建立有助于改善社会公平的财政制度

卢洪友

（武汉大学，湖北 430072）

一、实现社会公平的财税制度安排

改革开放以来，中国经济实现了持续高速增长，综合国力和财政能力迅速增强。2011年，中国已成为世界第二大经济体，财政收入已超过10万亿元，工业化、城镇化处于加速时期，随着转方式、调结构的推进，经济持续增长的潜力依然巨大。与此同时，收入分配差距持续扩大、基本公共服务供给水平低和均等化水平低、税收负担分配不公等问题，一直没有得到有效解决，与公平、正义、共享的社会主流价值取向之间的矛盾日益尖锐。在完善市场分配机制的基础上，着力有效发挥财政的公平分配功能，是亟待研究解决的重要问题。

实现社会公平的财政制度安排，分为税收负担合理分配、税收受益合理分享两个主要层面。在市场经济条件下，市场分配起基础性作用，政府的分配职能主要是两个方面：一方面，根据市场分配的缺陷，政府通过设置税收制度体系，调节要素收入分配，控制收入分配差距；另一方面，政府通过预算支出，将税款转化为公共品，特别是通过基本公共服务大致均等化供给与分享的制度安排，维护社会公平正义，共享经济发展成果。

（一）税收负担分配制度安排

税收公平包括横向公平和纵向公平，前者是具有相同情况的人承担相同的税负，后者是不同经济收入或者财产收入水平的人承受不同的税负。税收公平程度体现在税收累进性和税负归宿上，其判断标准是：越高收入的人群是否承担了越高的平均税负，以及包含在商品服务中的间接税税负最终是否由更高负担能力的人承担。在税制安排上，累进性的直接税可以最迅速、最直接地调节居民收入分配差异，而间接税的税收负担比较容易转嫁，并且由于间接税广泛地存在于生产、销售和消费等各个环节，低收入群体很容易成为税负的最终归宿者。

（二）基本公共服务分享制度安排

税收是政府用来提供公共品的，体现的是纳税人与政府之间的委托代理关系——纳税人将税款交给政府，政府通过民主政治程序和公共预算支出机制，将其转换为“一揽子”公共品，满足社会共同需要。因此，在“一揽子”公共品供给与分享的制度安排上，最终由谁从中受益、谁没有受益，以及谁多受益、谁少受益，这本身就是一个社会公平正义问题。公共品按照其“公共”程度或者拥挤系数，分为基本公共品（公共服务）与非基本公共品，在经济社会发展的不同阶段，二者之间的结构是不同的，中国尚处于工业化、城镇化进程之中，用于基本公共服务的财政支出占了70%左右。一方面，基本公共服务是满足人的基本尊严的需要，一视同仁地提供基本公共服务是政府义不容辞的责任，大致均等化地分享基本公共服务则是每个公民的天赋权利；另一方面，经典生产函数模型和知识模型揭示了由政府均等化地提供教育、卫生等基本公共服务，可以有效累积人力资本，提高劳动效率，增进劳动力的知识获取和工作能力，帮助低收入群体走出低收入困境并实现阶层的“向上流动”，研究表明，基本公共服务支出的扩大，不仅能够有效带动经济结构方式的顺利转型，也有助于推动收入分配格局的内在调整。

从中国的情况看，随着市场经济改革深化，生产建设财政逐步向公共财政转变，政府更加关注事关民生和综合福利的支出项目，逐步减少并退出市场领域。政府逐年加大了公共教育、公共卫生、公共文化、社会保障和环境保护等领域的支出，这些领域的支出已经由分税制改革初期的人均105元上升至2011年的人均1750元，居民总体社会福利水平有了很大程度的提高，但基本公共服务总体供给水平低以及均等化水平低的问题，依然没有得到解决。

需要指出的是，在中国的政治经济体制下，除了税收负担归宿和税收受益归宿制度安排外，影响社会公平的财政制度安排还有两个：一是国有资源（资产）收益分配制度安排；二是政府间财政转移支付制度安排。前者影响不同行业和企业的居民收入水平，后者影响地区间的基本公共服务供给水平。就国有资源（资产）收益分配制度安排看，垄断行业的收入水平远高于一般行业，军工、电网电力、电信、煤炭、航运、金融等垄断行业所支配的资源（资产）属于全民所有或国家参股控股，其垄断利润应该纳入国有资本预算，惠及全社会。就政府间财政转移支付制度安排看，基本公共服务的均等化分享，有利于改善社会公平，但需要足额的资金保障。分税制改革以后，中央政府财权集中，但事权仍广泛分布在各级地方政府。中央政府建立包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付在内的纵向财政转移制度，以弥补地方财政“财权与事权不匹配”造成的财力缺口。进入21世纪以来，随着均衡性转移支付力度的加大，中央财政分配的公平程度有所改善，均等化财政转移支付越来越多地向经济落后、财力薄弱的地区倾斜，但地区间可支配财力差距以及基本公共服务供给水平依然呈现扩大趋势。

二、社会公平目标下财政制度缺陷

从社会公平的价值目标看，中国财政制度存在两个显著缺陷——税收负担归宿不公与税收受益归宿不公。

（一）税收负担归宿不平

现行税制的基本框架是在1993年建立起来的，1994年又进行了分税制改革，税制、分税制改革的目标都是提高“两个比重”；其制度路径是：建立以商品服务税为主的税制框架，因为商品服务税是价内税，征收阻力小、征收成本低；与此同时，将商品服务税的“大头”划为中央税或者共享税。在此后的近20年里，中国实现了GDP的持续高速增长，税收收入则又连年大幅超GDP增长，到2012年，税收收入已经超过了10万亿元大关。

然而，在中国经济社会结构已经发生深刻变化，财政特别是中央财政能力持续增强的同时，以商品服务税为主的税制结构框架则并没有实时进行调整，在2012年的税收收入中，增值税为2.64万亿元，国内消费税0.79万亿元，营业税1.57万亿元，进口货物增值税和消费税1.48万亿元，加起来占了税收总收入的65%；而企业所得税为1.96万亿元，个人所得税只有0.55亿元，房产税更少，仅0.14亿元，这三个直接税合计占税收总收入的比例只有26%。

广泛存在的商品服务税，具有“累退性”，对收入分配客观上起了逆向调节作用。因为商品服务税是暗含在商品服务价格之中的，不论收入水平高低还是消费能力强弱，只要购买和消费同一种商品或服务，事实上也就承担了相同的税负，收入水平和消费能力越低，税负也就越重，中低收入群体事实上也就成了商品服务税税负的主要承担者。与此同时，虽然所得税和财产税客观上具有有效调节居民收入分配的功能，但因纳税人范围狭窄、税收规模小，功能有限。总体上，中国的税收负担分配采取的是一种对中低收入者不利、对高收入群体和财产拥有者有利的制度安排，税收分配不仅没有缩小收入和财富占有差距，反而还进一步扩大了收入分配差距。

（二）税收受益归宿不公

税收受益归宿不公主要体现在基本公共服务的非均等供给与歧视性分享上。从理论上说，基本公共服务的供给与分享，应该与公民的生存权、教育权、劳动就业权、文化权、环境权等紧密“挂钩”，而不能以户籍、职业和居住地的不同以及收入及消费水平的强弱而分轩轾，这也是为什么世界各国的政府一视同仁地为全体公民提供并由全体公民大致均等化地分享基本公共服务成为一种普遍性的制度安排。

中国基本公共服务均等化水平低，根源于长期实施的“歧视性”供给和分享制度安排，特别是城乡居民二元基本公共服务供给制度安排。在这种制度安排下，基本公共服务的供给与分享，“挂钩”与“脱钩”是错位安排的——与公民身份“挂钩”，与公民权利“脱钩”。

根据我们对中国31个省级政府单位，包括公共教育、公共卫生、公共文化以及环境、就业、社会保障在内的7种基本公共服务均等化进程的研究情况看，中国基本公共服务在城乡间、地区间、不同社会群体间的投入水平和受益水平，都存在巨大差距。在区域上，基本公共服务供给水平与均等化水平与地方政府的财政经济能力高度相关，总体上，东部地区的基本公共服务供给水平明显好于中部地区，中部地区供给水平又显著高于西部地区，呈现阶梯式分布状况；在城乡居民之间，基本公共服务供给水平与分享水平，不仅与居民居住地的地方政府财政能力密切相关，而且与居民的户籍、职业等身份密切相关，总体上，城市居民的基本公共服务供给水平与分享水平明显高于农村居民，即使同在城市工作和生活，农民工与城市居民比较，各种基本公共服务的分享都存在巨大差距；从社会群体看，高收入群体享受的基本公共服务水平明显高于中低收入群体。基本公共服务供给与分享制度安排的“三六九等”，不仅有损社会公平正义，影响社会和谐稳定，也制约着国内有效需求的扩大，不利于经济结构转型。

与基本公共服务均等化密切相关的是转移支付制度安排存在缺陷。据我们的研究，中国基本公共服务供给水平与地方政府财政经济能力是挂钩一起的，出生（居住）在经济欠发达地区的人们，难以享受到与经济发达地区数量相当、质量相近、方便可及程度大致相同的基本公共服务，其原因在于中国财政转移支付制度的均等化功能弱，特别是税收返还和专项转移支付，一直是向城市地区和富裕地区倾斜的，由于中央财政的专项性转移支付，附加了要求地方政府资金配套的条件，越是发达地区，配套能力越强，得到的转移支付资金也就越多，而欠发达地区则恰恰相反。总体上，中国转移支付制度不规范，公平性和透明度差等缺陷由来已久，难以有效发挥基本公共服务均等化功能。

三、社会公平目标下的财政制度创新路径

建立有助于改善社会公平的财政制度，促进经济社会和谐稳定发展，应着力于财政制度创新和体制机制转换，重点解决“两个归宿不公”问题。

（一）解决税收负担归宿不公的制度路径

首先，实时调整税收功能。1994年的税制和分税制改革，是以提高“两个比重”为核心目标设计的，在实施中，出现了在GDP连年高速增长的同时，税收收入又连年大幅超GDP增长的现象，与此同时，居民收入和企业收入增长则长期滞后于政府收入增长，这在古今中外都是极其罕见的。政府收入长期大幅超GDP增长，将改变政府配置与市场配置以及公共品与私人品结构，动摇市场配置的基础性地位。如今，税收收入已超过10万亿元，政府财政比较充裕，由此，适时调整税收职能——兼顾税收的收入职能与公平职能，既是必要的，又是可能的。

其次，调整间接税与直接税税收负担结构。其制度路径是降低商品服务税比重，提高直接税比重。在税收收入中，商品服务税占了65%，在城乡居民和企业的税费负担较重、税收痛苦指数较高的情况下，如果不降低商品服务税比重，相应提高直接税比重，既难以解决对弱势群体不利、对强势群体有利的税收负担分摊制度安排，也难以保证政府税收收入与GDP保持大致同步的可持续增长。在制度路径选择上，一是改革增值税。结合营改增，收缩增值税征税范围，降低增值税税率，从而降低增值税在间接税以及整个税收收入中的比重，为整个税制结构的优化腾出制度空间；二是综合改革环境税费制度，开征环境税。这既有助于建设资源节约和环境友好型社会，又有助于增加税收收入。三是改革财产税制度。人与人之间的贫富差距最根本的是财产存量的差距，所以中国贫富差距、收入分配差距的调节要着眼于基础环节财产存量。财产税一般分为三类，一般财产税，针对个人总财产征税；财产转让税，如遗产税和赠与税；特种财产税，针对人们拥有的某一种或某几种有代表性的财产征税，中国人有代表性的财产主要是房产，因而应选择以住房保有环节的财产作为开征房产税的突破口。此外，在调整不同社会群体之间的实际税负归宿结构上，还可通过降低生活必需品中的增值税、营业税等途径，以相对弱化商品服务税的税负分配不公缺陷。

（二）大力推进基本公共服务均等化

由于中国人口多、地区间以及城乡间发展差距大、基本公共服务供给水平低和均等化水平低等客观因素的存在，实现基本公共服务均等化将是一个伴随中国城镇化和工业化全过程的复杂、艰巨的历史任务。在均等化起步阶段，通过制度创新，应重点解决“挂钩”错位所导致的基本公共服务非均等问题。其制度路径是：

一是转变政府职能、调整政府间配置结构以及规范均等化财政转移支付制度等，解决基本公共服务供给水平与地方财政能力“挂钩”所导致的地区间非均等供给问题。

二是改革户籍制度、公共财政制度以及各单项社会公共事业制度，解决基本公共服务受益水平与户籍、职业、居住地等因素“挂钩”导致的居民间非均等供给问题。

三是建立基本公共服务均等化供给的数量标准、质量标准和可及性标准等制度框架，并建立相应的激励约束机制以及均等化供给评估程序与方法，改变以GDP为考核中心的晋升机制，引入基本公共服务等相关社会经济绩效指标，同时，创新基本公共服务供给模式和供给机制，提高基本公共服务供给效率。

〔1〕 Oates，W.，“Fiscal Federalism”，1972，Harcourt Brace，New York.

〔2〕 贾康.十二五”时期中国的公共财政制度改革[J].财政研究，2011年第7期，PP3-14.

〔3〕 卢洪友等.中国基本公共服务均等化相对进程评估[M].人民出版社，2012.

〔4〕 徐蕊，韩洁.2012年全国税收收入破10万亿.新华网，2013年1月23日.

〔5〕 徐阳光.财政制度改革：中央与地方如何分权[J].团结，2008年第6期，PP24-27.