要求所冲突，成为制约当前我国城市科学合理健康发展的主要难题。为了克服“城市病”的蔓延和实现新时期城市的科学合理健康发展，有必要总结借鉴西方现代城市治理的一些先进经验做法，尤其要强化城市可持续治理中的公众参与制度建设，提高公众参与质量和水平。

第一，更新治理观念，树立以人为本的现代城市治理理念。早在古希腊时期，亚里士多德就认为城邦的本质在于帮助公民追求至高的善。现代城市治理的核心理念就是以人为本，将城市公民的幸福与城市全面发展有机结合起来。然而当前我国许多城市政府的治理观念还比较落后，盲目追求经济增长和城市化速度，而忽视了城市居民的一些日常基本需求。针对这些问题，现代城市政府要积极转变治理观念，将更多的人文关怀、社会公正、全面和谐的因素体现在日常的治理活动中。在城市整体规划、国民经济和社会发展计划、社会福利保障、公共服务、基础设施等方面，更多地推进公民的参与，以让城市居民满意作为日常工作的基本宗旨和考核标准，切实提升城市居民的幸福感和自豪感。

第二，推进公民权利方面的法律制度建设，合理界定公民参与的权利和程序。法律制度是保障公民参与城市治理的重要保障，它决定了公民参与的广度和深度。借鉴国外公民参与法律制度建设的先进经验，我们需要加强公民合法权益方面的立法，将公民参与的领域、形式、权利、义务和救济渠道等以法律法规固定下来，为公民参与城市治理解除后顾之忧。建立和完善包括国际条约、宪法、环保法律、城市规章等在内的保障公民参与权利的完整的法律制度体系。保障公民的言论、结社、知情权、调查权、质询权、批评建议权、举报权、人身安全等方面的权利。形成包括议程设定、方案协商、方案质询、调查监督等在内的相对完善的公民参与程序。

第三，加强政府信息平台和信息公开制度建设，保障公民的知情权。首先需要加强政府网站建设，加快信息更新速度，城市发展规划、环境信息、公共工程等方面的信息及时发布。其次，将一些涉及到城市居民切身利益的信息形成强制性的公开发布制度，接受居民的反馈信息。再次，充分利用报刊和新闻媒体加大可持续治理方面的信息报道，在整个社会营造一种可持续发展的氛围。最后充分开发和利用先进的信息传播技术，利用微博、微信等先进技术手段加强公民的参与和监督。

第四，鼓励和扶持社会组织发展，为公民参与提供组织载体。在登记注册、资金、技术、场地等方面给予一些参与城市治理的社会组织扶持和帮助，引导它们积极投身城市治理中来。另外在保证它们运行的自主性的同时，要加强对他们的监督和管理，保证它们内部纪律和有序运行。同时努力架起社会组织和城市公民沟通的桥梁，努力促成他们的合作，通过和作来增强彼此之间的共识，实现两者良性互动和通力合作，努力为推进城市的可持续发展而释放出自己的最大的潜力。

第五，加强公民教育和培训，提升公民参与可持续治理的能力和热情。公民教育需要借助家庭、学校、社会组织、新闻媒体等社会各界的力量，采取分阶段、分类别、分层次的多样化的教育方式。主要是加强公民可持续发展理念的教育，将这种理念内化到他们的内心深处并转化为他们日常的行动。另外，对于一些相对专业性的问题在召开公众听证会时，首先需要对公民进行相关知识的培训和辅导，使他们对这个问题有深入的了解。同时也需要对公民就参与的基本权利和程序方面进行培训，使得他们能够依法科学有序地参与城市治理中。

当代西方城市公民已广泛参与到城市可持续发展的诸多领域，并发挥出了越来越显著的作用。但相比起来，就国内而言，无论是公民参与的人数，还是参与的质量都与国外有着较大的差距，公民参与的整体质量不高。这在很大程度上源于我们缺乏系统全面的促进公民参与的相关制度，因而有必要吸收借鉴西方公民参与城市治理方面制度建设的先进经验来提升当前我国城市治理中公民参与的有效性和科学性，继而推进我国城市的健康持续发展。

[1]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何博闻,译.南京:译林出版社,2004:3.

[2]戴维·赫尔德.民主的模式[M].燕继荣等,译.北京：中央编译出版社,2008:243.

[3]Kent P, “Civic Engagement and Sustainable Cities in the United States”, Public Administration Review,2005, 65(5).

[4]勒妮·A·欧文,约翰·斯坦斯伯里.公民参与政府决策，劳有所获吗？载王巍,牛美丽.公民参与[C].北京:中国人民大学出版社,2009:12-31.

[5]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛等,译.北京:中国人民大学出版社,2010:115.

[6]尤尔根·哈贝马斯.合法性危机[M].刘北成，曹卫东，译.上海：上海世纪出版集团,2009:41.

[7]Cuthill M, “The contribution of human and social capital to building community Wellbeing: A Research agenda relating to citizen participation in local governance in Australia”, Urban Policy and Research, 2003, 21(4).

[8]Cox E, “Creating a More Civil Society: Community Level Indicators of Social Capital”, Just Policy:Advocacy and Social Action, 2000, September.

[9]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉· D·埃格斯.网络化治理——公共部门的新形态 [M].孙迎春译.北京:北京大学出版社,2008:168.

[10]李兴山,赵理文.环境与可持续发展:加拿大的经验和启示[M].中共中央党校出版社，2010:104-106.

[11]蔡定剑.公众参与:欧洲的制度和经验[M].法律出版社,2009:70-71.