中老缅泰湄公河流域联合执法的法律基础与制度建构

孔令杰

(武汉大学中国边界与海洋研究院 武汉430072)

一 中老缅泰湄公河流域联合执法的必要性

澜沧江—湄公河发源于青藏高原，在中国云南省出境后，流经老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南，在胡志明市注入南海，是亚洲唯一一条“一江连六国”的跨国河流，也是东南亚最长的国际河流。湄公河的天然可航水道自古便是沿岸居民往来的纽带，航行也是各沿岸国与殖民国家最早着重开发的领域［1］。然而，澜沧江与湄公河国际航运的通航却始于1990年，中老两国率先实现了中国景洪港至老挝万象的载货度航。为拓展通航河段，加快发展国际客货运输，促进各国间的贸易和往来，中老缅泰于2000年签署了《澜沧江—湄公河商船通航协定》，实现了四国商船在14个对外开放码头和港口间的自由通航。十几年来，澜沧江—湄公河的航运建设一直是大湄公河次区域合作、中国—东盟自由贸易区、湄公河委员会等区域合作机制中的一项重要内容，该国际水道也在中国和其他沿岸国的共同努力下逐步发展成为联通各国经济往来和国民交往的黄金水道［2］。

湄公河流域，特别是金三角水域地处多国交界之处，国际和地区形势复杂，经济落后，交通和通讯不便，毒品泛滥，安全状况向来不佳，而且犯罪分子在该跨国流域流窜作案，也给案件侦破造成众多障碍。自航道开通起，尤其是近年来，中老缅泰四国船舶在湄公河流域遭敲诈勒索、抢劫、枪击的事件频发。据中国西双版纳州的官方统计，2011年以来，仅在金三角河域就发生了近50起货船遭遇劫持案件［3］。2011年10月5日，搭载13名中国船员的中国籍“华平号”和缅甸籍“玉兴8号”两艘商船在金三角水域遭遇枪击，造成13名中国船员全部遇害，湄公河的国际航运被迫暂时关闭。为应对湄公河航运安全面临的新形势，中老缅泰于2011年10月31日发表了《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》，同意正式建立湄公河流域执法安全合作机制。11月26日，四国发布《湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》，同意在中国关累港设立湄公河联合巡逻执法联合指挥部，并于12月成功实施了首次联合巡逻执法，湄公河的国际航运也随着护航的开展得以重启。截至2012年8月，四国共完成了五次联合巡逻执法任务，湄公河的国际航运也逐步恢复到正常水平。

湄公河联合巡逻执法的顺利实施开创了中国与周边国家开展执法安全合作的新模式。该新模式的先行先试不仅确保了湄公河国际航运得以尽快恢复，也为四国后续的安全合作积累了宝贵的经验，为构建湄公河流域执法安全合作机制奠定了基础。然而，中老缅泰四国至今尚未达成落实联合声明中关于签署《湄公河流域执法安全合作协议》的一致意向，这一新模式仍在中国主导和其他各国积极参与下“摸着石头过河”。在这一重大区域问题上，有针对性的研究成果较少，探讨相关国际法问题的论著尤为欠缺，而且理论成果与实务需求也缺乏及时和必要的互动，难以满足中国与周边国家安全合作的现实需要。鉴于此，下文将从国际法的角度，厘清四国在湄公河流域开展联合执法的法律基础，探讨联合执法合作协定的签署和实施所涉法律问题，以期抛砖引玉，为联合执法合作模式的法制化提供支撑。

二 中老缅泰湄公河流域联合执法的法律基础

作为中国与周边国家执法合作的新模式，湄公河流域联合执法合作涉及中国未曾处理过的众多新问题。从国际法的角度看，这主要关涉联合执法的法律基础与制度建构，即能否跨国联合执法及如何联合执法。具体而言，湄公河流域跨境联合执法制度的建构涉及如下问题:(1)派警用船只在湄公河上开展跨国联合巡逻执法是否侵犯相关国家的主权;(2)其他国际河流是否存在跨境执法合作的实践，采取了何种机制和模式;(3)其他国际河流的沿岸国之间是否曾达成跨国执法合作协定，其包括哪些主要内容;(4)如何依据国际法上的原则和规则解决湄公河联合执法中的法律问题。

澜沧江—湄公河流经六国，在国际法上属国际水道，派警用船只在湄公河流域开展跨国巡逻执法显然涉及各沿岸国的领土主权与地域专属管辖权。国际或跨境水道是指标识、跨越或位于两个或两个以上国家边界的水道①1997年《联合国国际水道非航行使用法公约》第2条 (b)款、1992年联合国欧经委《关于跨境水道与国际河流保护和利用的公约》第1条 (1)款、2004年国际法协会的《柏林水资源规则》第3条 (13)款对“国际水道”、“跨境水道”、“跨境水资源”作了类似的界定。。沿岸国仅对位于本国境内的河段享有有限的主权，任一沿岸国均无法在事实或法律上对整个国际水道实施排他性的控制和管辖。该有限的主权赋予了各沿岸国多项具体的权利和义务。就水道的航行利用而言，各沿岸国在整个水道上享有平等的自由航行权。然而，当源自海洋法上的航行自由原则被逐步拓展至国际水道法时却并非一帆风顺［4］。鉴于对国际水道航行政治、经济、安全重要性的考虑，在无相关协定的情况下，沿岸国通常基于领土主权原则并不允许非沿岸国甚至其他沿岸国的船舶自由航行［5］。第一次世界大战之前，西方列强通过签署和平条约先后将特定国际河流有选择性地向部分国家开放:1648年的《明斯特条约》向缔约方开放莱茵河下游河段，1815年维也纳和会向缔约方开放多瑙河，1885年柏林和会开放刚果河和尼日尔河，1919年《凡尔赛和约》将欧洲主要的国际河流国际化，向各沿岸国与非沿岸国开放。至今，国际社会尚无成文或习惯国际法规定非沿岸国在国际水道上享有自由航行权。作为规制国际水道航行使用的唯一国际公约，1921年国际联盟时期达成的《国际可航水道制度的国际公约与规范》仅规定沿岸国在整条国际水道上享有自由航行权。不少国际软法文件在赋予沿岸国航行自由的同时，仅鼓励沿岸国准许其他国家在其境内的国际水道上自由航行，如国际法学会1887年通过的《河流航行国际管理规范》与1934年的《国际河流管理规范》、国际法协会1966年通过的《赫尔辛基规则》与2004年的《柏林水资源规则》。实际上，规制国际水道航行自由和安全的国际法渊源主要是沿岸国达成的国际水道协定［6］。

作为一把双刃剑，领土主权在赋予沿岸国航行自由的同时，也赋予了各沿岸国管理其境内河段航行的权利与保障航道良好秩序和安全的义务，该专属性的管辖权与保障航行安全的义务也被纳入到公约、协定和软法文件之中。例如，《国际可航水道制度的国际公约与规范》第12条规定，在专门的协定或条约并无规定，特别是现行有关海关、治安和卫生预防措施的公约并无不同规定时，各沿岸国应对其主权或权力管辖下的国际性可航水道进行管理，且沿岸国应就水道管理达成专门的协定。根据《赫尔辛基规则》和《柏林水资源规则》，沿岸国有权为保障公共安全对其境内的河段行使治安权，同时各沿岸国也有义务采取一切现有的必要方式维护本国管辖范围内适航水道的良好秩序。国际法学会1934年的管理规范鼓励沿岸国共同商定保障航行自由和安全的规则，采取治安和检查措施保障其境内河段的秩序与安全。

以上分析表明，国家主权平等原则是包括国际水法在内的国际法上的一项基本原则，但沿岸国对其境内河段享有的主权并非绝对的。对国际水道的航行使用而言，该原则一方面赋予了沿岸国通过缔结协定向各沿岸国开放整个可航水道的权利及对本国境内水道的排他性管辖权，另一方面也给沿岸国赋予单独或共同采取必要措施保障本国管辖河段航行安全的义务。“联合执法”中的“联合”意味着沿岸国基于本国主权就跨国执法合作达成一致，准许他国执法部门进入本国管辖水域，并依据各方商定的原则和规则共同执法。因此，沿岸国经协商一致在国际水道上开展联合执法不仅不违反国家主权原则，反而是各国基于主权平等原则行使主权，以保障航行安全与航行自由的方式之一。

基于以上国际法原则，中国先后与湄公河的部分沿岸国单独或共同达成了澜沧江—湄公河通商航行协定，如1994年的中老《澜沧江—湄公河客货运输协定》、1997年的中缅《澜沧江—湄公河商船通航协定》与2000年的中老缅泰《澜沧江—湄公河商船通航协定》。上述协定，尤其是2000年的四国协定，不仅赋予了各沿岸国商船在湄公河开放河段上自由航行的权利，也赋予了各方单独或共同采取措施保障航行安全的义务，是四国开展联合执法不可或缺的基础性法律文件。然而，上述协定由四国主管交通运输的部门签署和实施，并未就开放河段的治安与安全管理作出详细的规定，也未涉及联合巡逻执法问题。

湄公河惨案发生后，中老缅泰在2011年10月的联合声明中同意尽快商签《湄公河流域执法安全合作协议》。为尽早启动湄公河联合巡逻执法，恢复湄公河的国际航运，四国在随后发布了作为过渡性安排的联合巡逻执法部长级会议联合声明，该声明也是截至目前四国在湄公河流域开展联合巡逻执法最直接的法律依据。联合声明明确了联合执法应依循的国际法原则，如相互尊重主权和司法管辖权、平等互利、友好磋商、合作共赢;指明了联合执法的目的，即继续巩固和加强各国执法安全部门的务实合作，切实打击跨国犯罪，维护湄公河国际航运安全;联合声明对联合巡逻执法的启动和实施做了原则性的规定，对后续相关工作作了机制性的安排。至今，四国已经依据上述声明开展了五次联合巡逻执法活动，很有必要在此基础上，结合本地区的现实情况，参照其他流域和国家的实践，尽快签署联合执法合作协定，将联合执法合作纳入法制化的轨道。

三 中老缅泰湄公河流域联合执法合作法律制度的建构

中老缅泰湄公河流域联合执法合作法律制度的建构主要涉及三大问题:一是联合执法合作协定的性质和地位及其与相关法律法规的协调，二是协定的主要内容，三是协定的实施。

四国拟商签的《湄公河流域执法安全合作协议》旨在维护整个流域的安全稳定，与先前的通商航行协定、联合巡逻执法声明、联合执法合作协定在规制对象、内容和实施上均存在区别和联系。在规制对象上，安全合作协定针对威胁湄公河流域安全的各类犯罪违法活动，包括但不限于干扰航行安全的活动，通商航行协定则针对航运管理。安全合作与联合执法的目的之一是保障航行安全，其执行应以不对航行自由造成不当影响为前提。在内容上，安全合作协定不限于联合执法，还与规制该流域安全合作的其他国际法律文件密切相关。从国际层面看，2003年生效的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及其议定书就跨国有组织犯罪的管辖、联合调查、执法合作、司法协助等事项作了原则性的规定，并针对拐卖人口、偷渡、非法生产和贩运枪支等犯罪作了更为细致的规定。除泰国尚未批准该公约外，其他三国均是该公约的缔约方。从区域层面看，在《大湄公河次区域禁毒合作机制》、《东盟和中国禁毒合作行动计划》及双边禁毒谅解备忘录和协议框架下，中国与该区域国家开展了卓有成效的多边和双边禁毒合作;在2004年的《湄公河次区域反对拐卖人口区域合作谅解备忘录》框架下，中国与该区域其他国家间的反拐合作不断加强。从双边层面看，除共同打击跨境犯罪合作外，中国与流域内的各国签署了刑事司法互助协定，与老挝和缅甸签署了边界管理制度协定。这些法律文件在性质、内容和效力上各异，应仔细甄别并妥善协调它们与联合执法合作协定之间的关系。在实施部门上，联合执法合作协定主要涉及各国警务和司法部门，通商航行协定由交通运输部门负责实施，安全合作协定还涉及边防、警务、海关等多个部门。因此，湄公河流域联合执法合作协定是安全合作协定的一部分，不得作为通商航行协定的简单补充，也不应作为其附属议定书或备忘录。

针对联合执法所涉的主要问题，联合执法合作协定应涵盖如下内容:

1.协定的宗旨、性质与范围

协定可设序言，明确四国本着相互尊重主权、平等互利、诚信合作的原则，为打击各类犯罪违法活动，实现一体化的跨境联合执法，共同维护湄公河流域的安全稳定，保障航行自由和安全，促进湄公河流域经济社会发展和人员友好往来，特订立该框架协定。协定应设专款明确联合执法系四国为共同预防、打击、侦查、起诉和惩治湄公河流域的跨境犯罪活动，应对重大安全突发事件，而由四国执法部门统一指挥，并由各方分别指派的执法人员共同在指定区域联合开展的执法活动。其中，共同打击的对象包括但不限于贩毒、拐卖人口、贩卖枪支、抢劫、杀人等犯罪违法活动。针对具体需要，四国可定期商定和更新重点打击的危害流域安全的严重治安犯罪和地区清单。所执行的法律原则上限于执法区域所属国的国内法，包括本协定及对该国有效的国际法、流域和区域法律法规。执法的地域范围原则上以湄公河可航水道为限，在紧急和特殊情形下可拓展至临近河道的陆地，如应对突发事件、追逃嫌疑犯、避免人身或生命损害的发生、保存面临毁损的证据，等等。

2.联合执法的组织和指挥

目前，中老缅泰联合巡逻执法由联合指挥部统一指挥，指挥部设在中国关累港，四国派驻官员和联络官，根据本国司法管辖权和法律规定协调、交流情报信息，按照协商一致的原则统一协调各国执法船艇及执法人员开展联合执法工作。中国专门成立了公安边防部门首支承担国际河流联合巡逻执法的队伍，即云南公安边防总队水上支队，老挝、缅甸、泰国方面则由地方军队和警察局参与。例如，2012年8月的第五次联合巡逻执法活动在四国联合指挥部的统一部署和指挥下，由中方指挥长、云南省公安边防总队副总队长，老方指挥长、南塔省军区作战参谋，缅方指挥长、大其力警察局局长，泰方指挥长、清盛警察局局长共同担任编队指挥官，并在中方执法船成立了联合指挥部。随着联合巡逻执法行动的不断推进，四国还在金三角水域的老挝孟莫专门设立了联络点。联合执法合作协定应进一步明确联合指挥部和联络点的组建和职责，联合巡逻执法的定期举行，一线指挥官的任命、职权及其工作方式。

3.联合执法过程中各方的义务和职权

治安信息共享对联合执法的顺利开展至关重要，联合声明仅要求四国根据本国司法管辖权和法律规定协调、交流情报信息。协定应设专款进一步明确四国共享治安信息的义务，如共享信息的方式和范围、信息的使用和更新等事项。联合执法区域所在国有义务对执法活动提供安全保障、补给便利与其他必要的协助和支持。联合执法人员和执法活动应遵守犯罪发生区域和执法区域所属国当地的法律。联合指挥部门有权批准执法人员携带枪支、弹药等其他执法所必需的武器。协定应明确执法人员在何种情形下有权使用武力。执法过程中人员的抓扣、船只和财物的扣押和处理等应适用当地的法律，协定须明确此类人员和财物的移交应遵循的规则和程序。协定还应设专款规定各方在证据获取、使用、移交上的合作义务，要求各方在案件侦破与后续司法审判过程中从证人、证言、证物等方面相互协助。

4.突发事件的应对、争议解决与其他事项

除打击常规犯罪活动外，联合执法还担负着处理威胁流域安全的突发事件的任务。为尽快建立湄公河国际航运应急协调机制，中方已向其他三方提交了《航运突发事件处置协调应急预案》。协定应设专章规定由治安和其他因素引发的突发事件的处置，明确各方、联合指挥部和执法队伍的职责。对协定的解释和适用及联合执法所引发的争议，各方应通过协商一致加以解决，并可充分发挥联合指挥部的协调作用。四国可定期举办培训班，召开联合执法与安全合作会议，发布安全形势与安全威胁评估报告。在相关技术的应用上，四国也有广阔的合作空间。中国云南省航务管理局积极推动在重点渡口和码头安装可实时监控重点船舶、渡口、码头的视频监控系统，四国可在湄公河重点区域加以推广，并相互通报有关情况。

四国联合声明由各自主管治安事务的公安、军队、警察和国家安全部门签署和执行，协定亦可参照这一模式，组建联合执法安全合作委员会。如上所述，联合执法所涉事项不仅限于两国警务部门的定期巡逻，可考虑将委员会的成员扩展至主管交通运输、边境和口岸管理、司法等事务的部门。协定应明确该委员会的组建、职权和运行原则，并由四国商定委员会的具体议事规则。作为最高决策机关，委员会的主要职责可包括:(1)负责联合执法合作的规划、协调与安排;(2)协调四国关于打击犯罪的国内法律、政策和措施，制定河流治安管理规范;(3)促成四国商定合作协定未尽事宜;(4)促进四国及时共享相关的资料和信息;(5)保障四国及时应对和妥善处理重大突发事件;(6)促进各国解决相关分歧和争议。

此外，国际、区域、流域、双边的相关实践也对四国不断完善湄公河流域联合执法合作机制具有重要的借鉴价值。国际法学会1887年的管理规范在航行安全方面就提出了切实可行的建议。譬如，沿岸国可商定河流管理的政策和规则，以保障水道的安全与公共秩序。沿岸国可设立专门的委员会，由其制定河流治安管理规范。沿岸国可共同任命检察总长，负责监督规范的实施，各沿岸国可分别任命检察官协助检察总长的工作。沿岸国审理航行相关案件的专门法院或普通法院有权审判违反治安管理法规的案件。检察总长有权对违反航行和治安管理规范的案件进行一审，当事方可向沿岸国当地相关法院或河流委员会上诉。

实际上，沿岸国通过设立流域委员会管理国际河流利用和保护的历史已相当悠久，且众多流域委员会至今仍发挥着极为重要的作用。例如，1815年维也纳和会后设立的莱茵河航行中央委员会(Central Commission for Navigation on the Rhine)是欧洲最古老且仍在运行的流域组织。委员会由荷兰、比利时、德国、法国和瑞士五个沿岸国的代表组成，负责管理莱茵河及其支流的航行事务。维护河道的治安和安全便是其一项重要职责。委员会为此专设了治安分委会 (Police Committee)，分委会下设治安管理工作组，负责起草和制定保障航行安全的规范，协调各国相关部门的行动，共同保障莱茵河的航行安全［7］。为了加强在打击犯罪上的警务和司法合作，欧盟在2008年出台了《欧盟运作条约》(The Treaty on the Functioning of the European Union)，条约设专章对跨境犯罪的预防、侦查和司法程序作了详细的规定。

美国与加拿大之间的跨境联合执法模式也颇具参考价值。为加强两国在打击跨境犯罪等边境地区安全事务上的合作，美国和加拿大自1996年起便组建了跨国、多部门协作、综合性的联合执法队伍，即边境联合执法队 (Integrated Border Enforcement Teams)。该队伍由加拿大边境服务局、加拿大皇家骑警队、美国海关边境保护局、美国海岸警卫队、美国移民与海关执法局组成，在15个边境地区联合执法，涉及两国的陆地、河流和海洋边界地区［8］。为推进在海洋和内水边境地区的执法合作，两国于2009年签署了《跨境海洋联合执法运行框架协定》，详细规定了联合执法的原则、范围、指挥、运行、各有关部门和人员的职责、船舶和财物的扣押、武器配备和使用武力、信息共享、司法程序互助、人员培训、费用分摊等事项［9］。“9·11”事件后，边境安全合作逐步发展成为国家级磋商事务，两国元首于2011年4月发表联合声明，确立了预防安全威胁、促进经贸合作、强化跨境联合执法合作等原则［10］。除了在联合执法过程中密切协作外，两国相关部门还建立了定期会晤机制，发布年度边境地区治安威胁评估报告，评估安全形势，确定重要犯罪和安全威胁，指明未来的工作方向［11］。

结论

2011年“湄公河惨案”发生后，中老缅泰四国迅速开展了联合巡逻执法，确保了澜沧江—湄公河的国际航运得以重启，同时也开创了中国与周边国家跨境安全合作的新模式。目前，四国开展联合巡逻的法律基础仍为临时性和过渡性的联合声明;四国尚未依照联合声明的规定签署联合执法安全合作协定，相关制度的构建仍在探索之中。领土主权原则是指导四国在该国际水道上开展跨境联合执法的基本国际法原则。依据这一原则及相关国际水法，各沿岸国在整个可航水道上均享有航行自由，但它们也担负着维护本国境内航道航行安全的义务。在某一国无法单凭本国力量履行上述义务时，相关流域国可经协商一致，采取必要的联合措施，共同保障水道的航行安全。这是中老缅泰在湄公河流域开展联合巡逻执法的法律基础。至今，四国已开展了五次联合巡逻执法，为构建联合执法合作机制积累了必要的经验。四国应借鉴莱茵河、美国—加拿大、欧盟等流域和地区的经验，结合本流域的具体情况，尽快签署联合执法安全合作协定。该协定应界定联合执法的内涵，明确其宗旨和原则，规定相关各方的权利和义务，厘清联合执法的组织与运行，构建可确保联合执法协定得以有效实施的多边法律机制。

【注 释】

［1］T.Le-Huu ＆ L.Nguyen-Duc，Mekong Case Study，UNESCO，2003，p.25.

［2］L.Geerinck ＆ D.Paul，“The People's Highway:Past，Present and Future Transport on the Mekong River System”，Mekong Development Series No.3，April，2004;Mekong River Commission，“Strategic Plan 2006－2011:Meeting the Needs and Keeping the Balance”，2006，p.60;中国国家发展和改革委员会、外交部、财政部、科技部:《中国参与大湄公河次区域合作国家报告》，2011年12月。

［3］王君祥:《湄公河惨案提示建立次区域联合执法区》，《法制日报》2011年10月17日。

［4］L.A.Teclaff，“Fiat or Custom:The Checkered Development of International Water Law”，Nat.Resources J.，Vol.31，1991，pp.46－59.

［5］〈英〉劳特派特著，王铁崖、陈体强译《奥本海国际法》(上卷第二分册)，商务印书馆，1989年，第12页。

［6］E.B.Weiss，The Evolution of International Water Law，Hague:Martinus Nijhoff，2009，pp.231 －257.

［7］I.D.Frljters ＆ J.Leentvaar，Rhine Case Study，UNESCO，2003，pp.5－6.

［8］http://www.rcmp－grc.gc.ca/ibet－eipf/background－contexte－eng.htm，2012－08－20．

［9］“Framework on Integrated Cross-Border Maritime Law Enforcement Operations between the Government of the United States ofAmericaand theGovernmentofCanada”，26 May 2009.

［10］“A Declaration by the Prime Minister of Canada and the President of the United States of America”，Washington，D.C.，February 2011.

［11］“Canada-United States IBET Threat Assessment 2010” (Reporting on Year 2009)，http://www.rcmp－grc.gc.ca/ibet－eipf/reports－rapports/2010－threat－menaceeng.htm，2012－08－20.