民办高校法人治理结构的思考

宋长森

一、引言

2003年，国家颁布《中华人民共和国民办教育促进法》，标志着这一制度在我国的确立。其中规定：民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。并分别对董事会、校长的职权作了相应规定。2004年，国务院颁布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，对有关法人治理结构作了更为明确的规定：民办高校的章程应当明确理事会、董事会或者其他形式决策机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等。同时对民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构的会议召开时限、提议方式、职权等作出了明确规定，为高校法人治理结构的推行奠定了坚实的基础。虽然我国法律对民办高校法人治理结构作了相对全面、严格的规定，但在制度设计上仍存在缺漏和不完善之处，同时各高校在实际执行中也不完全到位，从而导致民办高校管理效率低下，甚至出现混乱现象。因此，民办高校努力完善法人治理结构，使之逐步规范是当务之急。

二、民办高校完善法人治理结构的必要性

随着国家加大对高等教育事业的投入，国内民办高校的数量和规模越来越大，这就对民办高校管理水平提出了更高的要求，而民办高校管理的核心是要有一个健全的法人治理结构。所谓民办高校法人治理结构是指民办高校作为独立的法人实体,在举办者(出资人)、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的有关学校运营与权利配置的一种机制或组织结构,以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配套机制等一整套制度安排。建立和健全法制民办高法人治理结构管理水平，在目前阶段显得尤为重要。其主要表现在以下四个方面：

（一）完善现代大学体制的需要

完善的法人治理结构是现代大学制度的本质特征之一。随着现代大学制度建设力度的加大，各民办高校正面临着巨大的考验，对管理水平的要求也越来越高，这就需要有较为健全的法人治理结构为其保驾护航。

（二）投资主体特殊性的需要

不同于公办高校由政府投入，民办高校投资主体越来越多元化，而部分投资主体存在较强寻利性，民办高校同时具有教书育人的公益性特征，所以如何平衡上述之间的矛盾，就成为民办高校的现实课题。而健全的法人治理结构，是解决这一问题的唯一途径和方法。

（三）民主治校的需要

健全的法人治理结构有利于投资人、董事会、校长和教职工等办学利益相关者之间形成责任分担、利益共享的和谐关系，促进所有利益相关者对决策、管理、监督的有效参与，从而实现民主管理与专家治校。

（四）防腐倡廉的需要

在近些年频发的民办高校经济案件中，领导层犯罪比例越来越高。究其原因，主要是投资者、校长、董事会等成员位高权重，没有一套健全的法人治理结构对其进行监督、约束和管理；另一方面，高校法人治理结构在制度设计上尚存在固有局限性也是一个重要原因。

三、民办高校法人治理结构存在的问题及建议

（一）法律法规不健全

一方面，我国现行《民办教育促进法》虽然对民办高校的法人治理作了规定，但相关法规内容过于宽泛，多具导向性，实际操作难度大。如在《民办教育促进法》中，对民办高校的法人治理结构也有一些规定，如理事会（董事会）等决策机构的组织形式、组成人数、职权规定及相关议事规则；校长的聘任和职权；依法保障教职工学术民主和参与管理、保障教职工和受教育者的合法权益等。但是，这些规定过于原则，在实际工作中操作有一定难度。

另一方面，我国现行《民办教育促进法》是借鉴了企业的法人治理结构模式，但同时又要考虑民办高校兼具公益性与寻利性的特点，所以相关规定难免缺失或存在固有缺陷。企业的法人治理结构由股东会、董事会、监事会、经理层组成，其特征是财产所有权、经营决策权、执行权与监督权的分立。但我国现行《民办教育促进法》规定民办高校法人治理结构由董（理）事会、校长组成，缺少股东会和监事会两个机构。股东会的缺失导致董事会行使企业法人治理结构中股东会与董事会两个职能，从而可能导致董事会中不懂高校管理的股东权力滥使，民办高校中的出资者所有权与高校法人财产权不分。监事会的缺失会导致董事长或校长大权独揽，缺乏必要的监督和控制。

（二）董事会职能不能充分发挥

由于民办高校董事会中人员结构较为复杂，包括出资者、校领导、学校师生、校外聘请专家等，不同人员知识结构、能力水平的差异过大，往往董事会决议时各持已见，使董事会决议水平低下，或者决议结果不切合实际，从而导致董事会运行始终处于形式化，职能得不到应有的发挥。

（三）董事长与校长权力集中于一人

按民办高校法人治理结构的要求，董事会是学校的决策机构，董事会聘用校长从事教育教学和行政管理。但从许多民办高校的实际运行管理看，出现两种极端的现象，一是出资者兼任董事长与校长，将学校视为自己的公司管理；二是原校方领导兼任董事长与校长，外方出资者形同虚设，在学校的经营管理上没有话语权。这种决策权与执行权实质同为一人的现象，必然会导致学校经营管理水平低下。

（四）外部监管力度不够

民办高校不同于公办高校，外部投资者的介入使得其兼具公益性与寻利性，其法人治理结构也较之公办高校复杂。但主管教育部门只关心其公益性指标，法人治理结构是否完善不在其重点考核范围之内。因此，导致民办高校法人治理结构一直处于一个自治的状态。

针对上述问题，首先国家应尽快修订和完善《民办教育促进法》，按照企业法人治理结构的要求建立健全民办高校法人治理结构，加强监督制约机制，同时使相关规定具有较强的实用性、可操作性；其次，优化董事会成员结构，尊重专业人士意见，合理、合规形成决议，发挥民办高校董事会的应有职能；再次，按民办高校法人治理结构内在要求，董事长与校长分别由不同的人员担任，董事会与校长分别行使其相应的职能；最后，建议主管教育部门区别于公办高校，加强对民办高校法人治理结构的监管，或者聘请中介机构等外部力量加强对民办高校法人治理结构的审计监督。

[1]张建波，杨炜长，完善法人治理结构：民办高校可持续发展的重要保障，湘潭大学学报（哲学社会科学版），2007年1月：第31卷第1期.