对城市规划“施工图”——控规的思考与再认识

彭瑶玲

（重庆市规划设计研究院，重庆 401147）

根据《城乡规划法》，控规是进行建设项目规划许可、制定国有土地出让条件的依据；同时控规也是建设项目进行批后管理、规划执法监督、监察的依据。作为规划实施重要依据的控规，在快速发展变化的社会环境条件下，如何处理好实施中刚性与弹性的关系，在保持规划的权威性、严肃性的同时，保持规划的指导性、适应性与时效性，这需要我们从控规的本质上加以认识研究，从制度与机制上寻求突破。

1 三点基本认识

1.1 从法定规划的角度认识

从法定的城乡规划编制体系的角度来看，控规位于从宏观到中观再到微观层面的规划体系的末端，因此，从纵向上，控规要解决上位规划意图的传递、落地的问题；从横向上，控规要担负与专项规划、城市设计等的协调以及要素整合、落地的任务，控规类似于规划序列中的“施工图”角色，是担负责任最多、也最切实的法定规划。

同时，作为法定规划的控规与其他空间规划一样，必然具有引导空间发展方向的职责，具有预测未来、规划未来的职责。因此，在快速城镇化时期，控规实施过程中极易受到各种不确定性因素的影响和干扰，造成规划本身的不确定性。特别是在一些以招商引资为主的开发区，规划确定的用地性质变数极大，也会相应带来容积率等系列指标的变化。

1.2 从规划管理的角度认识

从规划管理学的角度来看，控规不单纯是规划更是一种制度，是对城市土地空间使用管理的一种制度，规划与管理是一脉相承的统一体，管理是规划的延续，因此，不能就规划而论规划，有什么样的管理模式，就应有什么样的规划模式。

由于控规具有管理制度平台的特征，在政府主导土地市场、主导开发的模式下，在一些特定的区域，开发模式对空间管理模式、空间规划模式形成倒逼态势，催生了一些新的规划与管理形式。如在一些新的开发区，正在试行的统筹规划、专项论证、分零报批的模式，可视为对传统控规编制与管理模式的制度化的突破与探索。

1.3 从社会经济学的角度认识

从社会经济学的角度来看，控规不单纯是规划而是空间立法，是全社会需要共同遵守的从事（空间）规划建设的行为准则，是确定物权空间关系的社会契约。借助于控规，政府将最终实现对城市空间资源的合理配置和资源使用上的公平正义，维护合法的空间权益。

由于控规具有空间立法的特征，从立法本意而言，它必然关注的是社会公平正义等普世价值的实现。如空间资源配置上的公平公正、物权的保护、社会的公共利益维护等。从空间利益的角度，控规主要会涉及到处理好相邻关系，维护好公共利益，守住公共安全、卫生、环保、生态等空间底线（蓝线、绿线、黄线、紫线等）防止空间灾难等问题。因此，控规时时处处会涉及矛盾的平衡协调，会涉及各种利益关系的处理。特别是在城市的已建成区或半建成区，城市综合功能发展区，人们希望通过控规来约定和形成彼此相对稳定的空间关系，约定未来的空间发展权。因此，在这类区域的控规中，选择的实施方案往往不是最佳或最合理的方案，却是最可行并对利害关系人利益平衡最到位的方案，甚至有的时候，政府的发展愿景也要让位于对社会公平的利益权衡。

所以，控规的这三种特征决定了控规科学化，以及从根本上提升控规编制与管理质量与效率的方向。

2 完善控规实施机制的对策建议

城乡规划承载着为社会经济的发展提供空间支撑保障的重任，在城市快速发展的背景下，规划部门面临着提升城市空间资源管理的质量与效率的巨大社会压力，控规作为面向规划实施的前沿，面对提高控规质量水平的强烈呼声，从控规的三种特征出发，笔者认为，应分类指导，首先从制度的重构与完善方面寻求新的突破。

2.1 以相邻关系和公共利益为核心对已建成区继续实施严格的控规管理

强化社会监督，实施阳光工程，控规内容部分向社会公开。在旧城人口、建筑稠密区搞建设，稍有不慎极易引发矛盾，带来不良社会影响。同样，在旧城，控规的修改也会受到诸多边界条件的制约，因此可将控规内容向社会公开，借助社会力量来尽量减少不合理的开发诉求，同时，在控规调整论证时，应将相邻关系的协调作为首要条件前置，以避免社会矛盾，减少不必要的行政成本，维护社会公平。

大面积旧城更新可采用规划方案公开招标由优胜者获得开发权的模式。旧城开发难点在于投入产出的平衡，为了实现公共利益的最大化，同时保证合理的开发回报，大面积旧城重点地段更新项目，可采用规划方案公开招标模式。由优胜者获得开发权，并按照方案修改控规，发出许可条件，是国内外许多城市行之有效的最佳方法之一。

2.2 建立控规修改案例通道提高论证效率

任何复杂的事物均是有规律可循的，通过大量控规调整案例，对各种可能的社会诉求，对可能满足诉求的方向、程度、底线应形成相对通则性的判断，即以控规调整典型案例为示范，建立案例法，以此为参照可以提高调整方案的公平性，简化论证程序，减少论证时间，提高论证效率。

2.3 增加土地出让和转让招标条件的前置论证程序，以解决新区开发中控规的时效性问题

从控规编制到地块出让，一般周期都在一年半以上，由于环境条件的变化，规划对未来发展的预期可能发生相应变化，特别是在边界条件弱约束的新区，由于招商引资的变化，往往造成规划内容的大幅度变更。在一些大城市的新区规划管理中，控规分图图则并不直接作为设计条件已成为共识。在一些大城市新城规划管理中采用了统一规划、分零报批的模式。在上海和武汉，为解决控规的时效性问题，建立了控规分图图则转换为规划设计条件的环节，正式设计条件要经过一系列多部门参与的审查论证程序后才能核发，平均周期是一到两个月，相对而言减少了控规报批修改环节，提高了办件效率。为便于实施，各地还相应建立了控规论证的长效机制，从相应的规章制度、政策底线、资金渠道、管理队伍建设等加以保障。

2.4 完善绿色通道，建立基于控规一张图的即时更新维护机制

控规编制完成后会面临诸多变化，常见的包括由于规划区内主次干路、基础设施等的实施、河流曲化等原因对控规内容从面上或点上带来的变化，但这种变化一般不会涉及用地性质、容积率等强制性内容的改变；由于一些新的国家和地方标准的实施会带来大范围控规更新需求，如新的用地分类标准的实施等，这种变化虽然也不会涉及用地性质、容积率等强制性内容的改变，但需要从技术上进行一定程度的甄别、重划。对此，需要建立起从主动发起、委托变更、技术验收的控规即时更新维护的长效机制，通过绿色通道主动维护机制的建立保证控规的指导性和时效性。

3 进一步提高控规编制技术质量与水平的对策建议

3.1 建立高素质的控规编制专业化团队

高质量的控规有赖于高水平、高素质的编制团队。在规划编制所需的创新性人才、基础研究性人才、应用技术性人才三大类人才中，控规编制主要倾向于需要应用技术型人才。作为实施层面的控规，要求编制人员更加关注细节，关注现实问题的分析研究，关注各种利益矛盾的协调平衡，关注实施信息的长期跟踪积累。因此，较理想的方式是以规划机构现有通用性的规划编制人员为基础，建设一支控规编制的专业化团队。通过提高准入门槛，实行人员备案制和淘汰制，再辅以有效的经济激励手段，进一步激发团队人员的荣誉感，激发团队人员自觉学习控规实用技术，钻研技术问题的主动性，达到“不待扬鞭自奋蹄”的目的。同时通过强化控规专业能力的定期培训，加强实施信息的跟踪与问题研究，完善制度化、系统化的控规审查、校核机制，进一步提升编制团队的整体技术水平。从长远而言，这是提高控规编制技术质量的治本之策。

3.2 加强控规技术文件的协同审查

加强控规编制单位与行政管理部门在编制流程中的信息沟通协同，编制过程中应保证必要的规划工作时间周期，确保控规编制单位未内审或内审未通过的成果不上外审会。同时也要进一步明确初审、评审、成果阶段审查的技术重点，并根据控规相关职责划分，各参加控规编制、提供基础资料和组织支撑的单位均要建立严格的内审责任制，共同肩负起提高控规编制质量的责任。

3.3 注重控规的技术性维护修订，增强规划的指导性

控规是没有实施期限的规划，在控规实施的长期过程中，会遇到各种各样的变化。目前，我国城乡规划建设事业正处于快速发展时期，随着认识水平的提高，发展目标的调整优化，不断有新的政策、新的技术标准规范出台。如随着国家对基本公共服务的日益重视，教育、体育、文化、医疗、社会福利、防灾等领域不断有新的标准出台，这就要求城市规划要主动适应新的时代发展要求，加强对公共利益的保障。对此，规划部门一般会采取及时编制专项规划的方式对这些公共设施进行系统规划，并通过控规的主动评估维护纳入到控规之中以指导建设；也有的城市是直接将配建要求纳入到建设项目规划许可设计条件之中。所以，在控规实施过程中，注重因时制宜是提升控规内在技术质量与水平的关键环节之一。

4 结语

控规是规划，是管理制度，又是空间法，控规的这三种特征决定了控规科学化，以及从根本上提升控规编制与管理质量、效率的方向。控规实施中的核心是要处理好相邻关系和维护好公共利益。控规在实施中如何做到因时制宜，保持规划的时效性、指导性是实施中的难点与关键。因此，我们需要建立即时更新维护机制，建立控规修改案例通道、绿色通道；我们还需要通过建立高素质的控规编制专业化团队，加强控规技术文件的协同审查，主动开展控规的技术性维护修订，进一步提高控规编制的技术质量与水平。