全球金融一体化的挑战和前景①

〔荷兰〕杰弗里·安德希 贾斯伯·布洛姆 丹尼尔·默格 著季 节 译

一

近年来，金融危机的飓风又一次席卷全球市场，而这次是始于系统的核心——华尔街。不论我们指责个人的贪欲、政府的疏忽，还是指责这两者，大量本可以为防止系统性崩溃发挥作用的公共资金与股票财富都已因此被一卷而空。脆弱的公民们又一次为真实的经济现状买了单。随着私人金融机构能够以特殊的自由条款获取流动资金，我们很难不注意到，这与以往应对的新兴市场上的危机有着巨大区别。当以前的危机被责难时，人们把重心放在救援的受限制性上，但当华尔街和纽约市“遭难”时，援救的形式已经变得更加多元、开放。

国际金融界曾对发达国家和发展中国家存有双重标准，而伴随着这种双重标准而来的是金融市场与日俱增的不确定性，金融危机重新开启了有关世界金融体系、公共政策与规则的争论。国际金融一体化与国际货币和金融体系标准的管理支配，在经历了三十余年的以市场为导向的全球一体化及前期发展之后，现在正处于关键的十字路口。从规模上讲，它确实使得华尔街的这场危机演变为自二十世纪三十年代以来最为严重的金融危机。金融一体化的发展过程经常被危机和一些不稳定因素所打断，这些因素引发了各种可分析的、规范性的、策略方面的困境，对我们在金融和货币管理方面的现有认知构成了巨大挑战。切尼等许多学者认为，更高程度的经济一体化需要区域和跨国层面上更严格的经济管理。②P.G.Cerny，“Globalization and the Changing Logic of Collective Action”，International Organization，No.4，1995，pp.595-625.然而，经济一体化、竞争性市场动态、国际政治合作以及潜在的不同层次的新管理模式之间的关系如今依然显得不够明朗，因为政策制定者们在应对金融危机后果的同时，又面临着改革的严峻任务。

当今全球金融结构应对货币和金融挑战的能力再次受到人们的质疑，未来的改革走向也并不明朗。更为复杂的是，当今的金融治理安排不但在能力和效率上，而且在其合法性方面都是令人怀疑的。甚至在某些区域机构中所普遍存在的成员国模式影响和投票权，并没有反映出新型市场在全球经济中增长的比例，尽管这些经济体及其公民常常需要为经济体制的波动性（volatility）买单。同时，国际和区域金融管理的特点是，在决策过程和管理过程中，个体参与者的比例越来越大，这种趋势引起了人们对其体制本身合法性的质疑。事实上，它说明了以下问题，即私人利益的密切参与不仅与管理体系在成本和收益方面、分配不公方面是相关的，而且与各种新的金融监督形式所不断增加的风险，以及与危机管理与摆脱困境因何发生这些方面也是紧密关联的。这些问题使未来国际金融管理中很可能出现不平等的权利结构。

虽然有着不少令人遗憾之处，但历史依然遵照其模式不断向前发展，期间，有关亟需改革的严肃讨论与各主要时期那些代价高昂的经济危机息息相关。更加令人不安的是，金融危机并没有使全球经济体系的核心经济体付出较大的代价，因此总体上它并没有使金融机构作出彻底整改，而与此相比，它对新兴市场造成的危害却是巨大的。这种没能彻底整改体制的失败以及对当前金融体制内部风险本质的关注不足，和现在这种连发达国家的公民都得为金融体制买单的情况有很大关系。

不论是从历史抑或是现实，我们都可以得出这样的结论，我们最终应该把注意力转回发展更加长期、有效、合理的跨境国际金融管理框架。美国及美元在世界金融体系中所占比重的日渐下滑、一体化的金融市场语境下因个体参与而带来的多样性的内涵，这些都更加需要新的管理模式。经济危机与信用紧缩提醒我们，当今金融一体化的问题是与控制宏观支出、调整汇率不平衡等传统货币问题融为一体的。

因此，我们主要关注迅速恢复有关全球市场一体化条件下金融、货币治理要求的讨论。我们怎么理解市场演变与货币、金融管理机构之间的关系将对讨论很有帮助，同时，我们的另一个重要目标是将学者研究成果与未来经济管理更有效地联系起来。因此，我们首先从当今金融体系及后续的改革的“有效性”和“合法性”这两个角度来架构讨论的框架。弗里茨·沙普夫于一九九九年曾分析道：“合法性”由“输入合法性”（input oriented legitimacy）与“输出合法性”（output oriented legitimacy）组成。①Fritz Scharpf，Governing Europe：Effective and Democratic?，Oxford：Oxford University Press，1999.这种分类方式是我们建立框架的第二基础，但我们也应该注意到，尽管在分析过程中“输入合法性”与“输出合法性”能够被区分开来，可是在政治实践中它们最终成为了一枚硬币的两面——令人满意的“政策输出”取决于管理层面在政策输入时向外界传递出的声音，虽然受金融市场影响的相关选民在政治目标和政治倾向上或许矛盾重重，但是其实只有一小部分人能在一定区域或国际范围内真正参与到政策决定中去。

我们的论述框架将讨论的重心放在金融管理的四个关键问题上。首先是关注个体参与、决策过程效益及更广泛的公共利益三者之间的平衡问题。其次，输入方面的问题尤其在于发展中国家的参与关系，他们在决策制定上的有效作用更多是非直接的，其中大多数甚至不如发达国家的私人机构对政策的影响力大。第三，与输出方面关系最大的是，当今金融管理体制的标准偏向于支持国内金融体系间的融合，由此而带来的压力约束了“决策空间”（policy space）的发展壮大。以上三点问题直接涉及了有效性与合法性之间的紧张关系，并使我们考虑到第四点：当前经济体系的合法性在其被确立和运作之前就受到质疑，随着时间的推移，它已经在国家、区域和国际层面上引起了强烈的不满，尤其是在亚洲和发展中国家。这些不满既与大量输出方面的问题有关，也与输入或执行过程方面的问题有关。除非我们现在讨论的改革得到了有效的实施，否则上述那些不满情绪应该如何被评估将依然是个开放性的问题。那时我们才能回答：它们有效地加强了全球金融的治理了吗？为寻求答案，以应对全球市场挑战，人们必须付出努力，它们是否有意或无意地成为了这些努力的潜在障碍呢？

我们论述以上四个问题的依据，是分析自九十年代中期到二〇〇一年或二〇〇二年新兴市场危机将近结束之间的历史背景，以及当前金融结构的产生过程。接着，我们会讨论新体系的运作方式，并评估金融体系中输入与输出方面与以上前三个问题的关系。最后，我们将聚焦因有效性和合法性的明显不足而导致的社会不满问题，并讨论深化改革所需的努力。

二

二十世纪五十年代，离岸欧洲货币市场出现，从那时以来，跨境金融市场的一体化以及继一九七一年“布雷顿森林体系”崩溃之后贸易自由化重振了低靡的民族金融体系，它们和电子革命与气候变化一样，是我们这个时代最为基础、最为显著的改变。而跨境金融市场意味着合法的、宏观的管理的必要性，这种管理也就是为市场、通胀预期及国家货币间的调节机制这三者，能够遵守相对一致的、可预见的规则规律而建立的一种合法而宏观的经济秩序。大多数市场经纪人寻求的是中期或长期的、能够规避风险和意外的管理模式。但是由于这样管理体系对国家政策和金融体系的要求程度极高，历史上的国际金融体系往往有隐患和漏洞，即使是现在，理想中的国家金融体系也尚未完成。我们主要关注如何巩固当前经济体制的稳固性和关于其合法性与有效性之间的种种争议，然后转而论述当前经济危机时期出现的关于进一步政策改革的讨论，由此试图运用学术分析去探索改革进程的新方向。

九十年代的金融危机说明，金融控管与国家货币管理都无法单独有效运作。那时，人们提出的解决方案是依据国内合理的规范，强化以市场为基础的系统、建立更好的危机防御机制、制定更好的国家宏观经济政策及相关的国际监督和国际协调机制。新的国际金融结构聚焦于促进资本跨境自由流动，并保持了八十年代和九十年代的以市场为中心的特点，这一情况与一九九四年到千禧年出现一系列经济危机期间的特点也大致相同。到目前为止，官方政策没有提出为何这样的系统中净资本流动在发展中国家的不同群体之间能够稳定、积极地持续。国际金融协会（IIF）、国际货币基金组织（IMF）依然聚焦“正统”（orthodox）政策，到目前为止它们在很大程度上忽视了这种政策对国内政治体系，包括社会支出方面所施加的压力，尤其是当民主偏好与国际投资者和国际金融协会的选择相矛盾时。阿根廷国债问题就是这种矛盾的典型表现。当前的信贷危机中，金融管理模式本该是有效的，但是否有可靠切实的证据能够证明以这种观念为基础的经济理论呢？如果答案是没有，那么我们是否应该尝试着改变现状呢？还是应该修改我们的理论呢？

当巩固金融管理、加强国家宏观经济政策力度是一种积极的方法时，这是否全面关注到了新兴市场的金融和货币不稳定性呢？许多金融危机的受害者，在国民生产总值、通胀记录以及与发达国家相比非常体面的经常项目差额方面，都存在较高的负债率。为了分析当前管理模式的输出合法性，我们应当鼓励多样化的理论争鸣，譬如艾肯格林 （Eichengreen）与豪斯曼（Hausmann）提出的“原罪——新兴市场无力以其自身货币向国外进行借贷”（Original Sin）的观念。他们指出，发展中国家遭遇危机的原因并不是由于其金融机构的缺乏和其财政与货币政策可靠性的缺乏。这些被迫以国外强势货币进行借贷的国家面临的债务波动率比发达国家高出五倍。①Eichengreen，B.and R.Hausmann （eds.），Other People's Money：Debt Denomination and Financial Instability in Emerging Market Economies，Chicago ：University of Chicago Press，2005.如今发展中国家经济管理的水平与政策差异巨大，“原罪”几乎是一种全球经济的特点，它表明机构和政策改革与经济危机预防之间的关联其实相当薄弱。进一步来看，建立在国内调整基础上的经济管理模式，是否能够有效面对全球金融市场的大众行为和虚假繁荣？这也是个值得深思的问题。

同样，正如世界银行二〇〇六年年度报告所说，在当前的金融模式下，尽管机构和政策改革有一些成就，但私人资本在发展中国家中的流动往往是不规律的。同时，世界银行二〇〇六年年度报告也指出，全部外债总额的分布也是不平均的。为了能够公正地评判，国际金融体系应当包容以上问题及发展中国家的其他困难，因为这些经济体包括了世界大多数的人口。我们寻求的改革方法不应仅仅局限于国内调整，因为通过二〇〇八年九月以来的经济大萧条我们已经十分清楚地看到，危机也有可能源自发达国家，继而重创发展中国家。

因此，金融体系改革依然存在很多问题，尤其是从发展中国家的角度来看，因为与经济合作与发展组织成员国相比，这些经济体系在国际金融控制机构中所拥有的话语权相对较弱。但是，从发达国家的角度来看，这次经济危机也同样直击金融体制的软肋。可以说，目前的金融体系在面对不同发展程度的经济体时不够灵活机动，使国家政权在寻觅国际责任与国内政治、社会压力之间平衡时缺乏运筹帷幄的空间。因此，为了保证金融体系的合法性、完善金融体系分配结构，我们应该注意以下几点：决策权的归属与利益的分配；决策制度过程与政策实施过程的合法性；决策制定过程与其影响的有效连接。

三

金融管理需要得到受其影响者的赞同，同时在输入层面，积极参与决策制定过程也是输出方面的合法性的重要组成元素。科恩《资金管控：政府为何犹豫不决？》、贝克《发达资本主义国家中宏观经济政策的三维管理》、贝克与他人合著《管理金融全球化》、默格《私人-公众之困惑：企业间竞争与跨国私人治理》及克莱森斯与他人共同撰写的《新巴塞尔协议下的政治经济：贫穷国家将付出的代价》，都列举了不少案例，这些案例分析表明它们之间存在某种相似的模式，那就是金融政策决定通常发生在一些相对封闭的政策共同体内部，在这些社区中，中央银行、金融部门、管理机构以及其私人部门的代表，相互作用，共同决定市场的范围、市场竞争的条件以及监督和规范的成本开销。尽管该政策的执行会影响到社会广泛利益，但是真正决定金融政策效果的是一小部分在利益上密切相关的私人参与者，及有自主权的政府代理机构的联盟。而他们对于所做政策的解释能力依然是有限的。有关公共选择的文献资料提醒我们：这样的操作延续着政策上的潜在风险。

跨境市场的一体化更加重了这一问题。发达国家的政策往往会在“治理之光”（governance light）的照耀下趋向促进跨境整合，却忽视了去建立与国内金融市场紧密相关联的法律及调整机制的框架结构。全球市场中日益复杂的技术问题也使得公共机构更加依赖于私人机构的优先特权，进而促使了小范围的、跨国的决策俱乐部（decision-making club）的形成。国际层面的决策制定却偏离了传统的民主责任制路线，国际层面的政策制定已经被各种决策团体所控制，这些团体曾经隶属于十国集团（G10），如今却逐渐脱离了该集团。建立市场化金融结构时所体现出的明显政策偏好，便清楚地表明了上述现象的存在。在更近期的时间里，被金融危机所击晕的选民们目瞪口呆地看着那些金融家们纷纷离开破产的金融机构，这些金融家以纳税人为代价，依然享受着巨额的奖金和丰厚的利益。考虑到个人参与者的这种作用，我们认识到诸如国际会计标准 （international accountancy standards）及其与公共机构关系这样的私人治理（private governance）运作力量，就越发显得重要了。

排斥性的决策制定也在输出方面造成了合法性问题。正如马凯硕在《新亚洲半球：全球权力的不可抗拒的转向东方》里指出的，许多非经济合作与发展组织（OECD）国家，由于僵化的管理结构没有考虑它们的需求和观点而感到沮丧，①Kosher Mahbubani，The New Asian Hemisphere：The Irresistible Shift of Global Power to the East，Public Affairs Press，2008.并因此开始寻找解决政策问题的其他方法，这些国家既有单方面尝试的，也有结成或大或小联盟的。国际货币基金组织（IMF）的大多数亚洲成员已经建立了无形的、坚不可摧的经济堡垒，以应对未来的危机，并质疑国际货币基金组织的众多政策。拉丁美洲的一系列选举显示了人们对国际经济一体化及其相关政策的强烈不满。债务人逐渐开始向区域性银行求助，因发展中国家对政策的影响力在这些领域较大。

这方面的底线是，在金融体系改革方面，私人参与者，尤其是大型国际金融机构，一定要比“布雷顿森林体系”中发展中国家成员国拥有更大的影响力。对政策最有影响力的群体往往会从中获取最大的利益。尽管像巴塞尔银行监管委员会 （Basel Committee）、金融稳定基金（Financial Stability Forum——FSF）、国际会计标准等机构对全球经济监管有着普遍的影响力，但它们要么排除了所有非G10的国家，要么仅仅吸纳少数如澳大利亚、新加坡、香港这样的较为可靠的“局外人”。即使由于此次经济危机中二十国集体成员国的突出表现，目前这种情况有所改变，但是这些组织与国际金融协会（IIF）这样的私人金融机构之间的相互关系依然是频繁和普遍的。游戏的规则依然是由发达国家和其主要金融机构制定的，它们在游戏中获益良多，并已经学会适应跨境金融一体化的不确定性。但是，国际金融体系的运作事实上也使发达国家付出不少代价，就其国债和遭遇的金融危机而言，承担风险的往往是这些国家最为贫困的公民。

因此，我们应当对全球货币和金融管理框架、国家与其他层面经济控管的关系、支撑现有政策的规则规律及其实施方式、控管过程能够并应当代表的利益这一系列问题提出反思和质问。我们如何加强全球金融管理机制的合法性？如何调整国际金融机构的政策以提高国家政府实现目标、满足大多数公民的需要的能力？经济控管的过程中应当代表谁？又应当如何代表他们？建立一个既面向发展中的、新兴市场，也面向发达国家的体系，什么类型的规范的政治基础才适合这样的系统？这些问题都是亟待解决的。

四

如何解决上述问题呢？怎样进一步发展金融机构才能使金融管理的有效性与广泛性共存呢？一种解决方法是回到国家货币金融管理的模式，但这种方式有可能会使国家的政策问题恶化，并有可能颠倒国际金融一体化的利益。这种方式的目的无疑是最大化利益、最小化成本。区域或全球控管有助于在国际体系中解决集体行为中的问题，并提供单个国家无力保障的集体财产。正如祖恩所说，国际金融机构赋予了国家政策决定者更有效的应对经济非国有化的能力。因此，国际金融机构不是病因，而是解决全球化时代民主问题的药方。①M.Zurn，“Global Governance and Legitimacy Problems”，Government and Opposition，2004，pp.260-287.我们要解决的问题是如何创造双赢的局面，并建设能够促进全球货币和金融系统多样性的、具有合法性与效率的金融机构。

这意味着我们要让至今依然被剥夺权利的人重新发声。但是，是否应当给目前为止没有发表太多言论的国家政府更多空间，这依然是一个开放的问题。从实际的角度来看，像二十国集团这样的论坛近年作用日益显著，这是件好事，它的成员国可以进一步发展壮大，不过成员国的增加也可能会导致决策制定过程中效率的降低。目前的另一个重要问题，是加强维护公共利益的政策建设，尤其要加强近几年由公共资金所支持但却陷入困境的金融机构的政策建设。但是政府如何通过全体性绑定的规则，将形形色色的社会参与者（societal actor）的利益进行体现，依然是不确定的。②Thirkell-White，“The International Monetary Fund and Civil Society”，New Political Economy，No.9，2004，pp.251-70.从社会公正和平等的角度来看，将国家政府纳入管理体系的努力，与国家政府有可能会将相当部分公民合法利益排除在外这两者之间，依然存在着矛盾。即使这个问题在专制独裁的政权中更明显，民主国家中也存在着政权为少数社会行动者服务的隐患。

苦于国家的、区域的、国际层面金融决策制定的疏离和分裂，当前的全球金融体系受到了严重的影响。现有的区域和全球金融机构类型复杂、数量巨大，有如七国集团、十国集团、二十国集团、二十四国集团这样的政府间的金融论坛，有如欧州联盟这样的区域共同体，有如金融稳定委员会和巴塞尔委员会这样的新型 “技术性”的、有着特定政策权利范围的国际金融论坛，还有一些私人的金融监管部门，“布雷顿森林体系”，不同发展程度的银行，等等。它们之间的管辖权限和责任有不少重叠之处，但它们之间的关系却依旧模糊不清。虽然区域经济管理进程能够更好地融合可管理性和政策合法性，但是全球金融管理和货币控制中的具有本质性的高风险和潜在问题从某种程度表明，我们急切需要一个能够对整个金融体制负责的机构。简单地说，现有的金融机构边界使当前体系运作片段化，愈发多层次，而权威核心却不明朗。彻底的市场整合，需要体系化的管理机构以及能以国际水平发挥效力的国内货币及金融管理。

此外，国际货币和金融管理的机构及政策制定进程并没有代表全球金融体系中国家的多样性和广泛性。决策制定往往是由七国集团或十国集团控制的，但这些国家再也无法仅凭其在全球国民生产总值中占的比例去证明其全局性的影响力了。另外，令人叹息的是，二〇〇九年十月决定的有限的投票制度改革依然把更多的投票权给了比利时而非巴西。更进一步来看，问题的深度其实更发人深省。从本质上来说，当前关于金融一体化改革的讨论焦点，主要在于将各种主要的新兴市场经济体整合进现有的金融机构。这些事情其实早就该做了。但是，当前讨论的内容依旧固守陈规，为陷入泥潭中的贫穷国家发声的讨论非常罕见。权威机构及其成员国之间关系的平衡也需要关注，尤其是美国收支的不平衡没有被国际金融监管机制审查。现在有关讨论已经触及了这一问题，但尚未给出清晰的回答。

针对这样的现状，我们可以以连珠炮式的提问来帮助反思。金融决策制定和实施时，公共权威和私人权威的关系如何能够达到平衡？谁能够肩负起金融危机防御和解决的重担？国际金融体系怎么才能和不同国家的强烈诉求兼容？国家政权如何放弃一部分的经济掌控权利并从全球金融一体化中获利？区域性合作如何能够在金融和货币管理中发挥恰当的作用，推进金融和货币管理的合法性与有效性？为了保证合法性和有效性，又应该制定怎样的政策和原则？当前的政治制度对金融体系内部社会不同层次的贫穷和不公正有什么影响？如何能让处于经济不利地位的个人、机构、国家、区域在新的国家金融体系中获得一席之地，并使人们意识到他们的发展前景是全球金融管理的主要目的？很长一段时间内，经济政策决定者和金融学者都没有意识到讨论国家金融控管体系合理性问题的重要性，现在是改变的时候了。