大学章程执行力：模式、动因及路径选择*

袁春艳 石连海

大学章程作为推动高校内外部关系有序运行的复杂系统，在章程制定完成后，关键是如何执行，如何保障章程执行的强制力和法律效力。执行力不强，不仅有损大学章程的实施效果，失去应有的效率和效力，而且难以实现章程的统领性作用，更失去其权威性地位，最终遭遇流于形式、束之高阁。

一、国外大学章程执行力模式分析

国外大学章程建设的体制机制相对较完善，探讨其执行力模式可略起他山之石之效。回溯国外高等教育的发展历程，大学权力主要源自政府授权（行政权）或科层组织自身（自治权）[1]，继而高等教育治理权力主要有政府行政权力的他治和大学组织的自治两种形式。因此，从规制大学权力运行层面可将大学章程执行力划分为行政外推力和组织内生力两种模式。

（一）行政外推力模式

政府行政权力主导的大学章程在运行中普遍强调通过国家行政权力对大学实行统一管理，政府不仅是决策机构，更是执行机构。这种以行政外推力为主的章程执行力模式主要流行于罗马传统大学章程中，分布在以罗马传统大学治理为代表的大陆法系国家。罗马传统的高等教育治理是由中央统一决策和控制的一元结构，每所大学是一个大一统的正规结构的组成部分。[2]因而，罗马传统的大学章程一般都规定政府为大学最高权力机构人员的重要代表，有着参与大学治理的优先权，推动大学章程的运行和大学内部与外部的治理。

行政外推力模式的最大特点在于政府控制，章程明确规定大学最高权力机构的运行程序，规定大学内部决策权、执行权、监督权的合一。首先，行政外推力模式强调政府是高等教育发展的重要执行主体。罗马传统的大学章程充分反映了国家政府干预高校治理的高教管理体制，从历史上看，几乎所有的高等学校都是由政府创立，高等教育的发展规划和大学章程的制定执行都体现着政府意志，章程执行战略、执行资源、执行环境以及执行制度都受政府管理与控制；其次，在行政外推力模式中学校没有独立的执行权。从德国大学章程运行程序上看，其大学管理权限包括两方面：一方面是作为国家机构的高等教育要服从国家政府的管理，另一方面是作为社会团体法人的大学享有在教学、科研、学术等领域一定的自我管理权力。[3]不过，随着学校办学自主权的不断提升，诸如校长已从二战前在大学章程中规定的无实权发展到现在决策权与执行权由校务委员会以及校长分享的格局。

从本质上看，行政外推力模式下的大学章程执行力凸显了行政干预力量，政府权力色彩浓厚。但随着现代大学制度的进一步深化，特别是法人化改革后，各大学逐渐成为独立的法人实体，大学章程执行的行政外推力模式逐渐从政府的专制形态走向政府控制与学校自治的和谐共生形态。

（二）组织内生力模式

大学章程执行力的运行机制一种是政府控制与管理的行政外推力模式，另一种则是高校自治权力彰显的组织内生力模式。组织内生力模式主要体现在盎格鲁·撒克逊传统的高校，运行于英美法系国家。盎格鲁·撒克逊传统的高等教育治理强调多元主体结构，在大学章程执行中体现程序正义原则，大学内部执行权与决策权、监督权的分离与制衡，大学有着充分的办学自主权和章程执行权。[4]而组织内生力模式源于特许状(Charter)对大学自治的保证，大学特许状从1819年著名的达特茅斯学院诉伍德沃德案后获得真正的自主权。[5]但无论是大学特许状还是后来的章程，均明确规定政府不能随便插手大学内部的资源分配、学位授予、课程设置等事务，大学成为自治团体，享有自治权力，继而享有大学章程的自主执行权。

可见，组织内生力模式最大的特点在于大学自治和办学自主权的彰显。首先，组织内生力模式在大学章程执行主体上强调大学自主与多元共治相结合，教师、学生、行政人员是大学章程执行的中坚力量，但同时也有来自校外的政府代表、企业领袖、社会精英、校友代表等多元主体共同参与执行或监督，避免了政府行政力的过分干预而消解办学自主权；其次，组织内生力模式在大学章程执行程序上规定分权与问责的结合，彰显了大学章程执行的效度和刚度。一是大学章程对董事会、评议会和校长等权利主体的执行权进行明确的规定，同时教师、学生、行政人员等主体拥有平等的参与执行权；二是通过建立章程执行中的信息反馈制，对各主体权利与义务的运行情况进行实时监督，实施问责制以确保大学章程的执行力。

虽然国外大学章程执行力的两大模式都面临着“囚徒困境”，但是相比之下组织内生力模式在一定程度上能更有效的提高大学章程的执行力。而现实中，大学章程运行的最大困境在于执行权、决策权和监督权的失衡，且三大权力常交织在一起，因而大学章程执行力的模式构建还有待进一步探索和完善。

二、大学章程执行力的动因分析

国外大学章程的两种执行力模式虽不尽完美，但其章程均被视为大学的“宪法”，大都有着强劲的执行力。同时，许多著名大学之所以能长足发展百年以上，与其具备完善的大学章程运行机制分不开。究其执行力的动因，主要与大学章程的执行组织、执行程序、执行环境等因素密不可分。

（一）执行组织因素

大学章程的执行组织大都有由多元主体参与、责权规制明晰和内部结构协调的有机系统，加上各主体对大学章程执行的高度重视，从主体性层面确保了大学章程的执行力。

一方面，大学章程执行的多元主体参与不仅增强了章程利益相关者的认同感和接受度，减少章程执行中的阻力，而且还有助于改变章程执行过程中普遍存在的自上而下的单一视角，通过自上而下与自下而上的结合，产生立体可循环的执行组织系统。同时，多元主体参与大学章程的执行有利于形成多元主体相互制约和监督的局面。加拿大大学章程明确规定，无论是董事会还是评议会都有来自教师、管理人员、学生的代表参与执行[6]。因此，多元主体的参与能提升章程执行的民主化、科学化和法制化程度，有效的防止章程执行过程偏离宗旨，继而强化章程执行力。

另一方面，大学章程执行组织各主体的权责明晰，且拥有明确而协调的内部结构。美国、加拿大、英国、日本等国家大学章程都明确界定了董事会、评议会、校长在章程执行中的权限和职责。因国情不同而形成了董事会、理事会以及评议会领导下的校长负责制以及多主体分工决策机制等章程执行模式。[7]依法对章程执行的各主体权力进行法律切割，明确地规定各主体的权利与义务。可见，大学章程对执行主体进行的权责规约，不仅凸显在章程制定的文本中，更是在章程运行中具有法律效力的问责，保持章程司法诉讼途径的畅通，进而依法保障大学章程的执行力。

（二）执行程序因素

执行程序是规则运行的动力因素，任何一个规则的执行如果没有正当程序的保障，都有可能丧失规则原有的合理与合法性，无法实现其预期价值。因此，作为学校运行规则总纲的大学章程理应注重执行程序的完善，以保障大学章程的法律效力和执行力。

一方面，大学章程执行程序要符合“最低限度的程序正义原则”[8]，意识到程序公正是大学章程依法执行的重要依据，是保障章程有效运行的重要手段。就大学章程执行力而言，无论是行政外推力模式还是组织内生力模式都体现程序正义原则、依法行政原则以及规范办学原则，以保障大学章程执行有一个公平、公正、公开的程序，并通过科学、规范、合理的程序机制推动章程运行。

另一方面，大学章程通过立法程序使其执行具备法律属性和法律效力。立法程序是大学章程执行效力的根本保证，加拿大、美国、丹麦等国家的大学章程都将内外部关系主体纳入具有法律地位的体制化管理中，学校在此管理框架内依法自主办学，使大学章程能够真正强有力地落实到学校治理的关键环节。通过立法程序赋予的章程远大于学校一般管理规章的效力，同时也对大学按照章程自主办学提出了强制性要求。

（三）执行环境因素

环境因素在很大程度上促进或制约着大学章程执行系统的运行，优化章程执行环境，开发环境因子的内在潜能，是大学章程有效执行的重要条件。剖析现有的大学章程可见，影响章程执行的环境要素主要是制度环境和文化环境，是大学章程运行的主要外动力。

一是大学章程运行有着国家法律制度和政策制度保障的先决条件。大学章程无论是源于权力机关颁发的特许状或饬令，还是源于政府或教育主管部门的批准或授权，或是源于法案或判例法，其共同点都是受到国家政策法律的保护，是通过法定形式赋予大学章程的执行权。诸如康奈尔大学最初的章程源于纽约州立法机构的授权，丹麦的哥本哈根大学章程的效力渊源是政府或教育主管部门等。大学章程除了具有法定执行权外，其明确的法律地位也为大学章程运行提供了有法可依的基础，对于确立大学独立法人机构有着实质性的制度保障。同时，在法律制度保障基础上，政府通过各种政策确保大学章程的正常运行，诸如分配和管理政府下拨的教育补助金，设置教育咨询服务机构，协助各高校间的合作等。

二是高等教育发展彰显的学校特色、学术自由、以人为本以及公平公正的精神理念，为大学章程执行提供了优越的文化环境，国外一些大学在此方面表现得尤为突出。一是大学注重彰显学校特色是章程得以顺利执行的重要保障。各学校根据现代教育思想和本校独特的办学理念，结合政治体制、民族习俗以及文化差异，从学校实际出发，在教育实践中继承发扬、开拓创造某些方面的优势，并通过大学章程个性化的特殊条款加以固定；二是国外大学非常重视学术追求，并通过章程渗透学术自由、教授治学的精神，保障学术权力的执行。东京大学章程规定学校目标是以学术自由为基础，哥本哈根大学章程规定学校须确保学术自由并为传播知识和学术成果做出贡献等。[9]同时，学校管理中非常重视教授的作用，许多章程执行决策都要听取教授意见，学术自由与大学自治确保了章程执行力。

三、提升大学章程执行力的路径选择

大学章程执行力的路径选择是对章程运行方向的定位，是决定章程能否有效实施的关键。通过剖析大学章程执行力的模式和动因可见，大学章程执行力的提升路径是多元的，其中对执行组织的优化、执行程序的控制、执行环境的塑造等是大学章程应选择的执行路径，也是提升大学章程执行力的核心途径。

（一）执行主体的定位与执行组织的优化

大学章程执行力得以凸显的前提要件是执行主体以及由各主体构成的执行组织，如要确保大学章程执行的力度、效度和高度，就必须要准确定位执行主体和合理优化执行组织。

首先，大学章程执行主体的角色定位要以大学章程功能最大化为原则，以责权的明晰化为根基，保障多主体参与，尊重各利益主体的执行权。不仅应根据各高校建设需要而定位执行主体，而且应厘清各执行主体间的关系，明确各执行主体的权责，坚持“责任到人”，以细化执行过程。同时，根据大学章程内容与功能的需要去确定各执行主体的权责，继而适切的定位执行主体的角色。并根据大学自治与现代大学制度、办学自主权与学术自由的高等教育价值理念，以及学校的办学特色，区分各主体的专享权力和分享权力，清楚的界定各执行主体的权利、义务与责任，合理调整各利益主体的关系格局。

其次，大学章程的执行力应是由执行组织优化组合而形成的合力与交互力。组织结构体系是否合理直接关系到大学章程执行的效率，继而反映出章程执行力的高低。因此，大学章程在运行中首先应构建并优化执行组织，对举办者（政府）、学校董事会或理事会、学校组织机构、学术机构以及教职员工、学生、校友会等各利益主体进行有机组合。明确各个组织部门的权限，安排有序的分工合作，建立体系完整、精简高效的组织机构，推动大学章程的执行产生合力效应。

（二）程序立法的完善与执行程序的控制

大学章程最基本的价值定位就是要保障高校教育教学活动的正常开展，维护良好的教育秩序，大学章程的秩序价值相对于自由、公平等价值而言具有优先性。因而，完善程序立法是为大学章程执行力得以彰显构建合法性保障，控制执行程序则是确保大学章程执行具有民主性、可行性的必然要求，也是保证大学章程执行权有效行使的重要手段。

首先，为了提升大学章程执行力，第一要务应当是完善程序立法，推进高校管理体制机制的健全。从大学章程旨在规制大学权力运行的角度而言，学界普遍认为大学章程可纳入行政法范畴，借鉴美国等国外大学章程所依据的行政程序立法，可以在我国的行政法律体系中增设有关程序立法，完善大学章程的立法程序机制。据此，其立法程序的完善应体现在两个层面：一是明确规定大学章程的执行主体、执行程序、执行方式、执行资源以及执行的评价标准等，使大学章程执行力的表达拥有法制化、规范化的基本属性，减少章程执行过程中的随意性和主观性；二是应明确规定问责与奖惩制度，使大学章程执行主体的责权能形成平等和统一的格局，特别是应实行行政首长或主要负责人问责制、引咎辞职制等责任追究制度，进而实现立法程序的完善。

其次，大学章程执行力的有效提升必须要切实控制执行程序，做到程序公开与民主的最基本保障。大学章程的执行除了要遵循法律优位与法律保留原则外，更要坚守合法正当程序原则，这是大学章程科学高效运行的重要保障。根据美国政策学家马丁·雷恩等人对政策执行过程的三阶段划分法，可将大学章程执行程序分为事前程序、事中程序和事后程序。事前应告知各利益相关主体，让其明白大学章程以及运行规则，如规则有不利于当事人时应以书面形式明确告知；事中则是在章程执行中若做出不利于当事人的决定时，应向相对人说明理由，并听取相对人的申辩或进行辩护，继而采取相应措施；事后应将结果传达给相对人，并畅通申诉和救济渠道。如大学章程执行权的行使不符合法定程序，缺失正当程序的基础，必然得不到有效实施，更无法提升章程执行力。

（三）执行环境的塑造与执行文化的培育

一方面，要保证大学章程的执行力，创造良好的制度环境是关键。执行环境在很大程度上制约着大学章程执行系统的有效运转，塑造一个包括法制、文化、政治、经济、社会等在内的执行环境，并优化执行环境各要素，是大学章程执行力得以保障的重要条件。因此，应塑造以法制环境为主的执行环境，建立科学的权力运行机制、公平的执行管理机制、合理的指挥协调机制、有效的资源配置机制、严格的责任追究机制、执行监督机制等，形成结构优化、制约规范的大学章程执行制度，通过制度与规则来提升大学章程执行力。

另一方面，应培育良好的执行文化，执行文化对于大学章程执行力的提升也不能忽视，它能为执行过程营造浓厚氛围。一是要根据大学章程的宗旨和目标，结合本学校所处的地域环境、学科建设、办学历史与文化积淀等特色，确立适合学校自身发展的独特执行文化；二是执行文化建设的手段应多元化，执行组织的领导者应坚持“以人为本”的理念，促使各利益主体增强对大学章程的认同感，促进各利益主体积极性的提高。同时要把章程执行文化建设与学校教育教学活动相结合，把章程执行力同校园文化建设相结合，继而在学校正常的运行中潜移默化的凸显执行文化；三是要把高等教育领域中的学术自由、教授治校，以及秩序、自由、公平、效率等价值理念充分体现在大学章程执行中，才能从根本上体现执行文化，最终在刚度、力度、速度、效度合一的大学章程执行力中彰显学校的办学宗旨和目标价值。

[1]马怀德.学校法律制度研究[M].北京：北京大学出版社，2007，115.

[2][加拿大]约翰·范德格拉夫.学术权力：七国高等教育管理体制比较[M].张维平等译.杭州：浙江教育出版社，2006，87.

[3]陈学飞.美国、日本、德国、法国高等教育管理体制改革研究[M].北京：教育科学出版社，1995，128.

[4]马陆亭，范文曜.大学章程要素的国际比较[M].北京：教育科学出版社，2010，29.

[5]湛中乐，苏宇.西方大学章程的历史与现状[J].中国高校科技与产业化，2011,(5).

[6]陈立鹏，王洪波.加拿大大学章程对我国大学章程建设的启示[J].高校教育管理，2011，(5).

[7]Lauren Morando Rhim.Charter School Statutes and Special Education:Po1icy Answers or Po1icy Ambiguity[J].The Journal of Special Education,2007,(1).

[8]劳凯声.中国教育法治评论（第2辑）[M].北京：教育科学出版社，2003,98.

[9]金耀基.大学之理念[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2001,13.