风险理论语境下危机管理机制的战略性构建

康 鸿

（西北政法大学 政治与公共管理学院，陕西 西安 710061）

历经三十多年的改革开放与经济高速增长，伴随社会转型和体制转轨，传统因素、现代因素与后现代因素并存，使当前中国社会各个领域的深层次矛盾日益突出，各种社会风险异常活跃。特别是近年来，环境污染、土地征用、司法不公、公权腐败、安全生产问题、社会治安问题、食品药品问题等等引发的公共危机和群体性事件层出不群。这些事件的发生和不断增长的趋势，使中国社会呈现出由德国社会学家乌尔里希·贝克所界定的“风险社会”的重要特征：具有普遍的、不断扩散和人为不确定性逻辑；导致现有社会结构、社会制度以及社会关系向更加复杂、更加偶然、更易分裂的状态转变。

根据贝克的理论，随着工业化、市场化和全球化，我们正处在从古典工业社会、现代社会向风险社会的转型过程中，或者说处在从传统（工业）现代性向反思现代性的转型过程中。“转型风险”波及到社会的每个群体和角落，也使进行了三十多年的改革步入深水区，面临停滞、减缓的危机，影响到社会的和谐进步。

因此，基于风险社会理论，如何应对不断发生的公共危机事件，不仅对危机治理主体的地方政府提出了严峻挑战，也成为社会管理学界研究的热点和焦点。特别是就危机治理的核心——危机治理机制（体系）而言，众多学者从不同维度、不同视角构建了一系列重要观点和对策，对政府的公共危机治理提供了不少理论依据。

笔者认为，立足当前世情、国情和民情，立足我国社会的深层次矛盾，总结近年来研究成果和危机管理实践的经验教训，作为风险治理主体的政府，必须正确认识风险与危机的“两面性”，从顶层设计和战略层面出发，坚定不移推进改革的继续深入，从利益维护、职能转移、能力提升、信息沟通、法律制度等关键因素入手，构建和完善危机管理机制，才能科学有效地防范和化解风险，实现危机源头治理。

一、建立健全不同主体间的利益维护和协调机制

市场经济的转型导致了中国社会的历史性巨变，“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。”尤其是社会阶层迅速分化，利益格局日益多元，触发了大量的社会矛盾和利益冲突。

事实表明，几乎绝大多数社会风险都与利益失衡、公平缺失有关，所以，危机治理的根本方案在于充分发挥国家和政府的调控作用，建全切实有效的利益维护和均衡机制，使社会资源、权利和财富在不同的利益主体之间实现合理分配，缩小人们之间的利益差距，消除各主体间的隔阂与冲突，达到实现社会公平，防范和化解社会风险的目的。正如社会学家孙立平所言，在“转型陷阱”和“断裂社会”中的政府和领导人，必须对来自不同群体的互相矛盾而又各有其正当性的要求，有一种明智的态度，并对其进行妥善的协调。否则，就会埋下社会动荡的种子。

2011年，中共中央总书记、国家主席胡锦涛在“七一”讲话中指出：要进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理。

1.建立畅通的利益诉求表达机制

从公共管理的视角来看，目前，影响社会稳定最突出的问题是群体性事件。群体性事件是指在特定情景下，由一定数量的人组成的特定群体或偶合群体，为了维护自身权益，或表达某种诉求，或发泄不满情绪，采取超越国家法律法规并对政府管理和社会秩序造成影响的集群行为［2］。群体性事件其实就是群众不满情绪的集中爆发，是公众利益诉求没有得到满足而产生的不良后果。

就我国目前而言，群众虽然依法享有各种政治、经济和社会权利，也有合法的利益诉求渠道，但现实中诉求表达不畅的问题并没有得到根本解决。另一方面，不少基层政府往往不能正视和回应群众诉求，甚至给上访群众贴上“一小撮”、“恶势力”、“不明真相”、“别有用心”等标签，从而导致矛盾激化［3］。

因此，要统筹兼顾各方利益，要建立制度化、经常化、组织化的利益诉求渠道，拓宽社情民意表达路径，让不同的社会利益群体能够表达自己的诉求和愿望。

2009年，云南曲靖“8·26陆良事件”（当地村民和煤矿企业利益纠纷引发较大规模群访和冲突）发生后，按照云南省委“一定要从自身找原因”，回应群众诉求的处理思路，陆良县委、县政府没有像过去一样采取追查“聚众闹事者”、深挖“幕后指使者”的传统做法，而是多渠道地征集群众意见，在不到一周的时间内，群众提出的合理诉求全部获得解决，事件得到妥善处理。这一案例充分体现了“以群众诉求为中心”的群体性事件治理理念的根本转变。

2011年，广东陆丰“乌坎事件”（村民因征地赔偿、村财务、村干部换届等问题上访、游行并引发冲突）初期，地方政府曾采取了一些比较强硬的措施来封堵、压制群众，但这反倒引起民众情绪反弹使矛盾不断激化。后来，在省委工作组“民意为重、群众为先、以人为本、阳光透明、法律为上”的五项原则之下，正确看待村民的“利益博弈”，使村民一度激烈的情绪趋于平和，正当利益得到维护，诉求得以圆满实现，使危机事件发生了巨大转机。专家们认为，从这个意义讲，“乌坎转机”将为我们正确处理官民干群关系，维护民众正当权益，实现基层民主和地方社会管理改革创新树立了国家样本。

实践证明，理性、公平、开放、畅通，被纳入法治轨道的利益表达和利益博弈机制，将促进各社会阶层、各利益主体之间的沟通与互动，释放社会情绪，平衡社会心理，充当群体性事件和社会风险的减压阀。

现阶段，我们要进一步健全和完善党代会、人代会、政协会、职代会等基本的利益诉求机制，同时努力提高社会的组织化程度，如建立健全信访、社会协商、对话、听证、媒体投诉等法律法规。积极发展非政府组织、社会团体、行业组织、群众自治组织、工会、商会等群体性组织，引导社会公众通过合法渠道表达诉求，减少不满情绪、对立情绪的累积。与相关利益主体开展对话和互动。要采取切实措施，妥善解决困难群众、上访群众的实际问题。

2.建立公平的利益分配和约束机制

经济转轨和社会转型中，我国出现了贫富两极分化，利益严重失衡。国际通用的反映贫富差距的基尼系数显示，2010年中国基尼系数已达0.48，大大超过了0.4的警戒线。全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成表示，目前我国城乡居民收入差距已经扩大到3.3∶1，不同行业收入差距在10倍以上。通讯、金融、电力、煤气等少数垄断行业的收入远远高于其他行业［4］15。而且，随着激烈的社会竞争，这一状况还在不断加剧，自然会演变为社会成员间的矛盾和冲突，成为诱发社会风险和公共危机的根本原因。正如经济学家胡鞍钢所言，“贫富差距问题不但影响社会心理，诱发社会不满情绪，容易生成社会不稳定的心理温床；而且影响社会秩序，诱发犯罪活动，危害社会治安；不但影响社会结构，容易生成不均衡甚至畸形的社会结构；而且影响社会制度，有损社会公正和政治权威，严重时甚至会危及国家 安 全 和 统 一 ”［5］160。

当前，需要完善利益分配机制，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重，逐步提高最低工资标准，使城乡居民的收入能与经济增长和劳动生产率的提高相适应。同时，努力调节收入分配。要限制高收入者的收入，增加中等收入的比重，缩小城乡、区域、行业和社会成员之间的收入差距。此外，建立有力的利益约束机制，保护合法收入，取缔非法收入。严厉打击惩处诸如权钱交易、制假售假、走私贩私、偷税漏税等犯罪活动，坚决取缔灰色收入、非法收入，有效防止垄断收益、腐败收益。在政府内部实现决策权、执行权、监督权分开，与既得利益相分离，切实解决由于制度设计不合理而导致的分配不公。

3.建立合理的利益补偿机制

建立利益补偿机制，关键是确立一套与中国国情和社会主义市场经济相适应的社会保障制度，公共福利体系与慈善公益事业。社会保障体系是经济社会发展的“稳定器”，发达国家的实践表明，完善的社会保障制度可以满足社会成员的基本需求，可以调节劳资关系，缩小贫富差距，缓和阶层冲突与社会对抗，各种社会福利事业可以普遍性地增进国民福利，实现发展成果共享；慈善公益事业的发展，则可以在自愿的基础上实现富人与穷人之间的利益调节和情感沟通［1］。

目前，我们要加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，着力发展教育、医疗、就业、居住、扶贫等民生工程，实现公共服务均等化。努力开展针对失业、伤残、贫困等的社会救助和公益慈善。解决好人民群众最迫切、最直接、最现实的利益问题，使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，从根本上化解社会矛盾与风险。

二、建立健全政府危机管理的能力提升机制

贝克认为，在风险社会中，必然要求并引发社会结构深层的变化、政府制度的变革与角色的转换。如何实现从工业社会向风险社会的转型、如何实现生态民主、保持社会正义，关键在于是否有一个权威、高效、协调的中枢指挥系统。

作为“公共权力的行使者、公共事务的管理者、公共政策的制定者和公共服务的提供者”，政府，尤其是地方政府自然成了风险和危机治理的主体，扮演着危机管理核心决策者和指挥者的角色。国内外都高度重视危机管理的机构与制度建设，政府如何应对危机，并通过危机治理的契机提升战略决策效能、组织动员能力和危机应变能力，对有效地管理和降低风险、保障社会有序运转至关重要。

1.提升政府的危机预警和防范能力

众多危机管理的实践和理论一致证明，危机管理应该“以预防为主”，预防是解决危机的最好办法。频频发生的矿难、火灾、食品安全事件和群体性事件也启示我们，在危机来临时仓促“应战”是远远不够的。只有切实扭转重事后治理，轻事前预警的局面，才能从源头上规避，将风险消灭在萌芽状态。

依据我国政府在危机防范方面存在的诸多“短板”，首先，只有建立完备成熟的监测预警机制，从全局上准确把握、严密监测突发事件的发生迹象、发展态势以及将要影响的领域，严格进行风险隐患排查。同时，开展经常性的预警演练和知识培训，提高政府和公众对于风险的认知与处理能力。特别是将公共安全教育纳入国民教育体系，让群众学会在危机状态下自救、互救，以及如何配合集体救援，不至于危机来临时慌乱无措。其次，努力改进完善预警技术、设备和方法，做好危机救援人力、设施和资金等方面的储备，真正能够“防患于未然”。

2.提升政府的应急决策和处理能力

由于危机事态本身的突发性和不确定性，公共危机应急决策是一种非常规的应急性决策，其决策环境和决策程序都与常规性决策有很大区别。而且，随着危机的到来，除了造成相应的破坏，还会导致民众心理紧张和社会恐慌［6］。所以，在时间、信息、预案、处理经验、相关资源都极其有限的条件下，政府决策面临事态随意性、认识有限性和决策非程序性的压力，决策的能力和水平往往决定着危机处置的成败。

危机管理中，政府决策能力的提升途径在于：首先，通过进行各种危机处理或者组织演习积累经验，在实践中提升危机预测、控制和消除等方面的决策能力。其次，加强领导干部危机处理技能的培训。提高决策者的危机预见能力、事态洞察能力、局势控制能力和适时决策能力，尽可能把矛盾解决在萌芽状态，或把风险降到最低程度［7］。此外，建立高效的决策机制，促进危机管理系统、专家支持系统和信息情报系统合理运行，使危机处置决策更加科学化、合理化。

3.提升政府的沟通协调能力

风险的化解和危机治理，必须建立在准确、全面、及时的信息基础之上。风险的不确定性、复杂性和动态性，使得信息沟通变得更加不可忽视。在公共危机管理中，无论是危机的早期诊断、识别，还是危机爆发中的各项处理与决策活动，乃至危机善后与评估等环节，都要对组织内、外进行有效的沟通。正如罗伯特·希斯所说：“在危机管理中，沟通是最重要的工具。”

2005年11月13日，中石油吉林石化分公司双苯厂发生爆炸，导致松花江水体污染，哈尔滨全市不得不停止供水。随着污染进一步扩大，有关部门和企业仍然没有对媒体和群众公布真相，甚至相互推脱，要么不知情，要么不可能，要么不好说。政府的停水理由是“对市政供水管网设施进行全面检修，临时停水”，公众的担忧被认为是没有根据的。但与此同时，当地可能发生地震的谣言迅速扩散，引起市民大量恐慌外逃，超市饮用水被一抢而光，整个哈尔滨社会秩序一片混乱。直到国务院介入并公布权威真实的信息之后，公众的恐慌情绪逐渐平息，开始理性看待污染，配合政府开展治理行动。

这是一起政府和企业没能形成统一处理意见，因掩盖真相、沟通不及时而导致危机蔓延的典型案例。因此，在公共危机期间，政府管理部门必须建立开放的治理体系，保持高度的公开性和透明度，在公共危机生命周期的每个阶段，在风险决策者、现场处理者、组织内部、利益相关者和社会公众之间，构筑起共同治理的信任关系，建立起资源、信息交流与互补的平台。特别是在政府部门职能不明、权责不清、条块分割、各自为政的局面下，实现各部门之间有效沟通协调，才能动员一切力量、整合一切资源，发挥协同效应，共同面对危机。

三、建立健全媒体为核心的信息沟通机制

某种程度上讲，现代社会也即“信息社会”、“媒介化社会”。李普曼“拟态环境”理论也指出，我们对世界的看法，并不来自于直接经验，而是通过大众传播媒介提供给我们的各种信息，去理解与想象一个“现实”的世界。日本学者藤竹晓进一步指出：在拟态环境中，起初不具代表性和普遍性的观念、价值、行为方式等，在经过大众传播后具有了重要性。

当代的社会风险，大多也是由传媒的信息传播行为呈现出来的“媒介化风险”。普通人感受到的不是实际的风险，而是被传媒呈现后的风险，传媒报道的风险信息、风险议题，是一般社会成员对风险的感知所在。媒体在“对抗风险”、“揭露风险”、“具象化风险”方面发挥着重要责任和作用。所以，在全球化、信息化、民主化、网络化时代，必须建立健全媒体为核心的信息沟通机制。开放性的沟通态度、对话式的沟通方式、有策略的沟通技巧、多元化的沟通工具，都有助于提高风险沟通的有效性，成为应对和管理风险成败的关键因素［8］。

事实证明，通过大众媒体开展信息沟通能够在相当程度上消除恐慌、稳定情绪、赢得信任、达成共识，成为降低风险的一大法宝。“在时间紧、非常态的情况下，针对社会的危机现象和事件，如何利用大众传媒和其他信息手段，按照社会传播和新闻传播规律，对危机处理过程进行干预和影响，有助于使危机向 好的方 向转 化 。”［9］

1.建立高效的新闻发布机制

经验和教训告诉我们，危机来临时，最忌封锁消息、隐瞒事实。只有加强与媒体的沟通与联系，建立健全新闻发布机制，适时举办新闻发布会、通气会或组织采访报道，第一时间发布权威信息，认真回应社会关注和质疑，增加透明度，才是避免炒作、消除谣言、引导舆论、树立政府形象的有效手段。

2.提高在危机事件中引导媒体舆论的能力

危机事件因其极大的新鲜度、显著的影响力，极容易成为社会舆论和新闻媒体关注的焦点，因此，政府部门及其领导干部一定要讲究媒体利用策略。面对危机事件中的媒体行动，非但不能一味的防、堵、压，而且还要主动通过媒体的客观报道，还原真相，引导舆论，防止虚假信息的扩散蔓延。同时，还要不断披露最新消息，及时反映危机处理中相关机构所采取的措施及取得的效果，从而赢得公众的理解、信任和支持。最终达到化解矛盾，平息事端、度过危机的目的。反之，如果在危机处理中对媒体利用不当，则有可能让事态进一步恶化，使危机处理更加被 动［10］。

2008年6月，贵州瓮安县发生一起学生溺亡案件，由于死因不明，社会上也谣言四起，而当地公安机关却没有及时公布案情真相，官方也保持沉默，没有尽快与公众沟通，使民众情绪不断激化。一周之后，家属、群众及学生300多人高举横幅，前往县政府请愿。数小时内，瓮安县主要领导均未到场和群众对话，公安机关也没有及时出面，进行疏导劝解，最终让一起溺亡案件演变成了大规模的暴力事件，震惊全国。而直到7月1号，也就是第三天，瓮安事件才首次召开新闻发布会，但这时已经于事无补。在这一危机事件中，如果信息能够通过媒体及早公开，相关方面能够尽快传达事实真相，极有可能避免问题“升级”、“燃爆”，至少能够在一定程度上减少损失与恶劣影响。

目前，有些地方和部门领导片面理解“正确舆论导向”，简单理解“负面报道”，动辄以“维护社会稳定”为借口（实则怕影响政绩和仕途），一味报喜不报忧，压制舆论监督，阻碍一些反映真实社情民意的报道，从而引起一些群众的失望甚至愤慨［11］。

大量媒体实践告诉我们，符合事实真相的负面报道、监督报道，虽然使政府工作面临一定压力，但对于维护公众切身利益、加强权力规范运作、纠正危机处理失误等，会起到良好作用。

原中国科协主席周光召曾谈到，危机发生时，媒体向公众和决策部门提供必要的事实和信息，在稳定社会情绪、获取舆论支持，监督危机管理中各种资源的调配和使用情况，预防和减轻重大危机的危害等方面，能起到十分重大的作用。危机管理机构可通过与媒体的良性互动，引导公众理性、冷静、科学地看待危机。

3.加强媒体管理，合理引导和利用互联网及新媒体时代的信息舆论

俗话说，新闻媒体是一把“双刃剑”，把握媒体传播规律，熟悉媒体传播特点，有效开展与媒体的沟通，极其有利于危机治理，然而，不正确的媒体观，不当的利用方式，也容易使传媒成为已有风险的助推器和新风险的发动机，制造社会恐惧，引发社会动荡不安，产生新的 “媒介化风险”。

借助现代传媒，尤其是在“人人都是麦克风”的新媒体时代，信息传播不受时空限制，人人都可以“爆料”，每个人都是新闻记者和评论员，给公共决策提供了前所未有的宽广空间。决策之前，网络可以充分预热、反映舆情所向；决策之后，网络又可及时反馈，给政府最佳的修正窗口。然而，在注意力经济时代，为了商业利益和博取眼球，个别媒体有时为制造轰动效应“唯恐天下不乱”，甚至忽略事件真相，断章取义，放大和误读风险。近年来，有的社会矛盾和群体性事件的发生，就是因为网上与网下相互呼应、放大推动所造成的结果。

面对如此多元、复杂的传播环境，一方面地方政府要高效利用好媒体，着力提高通过媒体预警、发现、控制、处置社会矛盾的能力［12］，尤其需要建立有效的虚拟社会管理机制。另一方面，媒体应坚持客观、公正、自律的原则，理性报道与解释社会风险和危机事件，恪守角色规范，避免制造“媒介化风险”。

四、建立健全危机管理的法律规范机制

风险社会理论在重视机构建设、媒体开放等内容的同时，在制度建设层面也具有极为重要的意义。它要求我们从风险监测、预警、应急处理到评估、恢复等各个阶段，都要建立健全相关制度与法律，强化职能，依法落实风险和突发事件监管责任，实现对各类风险隐患治理的制度化、规范化、常态化。

所谓风险治理的制度化，就是要创建服务于风险治理目标的规则体系，尤其是制定相关的法律规则，以规范风险治理行为，使得风险治理行为稳定化、规范化与常态化，使风险治理过程有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，减少风险治理行为的人为性和随意性［13］。政府依法应对公共危机事件既是推行依法行政、建设法治政府的客观需要，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。

与此同时，从美、日、欧的成功经验来看，不少国家的危机治理主要得益于完整的法律体系。通过将危机管理纳入制度化、法制化，来保障突发危机事件应对的正当性和高效性。美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，为有效应对各种突发事件提供了权威的依据。

目前，就我国现有公共危机管理的法律法规体系而言，存在执行较随意，监督问责不力，针对性与操作性较差的缺陷，忽视程序性约束机制，在个别环节甚至存在一定的制度空白。更为现实的问题是，相关法律没有被执行到位，存在有法不依、执法不严、玩忽职守、行政不作为等弊端，亟需在管理实践中弥补法律欠缺和执行漏洞。

1.转移政府职能，规范政府行为，实现依法行政

在我国当前的风险和公共危机管理中，若要建立健全与市场经济相适应的法律体系，根本在于各级政府必须顺应转型期经济社会发展和环境变化，认真面对社会风险多发、社会管理难度加大的局面，推进政府管理改革和制度建设，促进职能转变、创新管理方式，强化对权力运行的监督和制约，建设法治政府，实现依法行政。同时，使政府真正从“不该管、管不了、管不好”的领域逐渐退出，实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。

首先，将工作重心放在经济调节、市场监管、公共管理和社会服务上，放在公共产品提供上，要做市场经济规则的维护者。不能既当裁判员，又当运动员，必须退出市场经济的竞争。其次，要推进行政审批制度改革，进一步清理、减少和调整行政审批事项，实现权力规范运行。坚持市场优先和社会自治原则，凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府就不要设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理方式的，就不要再搞前置审批。第三，制度设计要统筹兼顾各方利益，调节社会差距、保障社会安全运行。把保护弱势群体利益和保障民生作为制度建设的重点，防止“行政权力部门化、部门权力利益化”等不良倾向。协调好公共利益与个人利益、权力与责任、强制与引导、立足现实与改革创新之间的关系，实现依法行政、执政为民，设法化解社会矛盾和 风 险［3］。

具体而言，要扭转重经济建设，轻社会建设的认识；要改变社会管理中职能缺位、越位和错位依然并存的局面，消除监管盲点盲区；要提高依法管理的能力和水平，创新管理理念、手段和方法，防止粗暴执法、矛盾执法、以势压人、以管代罚等不良现象；要健全食品药品安全监管机制，安全生产监管体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制；要制定和完善各项社会政策，保障社会公平正义、和谐有序。

2.加大对相关部门和责任人的问责监督力度

许多公共危机，特别是群体性事件，在某种程度上是官僚主义、政策失误、推诿拖沓等行为所产生的后果。所以，风险社会的运行越来越要求各方特别是当地政府承担自身造成的风险责任，需要加大对行政不作为、乱作为的问责力度，建立责任落实和责任追究机制。

一方面，要明确政府及其职能部门在突发公共事件不同阶段所承担的具体责任、权限和行为规范，避免部门和决策者出现“不出事不重视，出了事捂、推、拖，导致小事拖大，大事拖炸”的现象；出现不敢承担责任，不敢果断决策，以致错失处理良机的现象；出现惊慌失措，应对失当的现象；出现对网络舆情不敏感，不善于利用媒体引导舆论的现象，实现风险治理有章可循。

另一方面，建立严密的监督体系。不仅要强化体制内的监督，完善问责制，还要增加媒体、社会和民间力量的监督。另外，对危机事件负有监管责任的部门和责任人，不但要追究行政责任，实行行政处罚，而且对因失误、渎职或处置不当发生重大事故、造成重大经济损失的，还要追究经济责任及法律责任。

3.建立危机的第三方评估制度

危机事件发生后，要建立完善的第三方调查和评估制度，对危机原因和灾害损失进行科学调查，理性评估。而且要充分利用新闻媒体、社会公众以及其他社会组织的力量，形成全方位的立体监督网络，保证问责落到实处。

4.加强对危机治理参与主体的行为规范

要健全风险管理机构，出台切实可行的政策规定，不仅要最大限度调动各种社会力量参与风险管理，而且要规范和引导公民、社会组织的参与行为，进而有组织、有计划、有秩序地提高应对能力。

5.加强公众知情权及其他民主权利的法律规定

信息知情是民众保护自身利益，共同应对危机的重要手段，但在过去不少的危机事件管理中，一些地方政府和部门采取公共信息迟报、瞒报、虚报、漏报，甚至进行信息隔离和封锁，漠视了公众的知情权、参与权、表达权、监督权，导致矛盾和问题不断升级。因此，任何时候都绝不能以隐瞒真相、牺牲公民权利为代价进行决策和管理。保障公民有序的政治参与，既是法制建设的需要，也是维护政府形象，强化政府责任的需要［15］。

6.在灾害的救助、赔偿、恢复重建等方面也亟需制度化

比如在危机治理参与、灾害损失赔偿、救援物资分配使用、社会捐助、项目验收等方面都要进一步规范化与制度化。

此外，基于风险存在的普遍性、不确定性和结果的破坏性，还应积极推进市场化的风险转移、分摊和共担机制，建立完善商业保险及赔付制度，加大对公民人身和财产安全的风险保障，增强全社会抵御风险的能力，也不失为风险管理的有效策略。

五、结 语

当前，中国社会正处在深化改革开放，转变发展方式的关键阶段，处在全面建设小康社会的攻坚时期，面临许多前所未有的风险与挑战。需要深入认识世情、国情和民情，运用风险社会理论，理性分析社会风险和公共危机多发的诱因，一方面，坚定不移地实施改革，特别是一些关键领域和重要环节上的突破，激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，从源头上规避风险。另一方面，通过不断实践，努力构建和完善危机管理的战略机制，尤其是强化与创新利益维护机制、能力提升机制、信息开放机制和法律规范机制，高效应对社会矛盾与风险，化解公共危机，为改革与发展创造良好条件。

］

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