社会事业改革与发展研究述评

王光荣

（天津社会科学院 社会学研究所，天津 300191）

社会事业改革与发展研究述评

王光荣

（天津社会科学院 社会学研究所，天津 300191）

社会事业改革与发展是当前急需深入研究的课题。已有的研究在界定概念、厘清问题和提出思路方面做了有益的探讨，仍有许多问题尚需要进一步研究。一是在广泛讨论基础上形成社会事业概念共识；二是具体地调查研究社会事业领域存在的各种问题的表现和根源；三是在基础创新思路的同时，对各种观点进行综合；四是跟踪研究社会事业改革的实践；五是研究社会事业与公共服务体系的关系。

社会事业；改革思路；社会事业体系；发展方式；治理方法

改革与发展社会事业是我国当前的重大实践，因而也是学术研究的热点。综述已有的主要研究成果，勾画出研究的轮廓，析出尚待研究的问题，可以把这项研究推向全面和深入。

一、关于社会事业概念

随着社会转型，原来的社会事业概念已不适用，澄清和明确社会事业概念是研究社会事业问题的前提。学者们大致从两种角度展开探讨。

首先，学界对社会事业概念进行历史追溯和理论思辨，提出明确的概念内涵和外延。推本溯源，社会事业概念滥觞于我国计划经济时代的事业单位概念。1963年《国务院关于编制管理的暂行办法》规定：“凡是为国家创造或改造生产条件，满足人们文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位为事业单位。”社会事业就是事业单位所从事的活动，这在当时的语境下是明确无疑的。然而，在经济体制转轨和社会转型之后，社会事业的所指发生了变化，因而需要在新的语境下重新讨论和界定社会事业概念。有学者正本清源，指出社会事业和社会工作都译自西方发达国家的social work。在西方发达国家，social work隶属于社会福利部门，指政府或民间非营利组织为那些不能靠自力进行正常社会生活的人群提供非营利性、组织化、科学化、专业化特征的社会服务，社会事业与社会保险、公众卫生、教育等社会福利项目并列，或作为它们的补充。但是在我国，社会事业被政府公共领域广泛应用，内容涵盖社会保险、公共卫生、教育、文化、科技、体育、旅游、社区建设以及人口与计划生育等一系列广泛范畴。在政府公共领域，社会事业很大程度上成为社会福利的上位概念，与社会发展基本同义。它以服务社会、造福人群为使命，以实现人的全面发展为目标，其行动对象覆盖了社会所有成员，其内容涵盖了民生问题的所有方面。[1]有学者提出，所谓社会事业是指为维持社会系统正常运转与不断发展，维持社会成员的生活与福利所提供的各种社会性服务和保障。按其服务对象和方式可分为社会公益事业（包括社会福利事业、社会救济事业和社会保障事业）、社会公共事业（包括科技、教育、文化、卫生、体育、安全、环境）、社会公用事业（交通、供水、供气、供电等）、社会公务事业（包括社区服务）。[2](P113)有学者认为，社会事业是指在一定社会发展阶段，由政府主导的向社会全体成员或特定群体提供的非营利性的各种公共产品和公共服务活动的总称。社会事业包括公共性、公益性、公共产品特性、政府主导性、发展叠加性五个方面的内涵特征。从外延上看，社会事业可以划分为既相互联系又各有侧重的四个方面：一是社会救济事业，主要表现为扶贫、救济、慈善等，是社会事业最基础的组成部分；二是社会发展事业，最为典型的就是科技、教育、文化、卫生、体育、生态保护、环境治理和资源节约等社会事业，这也是大多数人理解的社会事业；三是社会保障事业，最为典型的就是制度化的社会保障；四是社会稳定事业，主要表现为国防、外交、国家安全、军队、警察、公安、司法、政府法制、民族宗教等。[3]有学者认为，社会事业是为满足社会产业的公共需要而建立并发展的，不以营利为主要目的的社会活动部门的集合，包括教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障、科技、文化、体育、社区建设、旅游、人口与计划生育等十个方面的事业。[4]以上定义或者从社会系统，或者从服务主体和对象，或者从服务方式角度来定义，因而表述各不相同。从内容来看，历来属于社会事业范畴的科技、教育、文化、体育、卫生，各种定义都认可，而生态、社区、交通、环境保护、资源节约、旅游、计生以及国防、司法等是否属于社会事业，存在分歧。

其次，学界通过比较和辨析社会事业、公共服务、社会产业等相似概念，揭示社会事业的特定含义。社会事业、公共服务、社会产业相近而容易混淆。有学者论述了社会事业与公共服务的区别。公共服务是指公共部门为了直接满足公民基本的、具体的公共需求，生产、提供和管理公共产品及特殊私人产品的活动、行为和过程。提供者包括政府、社会组织和企业。外延一般包括基础教育、公共卫生与基本医疗服务、社会保障与社会救助、公用事业与公共设施、公共文化、基本住房保障、国防与公共安全、环境保护与生态建设、就业服务、基础科学研究、科普与科技推广等。社会事业主要是指政府事业单位举办的那部分公共服务。而有的事业单位实际上具有很强的行政、执法功能或经济、赢利功能，提供公共服务的事业单位只是其中一部分。公共安全、公用事业等公共服务以及改革开放以来新兴的公共服务类别，如社会保障、住房保障、就业服务、环保与生态建设等，都不是由传统的事业单位来承担，而是直接由各级行政机构提供。由此可见，社会事业涵盖的范围较公共服务小。公共服务与社会事业是两个内涵和外延都接近或有重合的概念，在我国大力提倡建立公共服务型政府和实行基本公共服务均等化的背景下，应该推动用“公共服务”代替“社会事业”来使用。[5]另有学者全面审视社会事业与社会产业的关系，认为社会事业是为满足社会成员的公共需要而建立并发展的，不以营利为主要目的的社会活动部门的集合。可以是国有的，也可以是私营的，或者兼而有之。所提供的服务包括纯公益性社会事业和准公益性社会事业。社会产业是以市场为导向，通过投入产出模式，向社会提供公共产品和服务的营利性经济部门的总称。社会事业生产的目的在于满足国家和公众的需要，社会产业以满足市场需要为目的；社会事业经费主要来自财政拨款和社会捐助，社会产业资金来源市场投资；社会事业由事业单位管理，社会产业由企业经营；社会事业追求最高社会效益，社会产业追求最大经济效益；社会事业由政府直接管理，社会产业由政府间接调控。事业单位改革目标应定位在有效提供公共产品和服务上，实行分类改革，分类管理，即按照经费来源和权力支配等标准把事业单位分为行政支持类、纯公益类、准公益类、经营类，进行路径设计和制度创新。[4]这些学者的比较辨析，明确了社会事业与相近概念的分界，有助于在概念谱系中确定它的意义。然而，在比较辨析中，前者的社会事业主要采用事实概念，而公共服务更多是采用规范概念；后者把社会事业理解为与社会产业相对等的部门，与其它定义把社会事业看做活动或产品迥异。

以上学者对社会事业的阐释差异较大，主要由于立足点不同。从社会事业的起源和现状分析，就会发现社会事业范围小而且应该被公共服务代替；从理论规范的角度看，社会事业包容范围较广而且意义重大。问题在于，是发现已经存在社会事业概念还是建构准确适用的社会事业概念。要形成普通认同的社会事业概念，还须从更多的角度探讨和深层理论思考。

二、关于社会事业现状与问题

社会事业既有总体特征和问题，也有不同领域和地区的特点和问题。摸清现状和问题是提出改革和发展的思路的基础。

首先，学界从不同层面和角度总结了社会事业的现状与问题。有学者认为，社会公共服务体系尚不健全，人才和教育制约经济社会发展，社会事业投入不足，社会事业体制改革滞后，是社会事业的主要问题。[6]有学者指出，总体水平低、公共服务供给不足、发展不平衡、公平性差、质量不高、改革滞后是当前我国社会事业发展存在的突出问题。[7]有学者提出，社会事业涵盖教育、卫生、文化、人口、民政等诸多领域，社会事业领域存在的短板是制约经济发展方式转变的主因：一是社会公共服务不到位，制约消费需求，尤其是居民消费需求的提升；二是社会事业体制不健全，制约第三产业尤其是社会服务产业的发展；三是人力资本积累不充分，制约科技进步、劳动者素质提升和管理创新。[8]有论者指出，社会事业的问题包括供给不足、发展不平衡、质量不高，对经济的支撑力不强、体制机制改革滞后、活力动力不足。[9]有学者总结，社会事业的现状和问题表现在四个方面：一是社会事业全面布点但质量不高，重视服务对象数量的增加而忽视个性化服务，重指标建设而轻人文环境改善，社会事业在行业之间、同区域之间的发展不平衡；二是社会事业发展主体的多元化格局已初步呈现，但政府缺位或越位现象严重；三是社会事业管理体制的改革取得重大进展，但社会事业发展的体制性障碍依然严重；四是民间资本在我国社会事业发展中的作用逐步加强，但社会事业的投融资体制还没有完全理顺。[1]

其次，从全局角度总结出社会事业发展新特点。有学者提出五个方面的新特点：一是社会事业发展与扩大内需长期战略方针结合日益紧密，先经济、后社会、依次发展的传统模式已无法适应经济社会协调发展的时代要求，推动经济社会转型发展的紧迫性日益增强；二是社会事业发展与城镇化加速结合日益紧密，传统二元体制下的公共服务格局已无法适应城乡统筹的时代要求，推动公共服务制度变革的紧迫性日益增强；三是社会事业发展与现代科技结合日益紧密，传统的发展业态和社会管理体制已无法适应创新密集的时代要求，推动社会事业创新发展的紧迫性日益增强；四是社会服务需求层次和结构的多元化倾向日益明显，单纯由政府提供公共服务的一元化体系已无法适应需求日趋个性化的时代要求，推动社会事业建设主体多元格局形成的紧迫性日益增强；五是社会事业发展重心转向规范的制度体系建设，从扩面布点日益转向巩固优化，原有的小、散、乱的粗放型发展方式已无法适应集约高效的时代要求，推动社会事业转变发展建设模式的紧迫性日益增强。[10]

综合以上学者观点，社会事业总体特征和问题是发展滞后和与经济发展不平衡，整体和各领域都存在体制机制、供给水平、活力动力等诸多问题。这些概括无疑切中了要害，但是以现状与问题为专题的调查研究和案例分析偏少。

三、关于社会事业的改革与发展思路

社会事业需要全面改革，学者们从体制机制、承担主体、治理模式、体系建设、协调发展、发展路径、发展方式转变、着力点等方面展开论述。

其一，创新社会事业发展的体制机制。有学者认为，为了促进社会事业的健康发展，必须牢固树立科学发展观, 正确处理“以经济建设为中心”与“更加注重发展社会事业”的关系；坚持把借鉴与创新相结合, 充分发挥社会事业建设中政府与社会的作用；坚持正确的改革导向, 切实保障我国社会事业的健康发展。[11]有学者指出，解决社会事业资金问题，必须跳出原有的体制与机制模式，构造一个能够充分动员社会各个主体资源的、集中财力办大事的、政府与市场合理分工的、财政出资有保有压的、有效引导与激励民间资金的、有效平衡地区差异的、充分挖掘地方政府筹资能力的社会事业筹资新框架，以满足社会事业持续、稳定发展的需求。[12]有学者提出，在指导思想方面，调整政府发展社会事业的指导思想，把发展社会事业作为构建社会主义和谐社会的重要组成部分；在主体结构方面，科学区分社会事业的行业性质，全面开放经营性社会事业市场，建立公开、公平的行政审批制度，公示社会事业领域的投资项目；在管理体制方面，合理规划社会事业的中长期发展目标，完善社会事业的制度体系，厘清政府与市场之间、不同层级政府之间的责任边界，规范政府行为；在投融资体制改革方面，创新社会事业投融资体制模式，放宽市场准入，积极培育多元化投资主体，鼓励民间团体、企业和私人等投资社会事业项目，建立投资主体多元化、融资渠道商业化、政府调控透明化的投融资体制。在评价方面，建立社会事业发展水平的综合评价机制。[1]有学者提出社会事业体制多元化途径：一是通过供给主体多元化吸引要素进入第三产业，二是通过运行机制多元化增加第三产业发展需求，三是通过融资渠道多元化促进金融服务行业发展。社会事业体制改革中应理顺行政性、公益性与经营性社会事业的关系，理顺政府引导、市场配置与社会协同的关系，理顺社会事业举办、管理的中央与地方关系。社会事业主要领域的政策取向是发展面向产业结构战略性调整的教育和科技事业，发展面向多层次社会服务需求的卫生和文化事业，发展面向底线公平与全面发展的人口和民政事业。[8]

其二，改革社会事业承担主体。有学者提出，要发展新型组织来更好地承担社会事业，新型组织包括大型社会活动组织机构，政府项目咨询评估、招标机构，各类专业、执法岗位资格考试认定组织，社会事务和就业促进组织；社会事业领域新型组织的运作模式是责任明确、多元投资、科学管理、多元约束；总的发展思路是政府导向、社会参与、政府购买服务、法规政策保障、政府购买服务合约化。[13]有学者认为，国家和社会应该合作担当社会事业。在社会事业中，国家的在场常常是显性的，但是也不乏隐性的时候。国家在场的方式，既表现为国家作为背景，作为活动环境、条件，也表现为国家作为参与者、帮手，还突出地表现为国家作为第一责任方。国家在场的社会事业诉求的就是具有自主性的社会与国家相互合作，一起落实个人福祉。[14]

其三，建构社会事业多元治理模式。有学者认为，传统社会事业发展的政府管理模式面临计划导向与公众需求导向的内在矛盾、经费来源单一和“官僚制”的效率困境等问题，社会事业发展的市场化模式也存在简单的政府机制—市场机制二分法和过度市场化这两个理论和实践上的误区。因此，充分整合政府、市场和社会的力量，构建社会事业发展多元治理模式已经成为大势所趋。[15]有学者认为，社会事业具有产业性,引入市场法则是实现社会化的基础，引入市场机制是发挥社会事业产业性的条件，发挥社会事业的产业性有利于推动市场发挥资源配置的作用。政府在制订事业改革发展的具体政策时，必须将三者看成是一个有机的系统整体推进。[16]有学者指出，社会事业体制改革是由政府供给模式向政府、私人和非营利组织“共担”模式转型。政府既不能扮演“社会工程师”的角色，也不能回避重大变革。加强自身执政能力的同时推动政治体制创新，是社会事业供给有序化的必由之路。[17]有学者认为，在社会事业改革中，政府要转换角色，推进社会事业举办的多元化、社会化、市场化，按照管办分离的原则实行分类管理，积极引导社会力量参与社会事业的举办。[18]有学者认为，市场经济体制下，政府要改变管办一体的社会事业治理模式，对国有社会事业组织要行使所有者职能，对所有社会事业组织行使管理者职能。有必要设立专门的具有较高权威性的社会事业治理机构，加强对事业单位的管理。公益性社会事业组织要建立起以董事会或理事会为架构的法人治理结构，而营利性的事业单位要逐步实行改制和公司化治理。[19]

其四，建立以人为本的社会事业体系。有学者指出，以人为本发展社会事业的主要含义是以满足人的需要为主、以促进社会的全面发展为目标、以培育市民社会为手段。以人为本社会事业发展的总体思路：一是大力发展知识经济，为社会事业发展提供动力；二是推进人力资本优先积累，加大人才资源开发和利用的力度；三是推动政府向治理型或公共服务型政府转轨；四是观念转变，促进财政功能从经济建设为主转向社会公共产品为主；五是构建公正的规则体系，进一步缩小城乡差距以及贫富差距；六是强化社会事业建设和发展的规划工作；七是社会事业管理体制改革中突出市场化、社会化、产业化的基本取向。[2](P113)有学者提出，“以人为本”的社会事业体系的构建要紧紧围绕“维系社会公正、体现社会公益、促进人的全面发展”的目标，把握好三个原则，建立健全五大体系。即均衡化原则、布局合理化原则、内部结构协调化原则，与经济发展相适应的现代国民教育体系、与人民群众健康需求相适应的公共卫生和医疗服务体系、充分就业与和谐劳动关系的社会就业服务体系、适合我国国情发展的社会保障体系、不断满足人民群众文化需求的公共文化服务体系。[20]

其五，抓住社会事业发展的着力点。有学者提出七个方面的着力点：一是强化人力资源对经济发展转型的战略支撑作用；二是进一步发挥社会事业和社会服务产业对加快经济发展方式转变和产业结构调整的支撑作用；三是加快推进基本公共服务制度变革；四是探索利用科技手段促进社会事业创新发展的有效形式；五是研究促进民间资本参与社会事业、社会服务产业发展的政策措施，加快推进政事分开、管办分开等事业单位管理体制和运行机制改革，探索通过奖励、贴息、政府购买的设施租赁给民办机构使用、政府提供土地实现控股等方法加大对民办社会事业的支持和倾斜；六是加快社会事业发展建设模式的转型；七是加快推进人口较少民族社会事业发展。[10]有学者认为，加强社会事业发展，必须着力发展基本公共服务，切实改善民生；大力发展科技事业，提高科技对经济社会发展的贡献率；统筹推进社会事业协调发展，努力实现基本公共服务均等化；深化社会事业体制改革，完善社会事业发展的制度体制机制，促进社会事业健康发展。[7]有学者提出，深入贯彻落实科学发展观，坚持把发展经济与改善民生结合起来，注重经济政策与社会政策统筹协调，把加快建设覆盖城乡居民的基本公共服务体系作为首要任务，以解决社会事业中群众反映最突出的问题为着力点，继续加强重大民生政策的实施，加大民族地区和贫困落后地区支持力度，稳步推进重点领域改革，加速推动基本公共服务均等化，大力发展社会服务业，促进社会和谐发展。[9]有学者提出必须大力发展社会事业，解决经济社会发展不协调的问题。大力发展教育事业，切实解决“上学难”和教育不公平问题；积极扩大就业，解决好就业再就业问题；深化分配制度改革，增加城乡居民收入；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，为人民群众提供可靠的安全网；大力发展医疗卫生事业，切实解决“看病难看病贵”的问题；大力发展文化事业，满足人民群众的精神文化需求；大力发展环境保护事业，促进人与自然和谐。[21]

其六，发展社会事业的方法。学者提出发展社会事业的方法：一是明确社会事业的提供主体和责任主体是政府，资金的来源是公共财政；二是创新供给路径，在属性上实行分类指导，在分工上合理界定各级政府职责，在优先顺序上突出重点，在标准上适时建立公共服务国家和地方标准，在经费上建立分项目、按比例的投资分担机制；三是改革供给机制，引入多元主体和市场机制，鼓励和保护基层政府的首创精神；四是开展公共服务供给绩效评价和问责，构建公共服务评价指标体系，实行责任和责任追究制，推进电子政务建设，提高政府服务透明度。[3]

其七，转变社会事业发展方式。有学者提出，社会事业发展方式转变是指对社会事业发展的基本理念、管理体制和运行机制进行调整和改革，以适应经济社会协调发展的客观需要。社会事业发展滞后的根本原因是社会事业发展方式转变不到位，具体表现在五个方面：一是在发展理念上将社会事业理解为“花钱”领域，忽视社会事业发展与经济发展的互促共进作用；二是在供给模式上将社会公共服务片面理解为必须由政府直接提供，忽视非营利组织、企业和个人参与提供社会公共服务的功能发挥；三是在资源配置上行政部门色彩过浓，忽视社会事业发展资源的共享与优化；四是在资源投入上过度强调增量扩大，忽视存量的盘活利用；五是效益评估上过分追求社会效益和形象建设，忽视经济成本和实用性。社会事业发展方式转变的关键是转变观念、明确思路、厘清责任、整合资源、优化机制、使社会事业发展由政府统包统揽转变为政府主导与社会参与相结合，社会公共服务提供由总量扩大转变为增加总量和提高存量相结合，社会事业效益评估由专注产出转变为成本核算和产出效益相结合。转变的原则是社会事业必须摆在更加突出的位置，必须坚持基本公共服务均等化，事业发展的参与主体多元化，社会公共服务水平多层次化，社会事业发展要兼顾总体一致性和部门特殊性。在政策上，要建立社会事业发展投入的稳定增长机制，要完善社会事业发展调控体系，要制定基本公共服务均等化标准体系，要优化社会事业发展的资源配置，要进行社会事业管理体制改革。[22]

以上关于社会事业的改革与发展思路的探讨，分别从七个不同的角度切入，以某个方面为主展开，综合起来看涉及了社会事业发展的主要内容和问题。社会事业的改革和发展是一项复杂的系统工程，各方面相互联系，相互制约，相辅相成。因此，需要在现有基础上，穿透术语外壳，对实质的思路加以整合，形成内容齐全、层次清楚、步骤分明的整套思路。

综上所述，关于社会事业改革与发展的研究，还有几个需要加强的领域或方面。一是虽然有学者界定和辨析社会事业的概念，但是还没有形成共识，有的学者同时或交替使用社会事业和公共服务概念，产生概念上的混乱。因此，对社会事业及其相关概念仍需从不同学科进行探究，尽快形成统一的概念。二是对社会事业的现状、问题及其原因的研究相对薄弱，尤其是对各领域的问题及其成因的调查研究不足。加强调查，广泛收集一手材料，了解群众的看法和要求，透视问题的形成过程和根源，是深化社会事业研究的必由之路。三是发展社会事业的思路和方法仍集中在抽象层面，不够系统和具体，也缺乏充分了解和吸收已有研究之上的逐层推进。推进思路和方法研究的具体化和系统化也是下一步的重要课题。四是社会事业在发展变化中，跟踪研究社会事业发展动态和各种改革尝试的效应，十分必要。五是党的十八大关于加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系的思想，为研究社会事业提供了新视野，研究社会事业在基本公共服务体系中的地位、作用等成为新选题。

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责任编辑：侯德彤

Commentary on Research of Social Undertakings Reform and Development

WANG Guang-rong
( Tianjin Academy of Social Sciences, Tianjin 300191, China )

Social undertakings reform and development is a subject needing urgent study in current times. Researchers have made many discussions in defining the concept, clarifying the problems and advancing measures, but there are still many problems needing further research. The first is to discuss the concept and reach a consensus; the second is to investigate the reasons for development of social undertakings; the third is to integrate the various viewpoints while proposing new ideas; and the fourth is to track reform practice of social undertakings.

social undertaking; real problem; development mode; idea of reform

C911

A

1005-7110（2013）01-0035-06

本文为国家社科基金重点项目“中国民生问题中的结构性矛盾与社会事业发展”（10AZD021）的阶段性成果。

王光荣（1975-），男，甘肃人，天津社会科学院社会学所副研究员，社会学博士，主要研究城市社会学。