公交都市：城市交通拥堵的源头式治理——以温州市公共交通发展为例

刘力锐，黄荣定

（1.中共浙江省委党校，浙江杭州 311121；2.温州市交通运输局，浙江温州 325000）

公交都市：城市交通拥堵的源头式治理
——以温州市公共交通发展为例

刘力锐1，黄荣定2

（1.中共浙江省委党校，浙江杭州 311121；2.温州市交通运输局，浙江温州 325000）

都市化、机动化加剧了大城市的交通拥堵，城市可持续发展面临着严峻挑战。城市交通拥堵的根源是城市公共交通与城市土地利用之间、城市公共交通与私人机动化之间的两大结构性矛盾。公交都市是一种以公共交通导向的城市发展模式，旨在实现公共交通与城市的协同发展，它是破解城市拥堵的新思路。发展公交都市关键在通过差别化的公交都市引领策略、多层次的城市空间安排形成公共交通引领城市发展的开发结构，通过提高公共交通吸引力、适度限制小汽车形成以公共交通为主的出行结构。切实推动两大结构转变才能从源头上缓解城市交通拥堵，推进新型城市化发展。

交通拥堵；公交都市；公共交通；城市发展

美国芝加哥学派的城市生态学学者们认为城市内部存在的各种力量推动着城市的生态组织结构的变迁，而城市交通是城市生态组织结构演变的一个最重要的决定力量。［1］城市内交通工具的改进，对于城市的区位、规模、形态、结构、功能的发展演变起着决定作用。当前我国城市化进程加快推进，城市交通出行需求急剧增加，小汽车保有量不断攀升，大城市日益受到交通拥堵的困扰。2011年11月，交通运输部 《关于开展国家公交都市建设示范工程有关事项的通知》明确指出：“国家公交都市建设的中心任务就是全面提升公共交通的服务质量和保障能力，从根本上改变城市公共交通发展滞后和被动适应的局面。”自2012年3月向提交争创国家 “公交都市”示范工程申请以来，浙江省温州市一直积极探索新型城市化发展道路。

一、城市公共交通的两大结构性矛盾

在城市化与汽车化进程中，东部发达地区中心城市凸显的道路交通供需矛盾较全国其他地区更为明显。城市交通堵塞是交通需求与交通供给的不平衡直接造成的，但根源上是城市公共交通的两大结构性矛盾造成的。

（一）城市公共交通系统同土地利用之间的结构性矛盾

城市土地利用是指根据城市土地属性，城市共同体进行有目的开发、利用、改造以及保护城市土地的过程。城市利用的基础是城市建设用地以及正常运转所需要的土地，城市土地利用和城市公共交通是 “源”和 “流”的关系：城市土地利用决定了城市交通源、交通量及交通方式；公共交通改变了城市的不同类型及不同区位的交通可达性，而交通可达性有利于促进城市土地价值和开发利用。这一关系只是公共交通和土地利用具有拓展空间的前提下才能成立。当前我国中心城市土地利用已经接近饱和，公共出行需要仍在持续增长，日益增长的公共交通需求同城市土地利用总量严重不足之间的矛盾已成为制约城市发展的瓶颈。相对于其他东部中心城市，温州市特殊的地理地貌和混合型的土地利用结构使得这一矛盾更加突出。

1.城市形态和地貌决定了温州交通资源短缺

温州市是山水交错的城市，城市土地资源总量历来十分有限。温州夹江建城，是典型的带状城市，城市交通流成东西走廊态势，贯穿城市中心的东西走向的道路资源有限。2011年温州市内3个区陆域面积1187平方公里，市区建成区面积194.8平方公里。2011年市区户籍人口为147.82万人，暂住人口171.73万人。2011年温州市区城市道路总长749.9公里，总面积20.51平方公里。由此计算：市区户籍人口加暂住人口的人均道路面积为6.2平方米；市区车均道路面积为58.6平方米；市区建成区道路面积率为8.2%，处于规范要求 （8－15%）的较低水平。［2］3项人均道路面积不仅低于全国大中城市平均水平，而且低于浙江省城市人均水平。

2.市区 “高密度开发”和郊区 “摊大饼开发”模式刺激了大量的公共交通流量

温州市区采用高密度开发模式，城市用地密度过高，导致市区容积率和密度过高，居民出行量分布密集，由此产生的交通需求量大且集中。2011年市区晚高峰饱和度在0.9以上的道路所占比例为10.5%，结合车速降低因素，温州市区交通拥堵的范围、时间比往年有所增大，车辆迟滞的现象进一步加剧。温州市郊区自然形成了 “摊大饼式”发展模式，城市蔓延到郊区。大量的工业区、专业市场以城市干道或高速公路为主轴展开，城市、郊区间的交通压力在早晚高峰、周末、节假日异常繁重。温州劳动密集型的产业结构吸引了大量外来务工人员，根据出行调查数据，外来人口休息日公交出行比例高达46.6%。原发性公共交通需求和输入性公共交通需求叠加在有限的城区内，温州市交通压力明显高于同类城市。

（二）私人小汽车同其他公共交通工具之间道路资源占用的结构性矛盾

城市交通系统是公共交通系统、出租车、小汽车、自行车等不同交通工具和出行结构组成的，各要素在既定的道路资源内，不同比例地分享着城市道路资源。路权平等是现代人权的主要组成部分之一，公共交通资源、发展成果理应为全社会成员共享；不同交通工具使用者的交通权利和义务应当统一。不同出行者在分享城市交通发展成果方面存在重大差异，由此引发了各种交通工具围绕路权平等而产生的矛盾。

1.私家车占用了过多的道路资源

温州私家车拥有率远远高于国内同类城市，私人机动化出行比例的逐年提高给温州城市公共交通发展带来了巨大的压力和挑战。2011年市区以个人名义登记的私家车总数是270924辆，比前年底增加了36417辆，平均每月新增私家车3035辆，每天新增101辆。按照2011年市区户籍人口居民总户数438832户计算，2011年市区私家车普及家庭已超过60%，普及程度处于国内城市前列。然而，在同等人员通行流量下，小汽车人均交通占用面积是公共汽车的6倍、地铁的6－12倍、自行车的4倍。私人小汽车出行占用了更多的道路资源，严重损害道路资源的公共性和公平性。

2.小汽车私人偏好和公共交通社会偏好之间的矛盾

2010年温州私人机动车出行占非步行出行比例的30%，占全方式出行比例的17%。2011年私人小汽车增加到19.58%，而公交分担率仅维持在18－20%左右的较低水平，连续3年没有明显增长。在出行方式中，温州居民偏好于公共交通。《2011年度温州市城市道路交通发展报告》数据显示：60%以上的居民认为应该限制小汽车的发展，超过75%的居民认为应大力发展公共交通，95%以上的居民表示支持发展轨道交通。一方面越来越多的居民选择私人小汽车出行，另一方面绝大部分公民希望发展公共交通。看似矛盾的数据反映了一个事实：私人小汽车迅猛增长导致了交通过渡拥堵，公共交通吸引力疲软，小汽车成为 “次优”选择。这是一个 “交通拥挤→新建、扩建道路→私人交通的吸引上升→公共交通服务水平下降→更多的人选择私人交通→交通拥挤”的怪圈循环。［3］

二、公交都市：以公共交通为导向的发展模式

公交都市（The Transit Metropolis）是美国学者罗伯特·瑟夫洛提出的一个概念，他认为公交都市是一个区域，它的公共交通服务与城市形态配合默契可以有效地发展公交优势的地方。［4］在有些地方，这意味着紧凑、土地混合利用的城市发展模式更好地适应轨道交通服务，而在另一些地方，又意味着灵活、快捷的公共汽车服务适应了分散的城市发展模式。

公交都市理论强调通过科学规划城市公共交通系统，改变传统的交通被动适应城市开发的现实，实现以公共交通为导向的城市发展模式。它是一种创新型的城市形成、发展模式，实现了大容量公共交通和城市发展形态的和谐。公交都市的核心内容是“以公共交通为导向的发展模式”（Transit Oriented Development，简称TOD），广义TOD是指任何形式的交通导向的土地利用，包括多种公共汽车、轨道交通以及高速公路等各类交通形式。TOD理念的要义一般包括：（1）混合使用的土地开发；（2）土地开发有利于使用公共交通；（3）开发范围在站点周围400－800米半径内；（4）行人或者自行车友好的环境；（5）紧凑；（6）车站作为社区的中心等。［5］

公交都市实质是公共交通与城市发展的良性互动，当城市的发展形态持续改变着公共交通的发展方向，而公共交通服务也在不断地改变着它们所服务的社区形态。公交都市理论追求城市地区和公共交通服务供需的平衡，即紧凑的土地形态产生足够的需求以支持密集的公共交通服务，而基于不同类型的灵活的交通方式，公共交通可以用来支持扩散发展地区的出行需求。公交都市在城市发展过程中实现两个关键性的转变：第一，实现公共交通由被动适应城市布局到公共交通引领城市形态发展的转变。这个转变主要针对城市发展不能走 “摊大饼”无限蔓延的粗放式发展道路，而是应走 “紧凑型”的城市发展道路。第二，实现城市出行由分散的私人机动化为主向以集约化公共交通为主的转变。这个转变主要针对城市交通不能对过渡依赖小汽车的机动化出行，而应该倡导高容量的具有经济理性的公共交通的出行方式。通过这两个转变实现公共交通和城市形态的和谐发展，跳出公共交通陷入城市拥堵的泥沼。

三、温州公交都市实践的理念创新

（一）公交都市是对城市规划 “主从关系”重塑

交通规划传统上被视为城市规划的辅助系统。公交都市主张实行引导型规划，以交通引导为手段，以土地利用为目标。温州当前正在实施新一轮的规划编制，交通规划和城市规划同步进行。进入“十二五”，温州市全面实施大都市区战略，形成了1个主中心、6个副中心、50个左右的区域性中心镇的 “1650”网络型组团式城市发展规划。新城市规划严格控制中心城区的无序蔓延，重点加快新城建设。通过快速公交线网、市域铁路系统、城乡一体化系统，温州公交都市规划勾勒出新建城区的框架布局，在交通干线系统上嵌入 “1650”规划中的城市社区或城镇中心节点，进行紧凑型混合型开发。从因城建路到沿路布城的转变，公共交通引导了城市的开发骨架和用地模式，支撑了新建城区的出行需求，城市开发聚集的出行需求支撑了公共交通的运行。由此城市公共交通与城市发展形态相得益彰，实现了城市的精细增长。

（二）公交都市是对 “公交优先”的扬弃

“公交都市”与 “公交优先”都强调优先发展城市公共交通，确立公共交通在城市可持续发展中的主导作用。但 “公交优先”没有系统地考虑公交发展与城市发展、公共交通与其它交通方式间的协调关系。温州市公交都市旨在形成以市域铁路、快速公交为骨干，常规公交为主体，接驳公交线路为辅助，出租车、空中巴士、水上巴士、轮渡为补充，干支协调、结构合理的多元化的公共交通体系。通过在城市成熟区域发展公交优先系统、街区穿梭系统、慢行交通系统，公交都市既保障了繁华城区交通畅通，又可实现短途和城市间中、长途间的接驳和换乘。相对于 “公交优先”，“公交都市”优势突出：第一节省城市土地利用，第二降低基础设施投入；第三优化交通出行结构，提高公交机动化，降低小汽车机动化；第四混合用地，职住平衡，减少跨区交通流量；第五减少城市人均交通能耗，降低环境负荷。

（三）公交都市是对 “当斯悖论”的破解

实践证明，新建道路来解决城市拥堵的传统思路是行不通的。对此美国学者安东尼·当斯曾指出新建道路能够诱发新的交通流量，道路建设不能最终解决交通拥堵。新道路会很快吸引其他道路上的交通量向新道路转移，陷入 “拥堵——修路——再拥堵——再修路”的恶性循环，即 “当斯悖论”。为破解当斯悖论，温州公交都市进行了有价值的尝试：在出行供给扩能方面，实施公交优先战略、打造多元公交模式、提升公交服务水平，凭借城市公交发挥了有限道路资源的最大潜力。在出行需求调节方面，从根本上协调土地利用和城市交通系统关系，减少交通需求量，优化交通需求分布。温州市倡导混合用地模式，坚持以公交走廊作为城市发展的主轴，以大型站点为城市发展的节点，进行居住、商业、公共设施等高强度混合开发，促进组团内的职住平衡，减少潮汐式通勤交通。在运行上，实施交通需求管理 （TDM）策略，通过对出行者引导而减少或重配出行空间和时间需求。这种从供需双向疏导城市拥堵的思路是解决城市出行需求的长远选择。

四、推进公交都市发展的基本路径

（一）加强机构和资金保障，强化公交都市工程的推进力度

1.建立跨界协调机制，形成整体性推进格局

整体性政府理论认为分工和专业化的政府部门之间的协调配合对政府提供大型公共服务至关重要。创建公交都市是一个跨界性、系统性工程，涉及多个政府职能部门，多头管理导致部门间相互推诿、扯皮现象时有发生。公交都市需要更高层级权力机构的统一领导和多个职能部门的协调配合。温州可尝试建立城市交通一元化的管理体制，在地方政府的支持下，由温州交通运输局牵头，统一负责城市交通的整体规划、政策制定、行政执法、综合协调等各项事务的统筹和管理，相关部门在职能范围内配合好交通运输局的工作。在理顺管理体制的基础上，交通运输局统筹创建公交都市的各项工作，确保公交都市的有效推进。

2.发挥本地资本优势，建立多元化融资渠道

公交都市建造、运营的成本巨大，单一的融资模式和渠道很难满足未来发展需要。公交都市的投资融资模式需要多渠道的资金来源和多元化的融资机制的结合。近来年温州创造性地采用政府投入、交叉补贴相结合来运营城市公共交通，这些机制理念领先、措施到位、效果明显。温州素有市场化基因，民营经济发达、民间资本充裕。温州打造公交都市需要进一步完善交通发展的资金机制，尤其是要抓住国家设立温州金融综合改革试验区的契机，将民间金融阳光化、规范化地引入公交都市领域，为公交都市建设提供充足的资本保障。

（二）推动城市开发结构由公共交通被动适应到主动引领城市发展的转变

1.树立公交都市规划理念，差别化引领城市发展

城市社会学家豪默·霍伊特曾指出城市的发展形态在很大程度上受该城市当时占主导地位的交通工具的影响。集约型、大容量公交与节约型、可持续用地发展模式紧密结合，引导城市用地有序拓展是公共交通成熟的重要标志。［6］根据城市现状、交通特征、用地功能等因素，温州可制定差别化的分区引导策略：

“存量——适应”策略：在城市发展定型或受各种因素制约无法根本性变动的老城区或保护区，要以干线公交、街区穿梭系统和慢性系统为主，提供多元、快捷、灵活的公交服务以适应城市固有的空间现状和功能定位。

“增量——引导”策略：在新增或拓展的城市区域，城市形态和交通体系均处于待开发的状态，这需要通过城际铁路、轨道交通和快速公交来推动“长线客运、快速融城”，弥补新增城区或城市近郊边缘化的区位劣势。

“变量——改造”策略：在城区整体改造或城区功能转变的城市区域，抓住城市规划重编和创建公交都市的机遇，建成多功能、多业态、多层次的复合型城市群落和与之配套的多样化公交支撑系统，实现城市的脱胎换骨。

2.突出公交都市元素，多层次构建城市空间

温州城市空间和公共交通协同发展的设想可概括为 “顺藤结瓜”，根据公交都市理论的空间开发思路，结合市区地理地貌实际，“顺藤结瓜”可沿着 “藤——瓜——粒”进一步拓展：

“藤粗”：以公共交通骨干系统架构城市的骨架，逐步将公共设施、居住、商业、办公等用地和交通出行集聚在公交走廊两侧，形成依托公交走廊的 “长藤式”城市带或城市链。

“瓜圆”：围绕公交长廊的枢纽和站点等节点，布局城市次中心或城市群落。在公交节点区域内，以公交站点为中心，实施环状辐射的高强度聚合开发，形成公交节点型社区。在节点社区内通过步行或慢性系统快捷，将连接社区外公共交通的距离控制在可接受范围内。

“粒饱”：精心谋划公交站点本身及周边建设。第一，要兼容各种交通方式的便捷换乘，构建大型站点的无缝衔接，即无界空间。［7］第二，要对公交站点周边进行 “纵向增高、横向扩容”集约化、链接式设计，形成集购物、办公、服务功能于一体的车站综合体。

（三）推动城市公共交通结构由分散性机动化向集约型公共交通的转变

1.提高公共交通吸收力，将其性能优势转化为市场优势

公共交通具有容量大、效率高、能耗低、污染少、安全性高等性能优势，但在自主性、机动性、便捷性、舒适性等方面落后于小汽车。在同等运能下，公共汽车无疑是效益最高、最环保的交通方式。公众出行意愿受到公共交通服务质量、乘客满意度和替代品吸引力等因素影响，其中乘客满意度对出行方式选择具有较大影响，而替代品吸引力对其有负向作用。提高公共交通的吸引力才能最终确立公交优先的市场优势地位。第一，要提供多元化的产品和服务，为市民提供高品质、多样化、便捷式的出行方式，如通勤班车、定制公交服务、开通接驳公交线路、试营合乘出租、强化以市区为中心的辐射性专线直达快速公交。第二，要提高供公共交通的人性化水平，如无缝换乘、调整站点间距、加大班车频度、提高准点率。第三，提高公共交通从业人员服务理念，做到文明司乘、温馨服务。

2.利用多种调控工具，适度限制小汽车在道路拥堵状态下的出行

公共交通和小汽车是具有竞争关系的出行方式，私家车增多是造成城市交通拥堵的最主要原因之一，政府应采取适当政策限制私家车的过量使用。公共出行的政府管制效应研究表明：政府对公交车的激励效应 （Fg）和对小汽车的管制效应（FS）对出行方式的选择行为起着至关重要的作用。当Fg＋FS足够大时，出行者会选择公交出行；当Fg＋FS较小时，根据不同的初始条件将会有不同的演化稳定状态，当Fg＋FS足够小时，出行者会选择私家车。［8］政府可采用市场手段提高小汽车的动态成本，确保出行者按照效用最大化选择出行方式，如采用征收高峰期拥堵费、汽车燃油税、差别停车费等。政府可采取必要的行政手段，调控道路拥堵状态下的小汽车出行总量。根据城市道路流量采用单双号限行、交通高峰限行、交通繁忙地段限行等多元化的政策组合。

［1］孙群郎.美国城市交通的发展与城市生态组织的变迁 ［J］.史学集刊，2000（2）：67.

［2］温州市规划局.2011年度温州市城市道路交通发展报告 （简本）［R／OL］.（2012－05－25）［2012－12－18］http：／／wzup.gov.cn：8080／effect／view.asp？cid＝82＆id＝13203.

［3］李颖.城市土地利用与交通系统的协同发展研究 ［D］.大连：大连海事大学，2011：1.

［4］［美］瑟夫洛.公交都市 ［M］.宇恒可持续交通研究中心，译.北京：中国建筑工业出版社，2007：12.

［5］李妍.基于TOD的城市轨道交通可持续发展研究［D］.哈尔滨：哈尔滨工业大学，2008：25.

［6］陆锡明，李娜.亚洲城市公共交通先进水平研究 ［J］.上海建设科技，2007（2）：15.

［7］薛博，胡刚.深圳建设公交都市的探索与实践 ［J］.城市公用事业，2011（2）：3.

［8］肖海燕，王先甲.政府参与模式下出行者出行方式选择行为的演化博弈分析［J］.管理工程学报，2010（2）：117.

Transit M etropolis：On the Source Treatment of Urban Traffic Congestion——Taking Construction of Transit Metropolis in W enzhou City as an Example

LIU Li－rui；HUANG Rong－ding
（1.Party School of the CPC Zhejiang Provincial Committee，Hangzhou 311121，China；2.Bureau of transportation ofWenzhou City，Wenzhou 325000，China）

Urbanization and mechanization have led tomuch more severe traffic congestion，bringing greater challenge to the sustainable developmentof the city.The traffic congestion in citiesmainly originates from the constructive conflict between public transportation and land use in cities and the conflict between public transportation and private automobiles.Transitmetropolis is a new mode of development of the city，aiming at realizing the collaborative development of both public transportation and the city itself.It is also a new notion of relieving the traffic congestion in cities.The key to construct transitmetropolis is to form bus－leading developing structure based on the distinguished strategies and themultilevel space arrangement of the city.By improving the attractiveness of public transportation and restricting the private automobiles，the public transportation will enjoy great priority.The transformation of the two structureswill lead to fundamental relief of the traffic congestion，following a new urbanization development.，

traffic congestion；transitmetropolis；public transportation；city development

F291.1

A

2095—042X（2013）03－0048－05

10.3969／j.issn.2095—042X.2013.03.013

（责任编辑：刘志新）

2013－03－01

刘力锐 （1982—），男，河南郸城人，博士，讲师，主要从事公共管理、城市治理等研究。

黄荣定 （1965—），男，浙江乐清人，EMBA，温州市交通局局长，主要从事城市交通运输管理研究。