浅议国有地勘单位分类改革

高 兵，方 敏，钱丽苏

(1.中国国土资源经济研究院，河北廊坊 065203;2.中国地质大学，北京 100083)

1 国有地勘单位改革发展面临的“窗口期”

当前，国有地勘单位改革发展正面临着三个“窗口期”。

1.1 资源需求的“窗口期”

到21世纪中叶，我国要完成工业化和城镇化进程，达到中等发达国家水平，矿产资源的需求依然是强劲的、刚性的。根据有关研究结果，未来5～15年，我国矿产资源的需求空间仍然很大，能源与重要矿产资源的需求拐点将在“十四五”时期出现，也就是说我国矿产资源勘查开发将面临10～15年的“窗口期”，这也是国有地勘单位发挥地质找矿主力军的关键时期(邵毅，2012)。

1.2 重大战略的“窗口期”

新形势下，我国启动了找矿突破战略行动，力争用8～10年的时间新建一批矿产勘查开发基地，重塑全国矿产勘查开发格局，为经济社会可持续发展提供有力支撑，地质找矿工作发展正处于难得的战略机遇期，也为地勘单位改革带来8～10年的“窗口期”。

1.3 国家政策的“窗口期”

国家事业单位改革的时间表已经明确，为了做好分类推进事业单位改革工作，相关支持事业单位改革的政策措施将逐步出台(田国华等，2013);同时，国家已经出台了一系列促进地勘单位改革发展的政策文件，随着这些政策的贯彻落实，必将为国有地勘单位提供难得的历史机遇。

2 推进地勘单位分类改革的现实意义

2.1 从国家资源战略高度看

立足国内，提高能源资源保障能力，事关国家核心利益和中华民族伟大复兴，已经成为当前地质工作者十分紧迫的重大战略任务。地勘单位分类改革的终极目的是充分发挥国有地勘单位的积极性、创造性，实现地质找矿突破。推进地勘单位分类改革将有利于公益性与商业性队伍的分离，中央和地方公益性队伍将会进一步建实建强，公益性地勘队伍的公共服务职能定位将更加明确，同时不断推进解决事权与财政经费的配套，公益性地勘队伍的服务经济社会能力将会进一步加强(高兵等，2011)。对于企业化改革方向的地勘单位，一方面，通过积极落实相关的支持与保障政策，以及地质找矿体制机制的转变，调动地勘队伍的积极性，充分发挥从事商业性地勘队伍的主力军作用，同时，地勘单位要通过改革内部管理制度和经营制度来增强活力和动力，创新发展模式，切实增强在市场经济中的综合竞争力。

2.2 从地勘行业发展层次看

按照《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)关于事业单位分类改革的要求，国有地勘单位完成分类改革之后，将实现事企分离、主辅分离，传统意义上的地勘单位将发生深刻变化，将有利于形成中央与地方分工协作、公益性与商业性分体运行的地质勘查新体制，地勘行业中的国有地勘单位一统天下的局面将会发生彻底改变，将会形成以国有企业为主，多种所有制并存的新型地勘行业结构，通过改革体制、完善机制，激发地勘单位活力，推动我国地勘行业健康发展与繁荣。

2.3 从国有地勘单位自身发展看

推进国有地勘单位分类改革，将有利于加强公益性地勘队伍建设，夯实公益性地质工作基础;有利于市场观念在管理工作中的确立，使各地勘单位的竞争观念、效益观念、质量观念及优胜劣汰观念不断强化;有利于地勘单位根据市场的需求确定和实施自己的发展战略，促进调整和优化产业结构，从而不断优化资源配置，使地勘经济朝着良性发展的轨道前进;有利于改革收入分配制度，调动职工的积极性和创造性;有利于各项产业摆脱“打工经济”的传统发展模式，通过资本运营等扩张模式和现代企业管理，实现跨越式发展。

3 国有地勘单位分类改革的主要进展

3.1 事业单位分类改革试点省份的主要做法

根据中央编办《关于事业单位分类试点的意见》(中央编办〔2008〕45号)文件精神，浙江省、山西省、广东省、重庆市于2008年启动了事业单位分类改革的试点工作。在各试点省编办的组织下，分类改革按照清理规范、制定“实施方案”、编制分类目录的要求有序推进。

一是积极推进事业单位分类工作。在对事业单位清理规范的基础上开展分类工作。按行政类、公益类和生产经营类的总体思路，结合事业单位的特点和承担的社会职能确定了统一的分类标准(付英等，2012)。

二是分类改革与行业特点相结合。各省市按照不同的行业特点，将推进分类改革与行业特点相结合，对于属地化地勘单位采取统一的分类标准，主要为公益类，辅以少数行政类和经营类。

三是主要以“队”为单元进行分类。试点省市以局为整体推进，具体分类工作以具有独立核算的地质队(单位)为单元进行，同时对于其他独立核算的省属地勘单位也参照相应的标准。

四是分类结果以公益类为主。从试点省地勘单位分类结果来看，仅浙江省四个单位划为经营类，广东省三个局机关划为行政类，其他全部划为公益类。

3.2 其他省份地勘单位改革发展的主要进展

根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)的总体部署，大部分省(区、市)成立了组织领导机构，确立了本省分步推进事业单位分类改革的具体方案，印发了本省关于分类推进事业单位分类改革的实施意见，进一步明确并细化了分类改革的具体要求。

一是基本完成了事业单位清理规范工作。按照中央事业单位清理规范工作方案的要求，对事业单位人员编制信息进行了认真核查，较为全面地掌握了事业单位的机构个数、编制数、实有人数和经费渠道等基本情况。

二是正在研究编制分类目录。各省(区、市)以中央下发的事业单位分类目录为参考，采取划片分类办法，大类严格对应，小类原则不突破，确立分类标准和范围，编制拟定分类目录，目前部分省开展了事业单位的模拟分类。

三是部分省(区、市)开展了地勘单位分类改革专项研究。为切实、稳妥地推进地勘单位分类改革，部分省(区、市)国土资源管理部门和地勘局积极开展有关地勘单位分类改革专项研究。

4 国有地勘单位分类改革面临的问题

4.1 依然存在的历史问题

一是遗留问题难以解决。由于历史原因，大部分单位反映历史遗留包袱重，其中主要问题是离退休人员经费缺口大，职工多数没能纳入地方社会保障体系，住房与基地建设欠账严重(杨在锋等，2012)。

二是存在多头管理和管理层次不清问题。省域内存在多种类型地勘单位，同城地勘单位享受的政策不同，导致省内地勘队伍发展不平衡。一些地勘局反映归口管理单位对地质勘查工作缺乏了解，很难及时准确处理地勘单位的问题。而基层地勘单位，有省局行政主管、有省厅行业主管、有地调局的项目管理，还有地方政府的干预等，体现为多头管理。普遍存在中央管理地勘单位要求属地化，属地化单位要求归省厅管理。

三是行业结构不合理。部门分割管理的矛盾导致在队伍结构上仍沿袭属地化之前按矿种组队、按部门管理的体制，导致分工过细、业务交叉、勘查资源配置不合理。各部门在某些地区都设置地勘队伍，队伍、设备、技术、任务大多相近，存在资源浪费和无序竞争，形不成整体优势，影响了行业的公平和未来发展。

四是单位经济基础薄弱。由于事业单位性质和转增资本金等多方面的原因，多数地勘单位资产实力较弱，资产总量偏小，非经营性资产比重偏大，经营性资产质量差。

4.2 分类改革面临的新问题

一是国家政策与地勘单位分类改革政策衔接不畅。国家事业单位分类改革政策已经出台，明确了事业单位改革的大方向。作为国家事业单位改革的重要组成部分，地勘行业内尚未明确地勘单位改革如何衔接国家事业单位分类改革政策，即如何在遵循国家事业单位改革的步骤和要求的前提下，考虑地勘行业的特点，做好地勘单位分类改革工作;对于地勘单位改革中深层次矛盾的解决缺少成功的试点经验。当前仅有华东有色试点改革，但不具有很强的普适性(王希凯，2012)。

二是财政拨款与事业分类有待衔接。本轮事业单位分类工作主要由省级编制管理部门组织推进，与财政支持方式缺乏有效衔接。对于公益一类单位，省级财政给予差额拨款，即根据各单位每年所需资金扣减上年经营性收入，下拨预算资金，从而导致公益一类与公益二类无实质性差别。

三是相关配套的保障措施需要进一步明确。从地勘单位反映情况来看，目前分类改革最主要的进展是进行分类认定与定岗定编，相关保障措施未能及时跟进，许多以前出台的政策措施难以落实，特别是社会保障政策是关注的重点。

四是行业管理部门需要进一步加强指导。目前地勘单位的分类与定编的大部分工作由各单位上报省编办，没能充分考虑省地勘行业主管部门的指导意见，缺乏与全省地质工作衔接的统筹考虑。

五是绩效工资管理难以体现地勘工作特点。事业单位实行的绩效工资未能体现地勘行业的艰苦性以及野外工作的特点，特别是野外津贴过低，难以留住技术人才;大量的待岗人员、工勤人员和隐形待岗人员的固定工资收入较实施绩效工资前要高，实施绩效工资后会影响稳定。同时大多数专业技术人员的收入将会受绩效工资的比例限制而降低。这对地勘单位经营、技术人员的工作积极性产生较大的负面影响。

六是公益性队伍规模难以准确确定。地勘行业是一个特殊的行业，地勘队伍的大小决定于对地质工作需求多少。在改革设计中要体现地勘行业的特点和区域差别。难点和重点是确定从事公益性服务工作地勘队伍的规模。同时，随着地质工作服务领域的不断拓展，以及经济社会发展对公益服务工作的要求也在不断拓宽，如何科学地确定公益性地质工作的范围也是需要认真思考的。

5 促进国有地勘单位改革发展的建议

国有地勘单位的分类改革既要遵循市场经济规律和地质工作规律，又要正视地勘单位的发展历史、现状以及未来的发展方向，要牢牢把握促进地勘事业发展的目标，通过分类改革，进一步增强地勘事业单位的活力，提高地质公益事业服务水平，实现找矿重大突破，促进地勘产业的发展，更好地支撑和保障国家经济社会高速与可持续发展。

5.1 进一步做好国有地勘单位分类改革指导工作

行业主管部门要综合考虑地勘工作的特点、发展趋势以及社会需求等方面的因素，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，进一步明确地质勘查工作中公益一、二类的分类标准和指导目录。同时，行业主管部门要不断跟踪试点改革省地勘单位分类改革进展情况，省行业主管部门要加强与其他相关部门的沟通，地勘单位要积极反应行业的特殊情况。

5.2 建立地勘单位分类改革的激励引导与规范约束机制

建立健全公益类地勘单位的激励与约束机制，执行统一的事业单位绩效工资制度，同时，充分考虑地勘行业特点，动态调整野外津贴与福利水平，适当体现公益一、二类的差别;要重点研究公益类地勘单位是否可以继续持有作为重要经营性资产的矿业权;鼓励有条件的地勘单位走企业化道路，在过渡期内继续给予地勘事业费的支持，加大矿权、土地变性等方面的支持力度，享受财政贷款贴息和税收返还等优惠政策(杨在锋，2012)。

5.3 研究细化地勘单位分类改革的支持政策

要根据国有地勘单位的现实情况，在国家事业单位分类改革的政策框架内，从财政、税收、收入分配、社会保障、人才引进、行业管理等方面研究细化改革后各类地勘单位所需的支持政策，提高政策措施的可操作性与系统性。

5.4 统筹考虑中央与属地化管理地勘单位分类改革

国有地勘单位分类要做到条块结合、上下结合，既要根据区域经济发展状况选择合适的改革思路与发展路径，又要考虑中央管理地勘单位的现实情况，在同一区域的属地化与中央管理地勘单位的分类改革应统筹考虑。

5.5 引导区域地勘队伍的合并重组

利用本轮事业单位分类改革的契机，以省为单元，根据区域布局、业务范围、技术力量、人员结构等情况，对所属地勘单位进行重组整合，优化布局，逐步建立市县级公益性地勘机构，提升公益性地质勘查服务能力，同时，鼓励部分队伍精干、装备优良、资金充裕的地勘单位转为企业。

5.6 地勘单位自身要积极应对分类改革

一要客观分析，准确定位。国家政策对于公益一类、二类及生产经营类单位有不同的激励和约束政策。国有地勘单位要立足国家经济发展需求，结合本单位的业务性质和功能定位，做好本单位在改革中的科学定位，选择适合本单位的发展模式。二要努力争取政策，特别要加强与地方政府和相关部门的汇报、沟通和协调，优化外部环境，争取政策支持。三要夯实基础。千方百计加快经济发展，努力培育壮大产业经济，增强竞争实力，夯实改革发展的基础。

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