解密最高检重大责任事故调查办公室

黄河

温州动车追尾、京珠高速公路信阳段特大车祸、云南曲靖私庄煤矿矿难、陕西延安包茂高速特大车祸、四川攀枝花肖家湾煤矿瓦斯爆炸……近些年，每逢有特别重大安全事故发生时，最高人民检察院渎职侵权检察厅的电话必定成为各路媒体“争抢”的热线，所提出的问题几乎惊人的一致——“最高检是否派出了检察官参与调查事故？”

往往在这个时候，两位检察官早已离开位于最高检南楼2417室的重大责任事故调查办公室，正在赶赴事故发生地的途中。

“从2011年开始，受国务院或者国务院授权有关部门组织的事故调查组邀请，最高检直接委派重大责任事故调查办公室先后介入了6起特别重大生产安全责任事故的调查工作，”现任最高检渎职侵权检察厅重大责任事故调查办公室主任的牛正良告诉《方圆》记者，“表明检察机关同步介入特大责任事故调查已成为常态。”

重大责任事故调查办公室悄然成立

重大责任事故调查办公室在2011年年初才获批准成立，在办公室成立之前，渎职侵权检察厅内部其实也有专人负责督办指导全国范围内的事故调查，在特大、重大责任事故发生之际，渎职侵权检察厅也会派检察官参与调查。

成立重大责任事故调查办公室的构想是在2006年萌生的。渎职侵权检察厅副厅长李忠诚告诉《方圆》记者，他在2006年年底提出了“建立重大责任事故特派检察员制度”的构想，那时候他刚刚调到渎检厅。“当时参加一个会议，国资委一名处长提出，当重大央企发生严重事故，国资委应该派人参加国务院成立的调查组。”正是这名国资委处长的提议让他产生了这个想法。

李忠诚的构想在渎职侵权检察厅内部也形成了共识，并以文字形式向上呈报。在2008年的《渎职侵权检察厅介入重大责任事故调查情况的报告》中，不仅列举了查处重大责任事故背后渎职等职务犯罪中存在的问题，还直接建议成立专事重大责任事故调查的机构，并配齐配强人员。

“级别提高有助于开展工作，同时也会增强了调查专员责任感和事业心。”对于新机构的级别，李忠诚的想法是成立一个厅级单位，由最高检直管或由渎检厅代管。

这个想法并没有立即付诸实现，新机构的成立还需要各方进行论证，直到2010年，它终于迎来了契机。

2010年10月，十一届全国人大常委会第十七次会议听取和审议了最高人民检察院《关于改进渎职侵权检察工作情况的报告》，充分肯定了渎职侵权检察工作取得的积极进展，同时也要求检察机关继续把加大查案办案力度作为首要任务，同年12月中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央纪委等九部门关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》，全面部署了加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的重点任务和主要措施，要求严查重特大事故背后的渎职犯罪案件。

随即，2011年年初，重大责任事故调查办公室获批在渎职侵权检察厅成立，级别为处级。

同最高检其他处级岗位一样，重大责任事故调查办公室成立之初，主任一职实行了竞争上岗，共有9人报名参加了笔试，其中5人进入面试。上世纪90年代即进入渎检厅，参与办理了大量渎职侵权案件的牛正良最终胜出，成为第一任重大责任事故调查办公室主任。

只办特大事故和部分重大事故

“在2009年至2012年的三年时间里，全国共发生140多万起安全生产责任事故，我们不可能参与每起事故的调查，需要重大责任事故调查办公室参与的案件必须符合一定的条件。”重大责任事故调查办公室直接参与调查的都是特大和重大事故或者其他极具社会影响力的事故。

根据2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，按照生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般被划分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故4个等级。

之所以要将事故进行分级，是因为针对事故的调查最终要按事故级别来由各级政府部门分别组织调查。特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。

“如果发生了特大事故，国务院成立调查组时会向最高检发出邀请，最高检则会委派重大责任事故调查办公室参加事故的调查。如果发生了重大事故，最高检都会实行挂牌督办，根据情况的不同，重大责任事故调查办公室会赶赴其中一些事故的现场参与事故调查。”

2012年，国内发生的包茂高速公路交通车祸和攀枝花肖家湾煤矿瓦斯爆炸这两起死亡30人以上的特大事故，重大责任事故调查办公室均受最高检指派，加入了国务院成立的调查组，参与了事故的调查。

对于重大事故，除了挂牌督办，在是否直接派人参与调查事故的问题上，渎职侵权检察厅更多的要考虑事故的社会影响。

2012年12月24日，江西省贵溪市春蕾幼儿园接送学生的面包车发生落水事故，导致3名幼儿当场死亡、8名幼儿经抢救无效死亡，4名幼儿受伤。事故发生后，渎职侵权检察厅高度重视，重大责任事故调查办公室迅速赶赴案发现场，与江西省、鹰潭市、贵溪市三级检察机关共同研究，制订工作方案，及时成立专案组。究其原因，就在于这个事故是2012年4月《校车安全管理条例》获得通过并开始实施后发生的首例校车事故。

第一件大案即是动车事故

2011年年初，重大责任事故调查办公室刚成立时，办公室的编制人员只有两名，其中的一名后来还去了地方挂职锻炼。

于是，牛正良上任伊始便成了“光杆司令”，直到2011年9月曹书君从武警部队转业进入重大责任事故调查办公室。

2011年7月23日，震惊中外的动车事故在浙江温州发生，事故造成了40人死亡，200人受伤，一时之间成为各方关注的焦点。温州动车事故作为特大事故，在发生后立刻引起了国务院的高度重视，国务院迅速成立了调查组。受国务院邀请，最高检直接委派重大责任事故调查办公室参与了此次调查，这也是重大责任事故调查办公室成立之后第一次参与办理特大事故。

这次事故的调查耗费了重大责任事故调查办公室一年多的时间，办案检察官仅在温州就驻扎了一月之久，还要赶赴上海、合肥、武汉等地外地取证，在铁道部、国资委和铁路通号集团之间来回奔波。后来，该案交由北京市检察机关查办，目前尚未提起公诉。

虽然温州动车事故的调查耗时耗力，但是此次调查之行也让重大责任事故调查办公室积累了丰富的办案经验。

事故调查的协调和时机很重要

作为最高检派遣的事故调查检察官，牛正良和曹书君在调查中多是担任督办和指导的职责，具体案情的查办主要依靠事发地的检察机关，甚至是多地的检察机关协同调查。

2012年8月26日，包茂高速公路安塞段发生一起客车与运送甲醇货运车辆追尾碰撞交通事故，引发甲醇泄漏并导致两车起火，造成36人遇难，3人受伤。在最高检的协调下，陕西、河南和内蒙古三地的检察机关同时介入调查。

“内蒙古检察院负责调查其营运执照的管理上是否有渎职失职行为，陕西省检察院负责调查高速公路管理和服务区的设计施工上有无渎职问题，而河南省检察院则调查在特种货运车辆管理和营运执照管理上的渎职问题。”牛正良表示，既然要调查事故，就一定要彻查，任何一个相关环节都不应该漏掉，这种情况下，各单位的协调配合就显得尤为重要。

和包茂高速公路车祸调查一样，在京珠高速公路河南省信阳段车祸的调查中，山东和河南两地的检察机关也是同时介入。

不过密切配合不等同于完全依靠，一些地方的检察机关经验不足，存在坐等政府调查组移送案件线索的问题，这个问题让检察机关在办案中处在非常被动的地位，与政府调查组同步开展调查的做法更受推崇。“之所以提倡同步开展调查的做法，因为这样可以及时发现事故的性质，发现事故背后的渎职问题，掌握现场的原始证据，及时查办相关渎职犯罪，更重要的是这时期的干扰阻力最小。”

其实事故发生的初期也是检察机关立案的最好时机，最真实的事故现场和群情激愤的舆论能为检察机关提供有利的执法办案环境。

2011年11月10日，云南省曲靖市师宗县发生了一起煤矿瓦斯爆炸事故，造成43人死亡，直接经济损失3970万元。重大责任事故调查办公室当时正在为温州动车事故调查取证，事发后第一时间赶赴师宗县，连同云南省检察院、曲靖市检察院和师宗县检察院，组成检察专案组，一同开展渎职犯罪调查。11月17日便对包括师宗县煤炭工业管理局副局长兼总工程师孙忠桥、师宗县煤炭工业管理局副局长兼煤矿安全监督管理局长吴平生等9名涉嫌渎职犯罪的国家机关工作人员立案侦查，并依法采取了强制措施。

办案要选准突破口

虽然多数时候地方检察机关是事故调查的主力军，但牛正良和曹书君有时也会在办案第一线“冲锋陷阵”。

2012年8月29日，四川省攀枝花市肖家湾煤矿发生瓦斯爆炸事故，事后的调查并不顺利，煤矿老板跳楼自杀让调查线索一度中断。“我自己都不懂，怎么指导别人开展调查？”为了弄清矿井作业层面是否按规定设计生产，入职才一年的曹书君甚至穿戴齐了整套矿工装备，步行到了地下2000米的作业层面。

“矿道很低很窄，只能猫着腰，有些地方要爬着才能过去，周围一片漆黑，越到下面越感到胸闷，有种缺氧的感觉。”2000米的路程，曹书君花了两个小时才从矿道里爬了出来，直接瘫坐在了地上，差点虚脱，这是他第一次下井。

除此之外，调查这类发生在偏远地区的事故，办案环境的艰苦也很难为外人所想象。

在重大责任事故调查办公室成立之前，喻中升是渎检厅专门负责事故调查的检察官之一，有一次他和同事调查一起煤矿火工品爆炸事故时，人家想撵他走，又找不出理由，就编个借口说，县里接待条件有限，仅有的一个招待所让客人住满了，再来人就没地方安排了。喻中升提议到老乡家住，谁料被告知：住老乡家里不能保证其安全。最后他们居然被安排到县政府一个废弃的澡堂子里住了三天，被霉味、臭味呛得喘不过气来。

即使现在经济条件好了许多，但是重大责任事故调查办公室在办理这类事故时，依然会遭遇条件恶劣的情况，有时候要借宿当地老乡家，更多的时候只能和民工、矿工等挤在一起吃住，“有时候能有个帐篷，已经是很好的待遇了。”

像这样的“冲锋陷阵”还有很多。在最有利的时机奔赴现场进行调查固然很好，但实际上，事故发生后，检察机关通常不能在第一时间内赶到事故现场，他们被通知的时间非常靠后。“这种情况下就需要检察机关的敏感性，有些地方不敏感，存在‘等、靠、要的思想，没有在前期掌握一些必要的证据。”牛正良表示，在这个时候就要选准突破口，他把这比喻成“厨师和鱼”的关系。“优秀的厨师能把一条普通的鱼做的异常鲜美，平庸的厨师能把一条石斑鱼做得十分乏味。”

2001年7月17日，广西南丹县的一个铅锌矿发生透水事故，81名矿工被困井下，当时南丹县委书记和县长均已得知，但是他们却选择瞒报。东窗事发后，国务院在8月6日成立调查组，此时离事故发生已经过去了半个多月，地方官员早已经安排好一切，订立攻守同盟、销毁证据，地方检察院一筹莫展。

“县委主要领导滥用职权，瞒报事故，还阻止其他人上报，没有及时救援，扩大了损失后果，还造成了恶劣的社会影响。”牛正良就把突破口放在了“瞒报事故”上，当时渎职犯罪立案标准中还没有明确规定“瞒报事故”一项，为此地方检察机关还和牛正良有过讨论。最后地方检察机关还是接受了牛正良的意见，依法立案68件共74人，其中包括了36个处级干部和9个厅级干部，其中县委书记万瑞忠被执行死刑，在当时轰动一时，取得了非常好的警示效果。

甘肃庆阳校车事故的调查同样是峰回路转。2011年11月16日，甘肃庆阳市正宁县发生校车事故，死亡21人，当地检察机关介入了该事故调查后派遣了9人加入到政府成立的调查组中，但是这9人被分入不同的小组，司法调查工作遇到巨大阻力，停滞不前，重大责任事故调查办公室赶赴事发地，连同甘肃省检察院、庆阳市检察院和正宁县检察院，共同研究，展开事故背后的渎职犯罪调查。

当时地方检察院坦言，担心立案后社会舆论会把所有压力施加到检察院身上，牛正良分析后认定，如果检察院不立案，社会舆论更会施加压力。经过讨论分析，决定将突破点放在了教育主管部门、交通管理部门和镇政府管理部门上。

“甘肃庆阳校车私自改装，作为幼儿园的上级教育主管部门是否知道？营运四年，交通主管部门是否知道？地处镇区，乡镇分管领导又是否知情？”而随后的调查也正如先前的判断，教育主管部门应付上级，根本没有按规定定时检查；交通管理部门每次都是罚款了事；乡镇分管领导则知情不作为。事后包括正宁县及榆林子镇政府、教育、交警部门其他责任人在内，被追责的政府部门相关责任人总共有16名。

重大责任事故调查办公室成立刚满两年，在这两年里，办公室与地方检察机关和其他部门紧密配合，极大地提升了查办事故背后所涉失职渎职等职务犯罪的效率和质量，达到了速度更快、打击更准、办案质量更高、效果更好的良好局面。牛正良告诉记者，重大责任事故调查办公室会继续加大对事故调查工作的指导，及时研究解决工作中存在和遇到的法律政策问题，在摸索中不断前进。