教育政策伦理“公共善”的缺憾及其建构*——基于残疾儿童等少数者群体的视角

王培峰

教育政策作为公共权力部门制定的“权威性价值分配方案”，它不仅是一个技术问题，还是一个伦理问题。教育政策伦理是公共权力部门调节和分配教育资源所遵循的伦理价值原则，[1]通过教育政策伦理的审视，我们可以反思教育政策“公共善”的缺憾，有助于引发我们对教育政策活动思维方式的全面检讨，不断创新教育政策伦理原则。

一、教育政策伦理的“公共善”承诺

正如政策科学肇始者拉斯韦尔所言，“社会中人的基本问题”是政策关心的核心所在。[2]既然关涉到社会和人，那么教育政策必然离不开政策伦理价值的范畴。任何单纯科学主义的、技术主义的政策显然不是人的政策，事实上“与人无涉”这样的政策也从来没有存在过。特别是现代以来，教育一直是社会公共领域的事务之一，教育政策便作为公共领域的一种教育利益的调整与分配，以政府的职能发挥着对全社会的价值的权威分配。教育政策作为一项社会政策，其核心是社会公共利益结构调整在教育中的反映。公共利益之善的价值承诺是教育政策伦理所遵循的基本伦理价值原则，也是为教育政策奠定的合法性基础之一。教育政策伦理的“公共善”承诺来自于以下两个深层次的教育政策伦理特性的保证。

其一，教育政策伦理的契约特性。教育政策作为公共权力部门对教育利益的调整，实质上是存在教育利益纷争的社会成员在不能协调和决断的情况下，把利益冲突向公共权力部门的委托转移。这种委托转移是以社会成员“公意”的形式呈现的。公共权力部门的公共合法性是被委托的依据，它与社会成员之间是一种平等的关系和约定。因此，教育政策实质上就是社会“公意”被公共权力部门合法化的过程，反过来，也即公共权力部门决策被社会“公意”合法化的过程。由此，从教育政策伦理看，接受和服从教育政策约束，以及设计和执行教育政策，实质上就是社会成员与公共权力部门的一种责任与义务。这种责任与义务的伦理能够在政策活动中制约某些利益扩张，起到调整、协调、平衡的作用。

其二，教育政策伦理的公共性。教育政策作为公共权力部门的一种权威分配，公共性是其最基本的合法依据。从权利的角度看，教育政策实质上就是对不同利益主体的赋权、增权或者去权、弱权的调节过程，它以实现公共教育利益价值取向的政策伦理依据体现政策正当性。正义的教育政策活动全过程都蕴含着公开、公平、开放、平等的公共性伦理特性。正是这种伦理特性使得教育政策成为社会成员在公共空间生活、享有教育利益、开展公共教育活动的公共机制，也成为教育活动最权威的规范、分析和批判工具。

二、“多数者善”的僭越：教育政策伦理“公共善”的缺憾

教育政策面对不同的利益主体的不同利益诉求冲突是教育政策存在的前提。教育政策伦理公共善往往是受政策主体价值观及其之间的价值观碰撞所影响，在面对价值正当性与功利性的关系矛盾时，特别是在有限公共教育资源的博弈中，往往成为一个极易背叛的概念，违背对教育政策公共善的承诺，带来教育公平的丧失。特别是在教育政策设计中，“公共善”教育政策伦理常常被“多数者善”教育政策伦理所替代，公共利益往往变异成了“多数者”利益的代名词。

公共利益是社会成员的共同利益，是从个人利益中分离出来让渡给公共部门来管理。它是为避免极端个人利益和其他权力对个人利益的伤害而建立起来的公共空间，指向的是一种公共性价值内涵，具有公开、公平、开放、平等的公共理性，以及批判与抵制极端私利和权力暴力的功能。而多数者利益仅仅是部分人利益的叠加，或者说是某几个利益集团的利益妥协，显然无法替代或凌越为全体社会成员的公共利益。“多数者善”伦理以政策设计者所坚持的“多数者”利益为公共利益的伦理认识，以及“平等自由”优先的社会原则为基础，认为“多数者”受益是符合道义的伦理（特别是资源有限的情况下），这样的伦理能够奠定政策“好”的伦理依据。例如，我们以入学率和普及率来衡量义务教育效果，就是奠基在这种多数者受益的伦理基础上。但这种多数者伦理原则是有缺陷的，它是以忽略或遮蔽少数者的归纳和平均，把少数者教育利益过滤和剩余在政策的“好”之外，即这样的“好”政策只是对多数者的好，不是对少数者的好；相反，带来对少数者的“恶”。因为这不但牺牲了少数者的教育利益，而且还假以“公共利益合法性”外衣长期蒙蔽了他们利益受损的真相，使人们仅仅关注于入学率和普及率等统计数字本身，而疏于考虑数字背后短缺的少数者，以致长期不被人发现。

显然，淹没了少数者的政策伦理难以为教育公平的政策提供合法依据，带来公共利益合法性的质疑。迄今，我国重度残疾儿童、农民工子女等少数弱势群体的教育一直处在教育公平塌陷之中，成为多年来社会关注的热点。他们教育利益的边缘化就是对这种公共利益合法性的有力批判。由于他们不具有普遍意义，而被排斥或遗忘在教育政策之外，是“多数者善伦理主张”下造成的“最少受惠者”，无法或很少享受政策带来的利益，被排斥或游离在特殊教育政策边缘便在情理之中。据第六次全国人口普查数据及第二次全国残疾人抽样调查残疾人比率推算，至2010年末，我国共有2518万重度残疾人，占残疾人总数的29.6%;①但是他们的入学率极低。据中残联2010年度数据显示，仅肢体残疾、智力残疾、精神残疾、多重残疾的未入学适龄障碍儿童就达101561人，占未入学适龄残疾儿童总数的70.1%。②

三、“公共善”政策伦理的建构与完善

促进公平是我国“十七大”、“十八大”和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》确立的基本教育政策和方针。对“公共善”教育政策伦理的完善与建构，应当以教育公平为基本伦理原则，沿着义务论（道义论）的思路，夯实教育政策价值正当性的基础。

（一）深化正义优先观念

正义优先的观点认为，正义是独立的，是“社会制度的第一美德”。[3]“正义的原则是以一种并不依赖于任何特殊善观点的方式而得到辩护的。”[4]洛克的“生而自由”，康德的“人是目的”都把权利作为伦理法则的“决定性根据”。在康德看来，正义法则即道德法则，而善恶都是通过道德法则来定义的。“善和恶的概念必须不先于道德法则，而只在这法则之后并通过它得到规定。”[5]对残疾儿童等弱势群体的教育是人类社会文明发展到一定高度的“人性之花”、“文明之花”、“道德之花”，是一个道德层面的正义行动。其产生显现着人类文明正义的价值观念。在此，坚持正义优先主要体现在教育政策价值秩序上。[6]一是个体权利优先于群体权利即正义，通过满足残疾儿童等弱势者个体价值及其特殊需要，防止个体权利在多数者善原则中被落空；二是特殊性优先于普遍性即正义，通过突出残疾儿童等独特存在的意义，防止被普遍意义的教育政策、无个别化意义的“普遍教育”等所淹没；三是差异性优先于统一性即正义，也就是避免在标准化、统一化的政策活动中抑制人本价值和需要；四是多样性优先于单一性即正义，也就是以多样多层的教育政策满足残疾儿童等多样的不同需要；五是变化性优先于确定性即正义，也就是根据成长变化和环境变迁提供不同的相宜的教育。另外，根据残疾儿童等弱势群体教育利益极易受损的特点，还应提倡弱势群体教育优先于其他人群教育即正义，即这种正义对其他人群及其教育具有优先地位，主要体现在教育政策的优先安排，教育经费的优先充足保障，所需师资的优先配置，设施设备及生活资助优先获得等。

（二）坚持程序正义与结果正义统一的伦理原则

教育政策伦理契约性特点表明，教育政策活动对各利益主体的约束和规范其实是一种责任和义务。然而责任和义务的履行是受到特定背景、资源和条件制约的，其过程和结果都不能对应契约的保证和承诺。也就是说，契约仅仅是一个假设。譬如，公共权力部门的“公共”有多大？谁能监督和评判？区域间、校际间、城乡间、不同人群间的教育不公平，足以说明教育政策应允的是一个“空头支票”。这些困境问题说明，教育政策伦理需要坚持“道”与“德”的统一。在伦理学中“道”与“德”是一个重要关系范畴。道即规范、规律、准则，德即仁、义、善。道为本，德为体。德无道不立，道无德不载。它们不可分割。用西方哲学话语来说，这两者以程序正义与结果正义的统一确保政策的实际正义效果。桑德尔认为“契约近似于正义但不保证正义。[7]他说“过程是达到正义结果的手段但并不规定正义”。[8]因此，教育政策活动应坚持程序正义与结果正义统一的原则。反映到政策伦理中就是要以结果的正义规定程序过程，又以程序过程的正义确保结果的正义。其主要表现在以下几个方面：一是树立“公共治理即正义”观。把社会公众作为善的推手而不是对手，平等伙伴而不是下级雇员，以价值与利益分享的伦理价值方式，倾听并调动家长、社会组织等利益诉求表达，吸纳参与监督和评价等政策活动，改变“受益人缺席”和政府“集运动员与裁判员一身”的状态，建立教育公共治理结构。二是确立“底线公平即正义”观。以提供保障所有弱势人群教育公平的最基础的学习机会和权利，基本健全的、合格的师资与设施设备，最起码的救助与社会支持体系，作为任何教育政策活动的最底线的价值尺度，防止他们在教育利益的博弈中被挤兑。

（三）坚持全纳教育的伦理价值原则

由于残疾儿童等的弱势社会地位，对他们的教育利益维护一直离不开教育政策的保障。可以说，弱势群体教育本身就是一种政策性的表达。譬如“特殊教育”、“农民工子女的融合教育”等，实质上就是表达了一种政策的关怀。当前，全纳教育思想作为时代的潮流，教育政策活动应当考虑到并奠定教育政策基础的一个内在伦理依据。一是树立“多元合作即正义”观，根据弱势群体教育深刻涉及社会多团体、多部门、多学科等特点，充分重视各个层面的教育合作，确保有质量的结果。二是树立“全纳环境即正义”观，根据残疾儿童等弱势群体与社会环境密切相关的特性，通过最少受限制的教育安置，确保他们平等社会参与，促进社会关怀和全纳融合。三是要尊重他们身心差异的特殊性和地区差异的特殊性，树立教育政策“分层设计即正义”观，避免“一律平等”、“统一要求”对不同群体和地区的残疾儿童等弱势群体接受适宜教育的利益架空和剥夺。

注释：

①根据中残联网站http://www.cdpf.org.cn/sytj/content/2012-06/26/content 30399867.htm数据推算。

②根据中残联网站http://www.cdpf.org.cn,/tisj/ndsj/2010/indexch.htm数据推算。

[1][2]刘世清.教育政策伦理[M].上海：上海教育出版社，2010，43，11.

[3][美]罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，2009，4.

[4][7][8][美]桑德尔.自由主义与正义的局限[M].万俊人等译.南京：译林出版社，2006，3，131，131.

[5][德]康德.实践理性批判[M].邓晓芒译.北京：人民出版社，2003，86.

[6]王培峰.特殊教育哲学：本体论与价值论的研究[M].济南：山东人民出版社，2012，65.