应对气候变化：PPP模式融资机制研究

贾 康 王泽彩

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

公私合作伙伴（Public Private Partnership，简称PPP）是指“政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用”。①贾康、孙洁：“公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能”，《财政研究》，2009年第10期。对于促进低碳发展的基础设施建设来说，PPP是一种有效的融资模式。如何发挥财政“四两拨千金”作用，构建一套科学、规范、有效的气候融资机制，对实现我国阶段性减排目标提供强有力资金保证具有重要意义。

一、中国应对气候变化PPP融资实践的现存问题

近年来，中国政府一直高度重视应对气候变化工作，将降低二氧化碳排放列入年度国民经济和社会发展计划。通过一系列财税扶持政策，不断加大对节能减排直接投入。为贯彻国家应对气候变化政策方针，配合财政主渠道，发挥种子资金撬动作用，引导和带动社会资金支持绿色低碳发展，2007年成立的CDM基金截至2012年9月底，已累计完成有偿使用基金近30亿元，撬动社会资金约200亿元，项目直接减排量和减排潜能达到年均1000万吨CO2当量。但是，由于我国应对气候变化融资刚刚起步，构建科学的PPP融资体制机制面临着诸多问题，主要表现在：

（一）PPP气候融资制度安排的顶层设计亟待加快

从严格意义上讲，我国没有一部针对PPP模式融资管理的专门法律、法规，特别是国际上PPP气候融资的一些惯例与我国现行相关法律法规存在一定冲突。

1.现行法律法规层次较低、内容简单。PPP作为一种合同融资方式，涉及财政、税收、外汇、合同、担保、特许权、收益分享等诸多方面，政策性强，内容复杂，规定繁多，健全完善的法律、法规是保证其有效运行的前提。而我国现行《公司法》、《合同法》、《担保法》、《关于境外进行项目融资管理暂行办法》、《境内机构对外担保管理办法》、《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》等法规，多为部委规章或地方性管理条例，大多数层次比较低，有的文件内容简单，仅仅是针对传统意义上的建设——经营——转让（BOT）项目而制定，没有涵盖PPP项目融资模式运作过程中的许多具体问题，如特许授权采用何种形式、政府如何扶持、特许授权文件与其他合同的关系、项目运作过程中的风险管理等等。

2.缺乏配套的政府制度支持体系。PPP涉及的领域一般为投资规模大、经营周期长、风险高的基础设施项目，这一模式的引入有效地缓解了财政资金不足的状况。政府作为PPP的参与方以及公共利益的代言人，应制定适合PPP项目发展的宏、微观制度体系，设置合理的风险分担机制，加强政府本身信用建设以及人才培养，为PPP的运作创造良好的政治经济环境。但是，现行法律法规的个别条款不支持政府为PPP项目融资提供政策扶持，如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。而在PPP项目实施过程中，政府的扶持和积极参与是项目成功的关键。如果政府为PPP项目融资提供一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保，虽然会使政府自身承担一定的公共风险，却可以有效地刺激融资，引导和集聚私人资本、社会资本或域外资本，加大对项目建设的投入力度，缓解政府财政筹资压力。

3.对地方政府出台的行之有效的融资法规亟待总结推广。2003年北京市颁布了《城市基础设施特许经营办法》，对构建基础设施特许经营的相关制度框架进行了初步探索，在污水处理、轨道交通等领域积极推行。2005年，经北京市人大常委会审议，通过了《北京市城市基础设施特许经营条例》，规范了特许经营项目的范围、特许经营方式、政府相关部门的责任分工、城市基础设施特许经营权的授予方式和程序、特许经营实施方案及其审定、特许协议的主要内容及特许协议各方的权利义务，并在轨道交通、高速公路、污水处理、供水、供热、垃圾处理等基础设施领域也推进特许经营，特别北京“地铁4号线”、“鸟巢”国家体育场PPP融资制度安排值得推广。

（二）PPP气候融资的“种子基金”管理亟待改进

2007年以来，我国已经设立了结构明晰、功能完善的应对气候变化的行政管理部门，但是气候融资作为应对气候变化的关键环节，目前尚没有专门的、统一的气候融资管理体制机制。尤其是PPP气候融资，由于涉及到私人部门资金的进入及监测监管，以及国际气候谈判中的气候融资的核算，缺乏健全完善的制度安排。政府预算安排的专项资金、CDM项目减排收入、外国赠款等收入，是目前我国政府PPP气候融资的“种子基金”的主要来源，但由于中央部委气候资金管理职能交叉，项目审批、资金分配、绩效管理等由多个部门分头负责，气候融资的“种子基金”缺乏合力、效益不高。

1.在CDM项目审批方面，CDM项目、国际金融组织和外国政府的涉及气候变化领域的贷款、外商投资、全球环境基金（GEF）赠款项目、对外资参股或发起设立绿色基金公司或绿色证券公司、中央财政拨款和补贴、绿色信贷、绿色股票和绿色债券等，需要行政审批的项目资金和投资，分别由国家发改委、财政部、商务部、证监会、银监会、环保部等部门及其下属机构管理，存在审批部门多头的问题。

2.在项目资金管理方面，国际机构贷款、外国政府贷款、GEF资金、CDM项目国家收入等工作由财政部负责；气候变化领域的双边赠款，由国家发改委气候变化司管理；UNDP赠款项目由商务部管理。当前，这种气候资金分散管理、气候融资体制机制匮乏的状况，必然导致气候资金的监测监管体系（MRV）不健全、不完善、不透明，特别是对国外私人部门资金的进入无法做到准确核算，难以评价其对经济安全的影响。不难看出，只有充分准确把握气候资金的具体投向，才能充分发挥政策激励作用，有效促进产业结构调整和低碳经济发展，实现碳排放既定目标的实现。

3.在气候资金会计核算方面，国内气候资金的核算，中央财政安排的专项拨款和补贴主要以“节能减排资金”、科技项目投入气候变化领域等“款”级或“目”级科目体现，没有以“类”级科目列出专项气候变化资金，不利于统计、监管和绩效考评；金融市场及其他私人部门的投入的气候资金，目前也没有规范的会计统计口径。除来自国际碳市场的补偿资金可以实现核证与监测外，不论是国际金融组织的多边贷款，还是私人部门的直接投资、并购、创投、风投，气候资金均未单独列出，各部门也无法进行相关统计，资金整体情况更是难以把握。

（三）PPP气候融资的财政政策推力亟待强化

1.政策因条块分割导致部门冲突。为应对气候变化和实现低碳发展，中央多个部门都制定了相应的政策，但是部门出台的政策协调性较差，政策统一性和整体规划不足，不能发挥出有效的协同效应。比如国家发展和改革委员会、工业和信息产业部、国家能源局、环境保护部、住房和城乡建设部都分别制定了支持低碳发展的政策，但具体落实到基层执行层面，就需要企业去多个部门申请扶持政策，企业协调成本较高，加重企业的负担。同时，部门在制定政策时往往将部门利益掺杂其中，受国家整体财力紧张状况影响，具体行业之间如何分配资金就成了部门间博弈的主要对象，财政政策的职能作用未得以充分发挥。

2.政策预期不明确。如在过去几年，税收支持、财政补贴和上网电价多项政策的协同配合、共同作用，催生了我国规模可观的风电市场。截止2012年6月，我国并网风电已经达到5258万千瓦，真正成为名副其实的世界第一风电大国。然而，受风电规划不同步、建设标准不统一、盲目扩张圈地的冲动，风电产业已经出现了产能过剩的现象。以风电为主的CDM项目在联合国注册过程中，也受到了来自国际社会的巨大阻力。

3.私人资本投入少。当前我国支持低碳发展的政策，主要还是停留在以财政支持为主的层面上，对私人部门和金融行业的激励措施不足，难以撬动大量私人资本投入到低碳发展领域，社会资本尚停留在停滞阶段。在财政手段中，财政补贴运用的比例较高，而财政贴息、财政担保、贷款分担等具有“四两拨千斤”效果的财政手段相对匮乏。此外，缺乏类似赤道准则的金融支持，特别是缺乏社会公益组织和广大公民的参与。

（四）PPP气候融资的金融政策引力亟待提升

1.绿色信贷发展缓慢。国内金融市场推动了绿色金融的发展，但绿色中小企业仍难以摆脱融资困境。2007年国家环保部和银监会陆续出台了一系列“绿色信贷”政策，为绿色经济发展提供金融政策支持。同时，证券市场也提出了低碳和“绿色证券”的概念，充分发挥资本市场的强大融资功能，助力绿色经济发展。然而，上述绿色信贷、绿色证券政策在执行过程中，仍存在形式重于实质的负面问题。特别是，在证券市场投资者更加在乎的是企业的财务效益，是否能够实现节能环保却并不关心，其引导社会资金流向绿色领域的作用也非常有限。绿色融资租赁、绿色信托、绿色项目融资等融资手段也比较匮乏，缺少有力的融资手段支持。

2.CDM基金投资方式单一。CDM基金是一个国家层面的应对气候变化的基金，根据有关规定，其资金主要来源是通过CDM项目转让温室气体减排量所获得收入中的属于国家所有的部分。它可以通过股权投资、委托贷款和融资性担保等方式进行有偿使用，促进低碳事业的发展。然而，与国外的国家支持的碳基金相比，我国的清洁发展机制基金的投资方式还比较单一，在股权投资的投入过少，不利于大量低碳技术的推广和利用。

（五）PPP气候融资的碳市场交易体系亟待构建

目前，虽然在北京、上海、天津、广州①王泽彩等：《中国低碳发展财税政策研究——广东调研报告》，2012年12月18日。等地成立了碳排放权交易所，但大部分交易产品是低碳环保技术，到2012年12月末广交所仍然仅成交了一笔碳交易业务。即使存在某些CDM项目产生的排放权项目，也由于参与者少而缺乏流动性，加之我国碳排放权市场还是一个自愿性质的市场，没有政府的强制性要求，就更难以促进企业的碳排放权交易。碳市场交易所存在的主要问题：

1.竞争同质化。虽然各地建立的交易所有利于竞争，但是同质的业务、平台职能的重叠导致了大量人力、物力、财力的浪费。

2.交易量低。目前，国内企业没有法定减排任务，对碳交易的需求不大。中国碳交易所综合力量非常薄弱，七大环境能源交易所基本都处于起步阶段，和全球碳市场的市值相比，中国交易所的实际成交量很小。在强制性碳减排方面，目前我国90%的CDM项目只能卖给国际买家，只有少数国内碳交所交易；在自愿减排方面，现有国内碳买家也多为履行社会责任的企业或个人，市场规模非常小。虽然地方政府能够促成几笔交易，但大都是场外交易，场内交易门槛高，企业没有付费动力。

3.市场割据。目前由于碳排放市场割据严重，缺乏统一的标准作指导，各地方抢先建立碳排放权交易所，造成了严重的市场分割。各地方在开展碳交易活动时会受限于各自经济结构模式、计量办法、交易规则等一系列因素影响，各自为政，市场建设缺乏统一规划，最终损害到统一标准的执行，不利于全国性碳交易市场的形成。分割的碳市场最终不利于我国跟国际交易市场的接轨，使以后建立全国统一的碳市场更为困难。在碳排放权定价方面，没有形成统一的、有足够分量的话语权和定价权，在一定程度上削弱了在国际碳市场议价能力。

4.地方保护。目前碳交所的审批权多归地方政府所有，国家发改委并不掌握地方碳交所成立的审批权，且碳交所仍处在产权交易的非金融业务阶段，按照部委分工，也不归证监会管理。低碳经济已成为地方政府的重点投资对象，有些地方盲目跟风，争先设立碳交所，争取国家优惠政策，以期给地方政府带来收益。利益的驱动，带来了“碳交易所热”，然而碳交易所背后巨大的投资风险和可能导致的投资泡沫却被有意无意地忽视了。

二、中国应对气候变化PPP融资模式的初步设计

PPP不仅仅是一种政府与私营部门风险共担、收益共享的融资手段，更是一种政府职能转移、项目管理创新的经营模式。“十二五”期间，按照“建设生态文明”总体要求，在总结外国PPP融资促进低碳发展经验基础上，着眼于改革CDM基金的可操作性，发挥财政性资金的杠杆作用，着力探索“构建一套制度、成立一个机构、建立一支基金、组建一家银行、完善一个市场、健全一个考评体系”的PPP气候融资体制机制。

（一）构建PPP气候融资管理制度框架

1.酝酿拟定《应对气候变化PPP融资法》。学习借鉴欧美国家气候立法做法，在广泛调查研究的基础上，首先从应对气候变化的办法、制度、细则、条例开始，经过实践运行最终上升到专门法律。通过国家层面的气候立法，明确政府与市场的职责，通过CDM融资为法律提供财力保障，有效约束地方政府发展经济的短期行为，减少气候融资政策波动对“转方式、调结构”造成的冲击，提振发展低碳、节能、环保产业的信心，也向国内民众和国际社会展现我国坚定走绿色发展的决心。

2.健全完善《CDM基金管理办法》。按照《预算法》相关规定，探讨将CDM基金收入纳入一般预算或政府性基金预算管理，扩大政府性PPP气候融资“种子基金”财力规模，在政府预算收支科目中增列“CDM基金收入”、“CDM基金支出”、“CDM赠款收入”、“CDM赠款支出”“类”级科目和明细科目，研究制定CDM基金收支、有偿使用收支的《财务规则》、《会计准则》。同时，调整国家发展改革委现行项目资金分配管理职能，将CDM基金、气候赠款等预算收入、预算支出、预算执行、项目决算、绩效考评等职能全部划归财政部。

3.建立PPP气候融资税收政策体系。在企业总税负基本不变的情况下，通过调整税收结构，建立健全PPP气候融资税收激励政策体系。如果政府开征环境税，通过环境因素经济化计量环境成本，实现环境目标对企业利润目标的约束。通过税收对企事业单位的环境绩效进行评判，在此基础上奖优罚劣，督促企业追求绿色利润。在开征环境税过程中，对采用清洁生产工艺和技术的企业给予税收优惠。对研发清洁生产技术、提供清洁生产工艺和设备、生产清洁产品的企业所得税减按15%征收，调动企业参与PPP项目，进行PPP项目建设、改造的积极性。

（二）成立PPP气候融资专门管理机构

结合新一轮国家机构改革，在国务院成立专门PPP融资管理机构，如PPP专业委员会或PPP推进办公室，形成在中央政府统一领导下，由地方政府、PPP推进机构和行业组织共同构成的PPP项目运作管理模式。下设立PPP融资项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用改革后的行业部委属下的具有相应专业知识（比如交通、水利、住建、环保等）的技术咨询机构，满足PPP融资模式在各行业的应用需求，彻底改变当前气候融资缺乏统一归口管理的局面，清晰划分各部门职责，协调各方面行动，提高决策的效力和执行力。具体考虑在国务院下设专门的PPP气候融资领导和推广机构，隶属于财政部，如PPP气候融资管理委员会或PPP气候融资推进办公室，形成在中央政府统一领导下，由地方政府、PPP气候融资推进机构和行业组织共同构成的PPP气候融资项目运作管理模式。

1.赋予该机构具体职能。负责对PPP气候融资的推进和改革进行政策建言；对中央、地方政府的PPP气候融资项目进行项目入库管理，对项目立项前的可行性调查、中期监管及事后绩效评价，并适时公布，政府据此决定是否对该项目提供财政补贴；在监督、检查过程中，收集项目实施状况及服务质量的相关信息，判断PPP气候融资项目实施与合同规定有无背离；对中央、地方政府PPP气候融资项目管理人员进行培训；定期与国际上PPP气候融资模式较发达的国家和地区进行交流研讨；指导社会上PPP气候融资专业咨询机构行业的规范和发展等。

2.理顺和廓清相关部门职能。国家发改委气候变化司是应对气候变化的宏观管理部门，应负责气候融资的宏观政策制定和归口管理，包括PPP气候融资项目预科研、审批、核准、审查与管理；财政部和地方财政机构应作为统一的政府外债、国际赠贷款及国内财政资金的管理部门，负责气候融资资金的收缴、分配、拨付、核算、统计、绩效考评和信息公开等；银行会、证券会、保监会和国资委等部门，负责对通过金融市场融通的气候资金，由国务院授权相关监管部门成立PPP气候融资项目部门进行监管。明确了相关管理部门职责后，需要各部门配合出台一系列的PPP气候融资政策，以促进应对气候变化领域的投资。

（三）设立PPP气候融资绿色种子基金

充裕的资金投入是有效应对气候变化的基本财力保障。建议在中央预算中安排一次性专项资金30亿元，在财政部设立一支PPP气候融资种子基金，由中国清洁机制发展基金管理中心经营。资金来源具体包括：政府公共预算资金、CDM基金、资本市场信贷资金、公私合作资金、国内外捐赠收入等。按照应对气候变化国家战略总体部署，以及国民经济和社会发展“十二五”规划确立的国家发展战略重点和目标，投入范围包括：经济和产业结构调整、节能减排、新能源发展、淘汰落后产能等减缓气候变化活动的资金投入；农业、森林、水资源、更具气候适应能力的基础设施建设、人体健康等领域采取的适应气候变化活动的资金投入；支持气候变化应对技术研发和提高全社会应对气候变化意识和能力方面的资金投入；与发达国家和发展中国家开展的气候变化相关国际合作的资金投入。筹措方式：

1.增加政府预算安排。在具体操作过程中，可以参照上年一般预算收入中新增财力水平，以及中央预算安排的各类应对气候变化的节能降耗、排污治理等专项支出，同时考虑矿产资源补偿费、排污水资源费、墙改基金等专项收入状况，按照此规模的一定比例一次性注入“绿色种子基金”专户，实行无偿使用和有偿使用。在条件成熟时，可以比照国有资本经营预算管理模式，探索编制“碳预算”。

2.与私人部门共同筹措。此类基金可以由政府和私人部门按比例共同出资组建，一般由政府先认购碳基金一定数目的份额，其余份额由相关私人部门自由认购。这种方式比较灵活，能撬动社会资本的力量，筹资速度快，吸附力度强，筹资数额大。通过公私合作组建的基金，既可以提高基金的信用，又能发挥民间资本投资灵活的特长，但必须以严格的公司法人治理结构运行。

3.以母基金方式运营。CDM基金也可以按照“母基金”的方式运作，主要投资于那些专注于低碳领域的私募股权投资（PE）和创业投资（VC），做“基金的基金”，可以参照全国社会基金的运作方式，委托国际、国内有低碳投资经验的基金管理公司团队操作，实现绿色种子基金资产的增值保值，实施滚动发展。

4.以VC和PE方式募集。为了促进低碳科技的进步，需要政府在产业酝酿的前期和中期投入资金支持，以引导社会资本的投入方向。可以参照应该碳信托的做法，从CDM基金中专门拨付一定比例的资金用于低碳项目的股权投资，以关注早中期低碳项目为主，投资方式可以包括优惠贷款、股权投资、贷款担保、可转换债券等多种手段。

（四）组建PPP气候融资的政策性银行

金融机构，作为低碳发展领域提供资金的主力渠道，政府部门应该与其密切合作，激励金融机构向低碳行业提供资金，促进社会资金向低碳领域流入。今后一段时期，可以考虑构建碳银行或完善碳金融支持体系，借鉴“赤道原则”等发达国家通用的绿色信贷标准，将减排降碳纳入金融体系的服务范畴。

1.成立政策性碳银行。可考虑参照英国设立绿色投资银行的方式，设立专门的政策性绿色银行，注册资本金初步考虑30亿元，由中国外汇投资公司代替国家全额控股，充分发挥资金的杠杆作用，大力提高资金的流动性。例如，采用绿色信贷、绿色证券、绿色融资租赁、绿色信托、绿色债券、绿色融资担保工具和手段。组建这样的政策性银行可专门对应对气候变化项目进行融资，不仅是从财务角度考虑，而且有利于集中资金，支持重大项目的建设。

2.发展“绿色信贷”业务。在贷款政策方面，将低碳产业作为优先扶持项目；在贷款条件方面给予低碳产业以优惠，增加对中小企业的减排融资支持，减少并努力消除低碳经济的融资障碍。目前，商业银行运作的碳金融服务产品主要有碳基金理财产品、能效贷款和碳信托类产品等。在此基础上，国家应出台相关措施支持金融机构推出促进低碳发展金融产品，并以此提升我国金融机构的竞争力，使其能抗御外资金融机构的冲击，保有对我国碳金融市场的控制力。在资本市场上，可尝试为低碳企业建立公开发行和上市的“绿色通道”，优先安排具备一定资产规模和技术力量、运作规范的低碳产业上市，以尽快提高低碳上市公司在资本市场的比重。

3.创新风险分担模式。参照国际金融公司能效贷款项目，利用财政资金分担低碳贷款损失。国际金融公司与兴业银行、北京银行等银行合作，在中国发起“能效贷款”项目，为银行承担不高于50%的贷款本金损失并提供技术援助，以较少的资金成功推动了国内银行业参与低碳项目贷款。参照这一模式，政府可以组建碳银行参与“能效贷款”项目。财政资金可以与国家政策性银行以及部分商业银行合作，为这些机构提供的低碳贷款项目分担不超过一定比例的贷款损失。这样，银行依然承担项目审查和贷款收回的风险，但是由于财政资金承诺分担部分损失，使其承受的风险大大降低。

（五）完善PPP气候融资的碳交易市场

据联合国开发计划署统计，2012年中国提供的碳减排量已占到全球市场的30%以上，中国出售的碳排放指标将占全球市场的40%左右，未来二三十年中国低碳经济的市场交易规模有望达到5000亿至10000亿美元。

1.健全碳排放交易市场。目前，我国上海、北京、广州等地都成立环境交易所，但由于缺乏规范和统一的碳交易所，这些碳交易市场主要基于项目交易，不是标准化的交易合约，加之信息不透明，中国企业在谈判中常常处于弱势地位，这也就限制了国内碳排放权的交易，失去了我国碳排放权定价权。因此，有必要在当前各地试点的基础上，加快研究支持全国统一的碳排放权市场体系，以尽快建立中国自己的碳交易定价权，促进我国低碳产业的发展。

2.完善碳市场总体结构。指导各个试点省市建立各自独立的碳排放权分配方案和交易机制。设立碳交易监管主体，规定第三方参与认证监管，明确第三方的独立性。设置开放的交易平台。联合省市经济和信息化委员会、节能减排小组等职能部门，建立各地方的区域性碳排放交易平台。指导金融机构在适当的时机推出碳金融衍生产品，以刺激碳市场的健康全面发展。目前的试点工作主要目的是为未来建立全国统一的碳市场提供有益的经验。北京、上海、广州等市拥有优越的区位和成熟的金融市场，占有一定优势，可以在试点的基础上积极发展成为地区碳金融中心，从而带动全国碳市场的整合和统一。

3.探索“配建”模式控制排放量。目前，我国政府可以规定在某些高耗能、高排放的行业先行试点推行以实现“碳中和”为目标的低碳“配建”模式。可以从房地产、矿业、能源、钢铁冶金等重点高排放产业入手，先计算这些新建项目的二氧化碳排放总量，然后强制规定在项目的存续期内，必须自行植树造林或者向负责植树造林的公益组织捐献资金，或者自行到碳排放市场购买一定的排放权限。

（六）健全PPP气候融资绩效考评机制

在现行政府绩效评估机构基础上，逐步建立以财政为中心的气候融资评价体系。

1.构建气候融资绩效评价体系。（1）政府绩效评估。财政部门作为资金拨付机构必须成为政府绩效评估的主体，这是事前评价的核心。目前暂可以由财政部基建投资评审中心承担此项工作，履行事前、事中、事后全过程审计监督。（2）专家与中介评价。要让专家和民众广泛参与评议，保障公众的知情权，充分实现政务公开，提高公民评议的水平和效率。专家主要负责解决一些技术上的难题，协同政府部门确定指标、标准，对各部门的支出绩效进行评价。（3）审计部门评估。以审计部门作为评价组织体系中事后监督评估的主体，以保证评价结果的客观公正，又体现了绩效预算的决策民主化功能。

2.强化气候融资绩效评价管理。气候融资绩效评价管理主要分为项目管理、完成时间、报告质量三个方面，考核的重点在于项目管理和报告质量。项目的选择、数量、规模为项目管理的重点；报告的格式、依据与逻辑性也是重点。当然，在具体执行中，要看绩效目标是否明确、细化、量化、按流程管理批复等方面；绩效监控是否建立监控制度，与预算执行的结合，以及相关信息的采集、分析；绩效评价：评价的项目是否具有代表性、规范性和时效性；结果应用是否作为预算编制依据、政府决策依据、人大监督依据及向社会公开。

3.设立碳交易监督管理委员会。建议设立中国碳交易监督管理委员会（简称中国碳监会），在国务院领导下统一监督管理全国碳交易市场，并设立地方碳交易监管部门。碳监会将主要履行以下几项职能：管理碳排放配额的发放，建立惩罚机制，对年度排放未达标的单位进行处罚，建立起有效的政府监管体系和交易诚信体系。与行业标准委员会合作，开发相关市场和活动的标准并监管其执行。建立统一的碳期权、碳期货等金融衍生品的监管体系，分别对一级市场和二级市场进行监管。加强对碳期货业的垂直监管，强化对从事碳期货中介业务的其他机构的监管，提高信息披露质量。加强对碳期货市场金融风险的防范和化解工作。负责主要业务为碳交易的金融机构和企业的对口管理。提供开展碳交易权期货及衍生品交易的信息交流平台。对碳期货市场试点工作进行指导、规划和协调，负责指导、协调、监督和检查各地区、各有关部门与碳市场有关的MRV事项；完善MRV的技术支撑平台。包括登记注册系统、交易系统等硬性平台和排放数据监测报告核查指导手册等软规范。