畜牧业废弃物污染水源的法律责任追究——以黄浦江死猪事件为蓝本＊

崔 凯

（湖北水事研究中心，湖北 武汉 430205；湖北经济学院，湖北 武汉 430205）

2013年3月，黄浦江上游陆续出现死猪漂浮的现象，引起了全社会的广泛关注，有网友戏称“东方之珠”变身成为“东方之猪”。［1］黄浦江死猪案件在上海市政府的努力之下，通过透明、公开、及时的处理方式，最终取得了较为圆满的解决结果，但其背后涉及的畜牧业废弃物污染水源的法律问题则留给我们很多思考。在当前，随着我国人民生活水平的提高，养殖业的规模不断发展壮大，由此引发的环保问题也逐渐凸显。为了解决这一问题，除了完善畜牧业抛弃物集中处理机制、加强培育养殖户的环保观念等间接手段之外，用追究法律责任的方式来增加行为人的行为实施成本是避免此类事件再次发生的有效方法。本文分析畜牧业抛弃物污染水源的三种常见法律责任，并结合湖北省省情，加以综合评析。

一、难以操作——民事法律责任分析

民事责任是司法实践中最为常见的法律责任形式，根据《民法通则》、《侵权责任法》等相关法律规定，当特定民事违法行为或者特定的法律事实出现时，会引起民事纠纷或者诉讼，导致一定的赔偿或者补偿责任。由于粪便、死猪等废弃物极易携带各种传染性致病菌，因此，在水源地抛弃此类废弃物，比较容易造成水源地周边地区个人在身体健康方面的损害，也有可能给有关单位造成财产损失，故而在理论上，受害人可以依据相关法律规定，对侵权主体进行追责，要求其承担民事赔偿责任。但实际上，在我国当前的法律体系下，很难实现对抛弃物污染水源地的民事责任有效追究。

首先，民事诉讼成立的前提之一是有明确的被告，但此类案件很难确定被告身份。在一般的环境污染案件中，污染源虽然比较隐蔽，但基本上还是有迹可循，譬如，武汉市市内的南湖、东湖等湖泊原本有较多排污口，向湖内排泄污水，造成污染，虽然有的排污口被某些单位隐藏起来，或者采用了“昼伏夜出”等隐蔽的排污方式，但是终究还是可以通过一定的技术手段排查。而畜牧业废弃物不同，一方面，我国很多零散养殖户没有对饲养的牲畜进行标识，这些牲畜发生疫病死亡被抛弃后，难以查询到抛弃主体；另一方面，即便是大规模集中养殖的企业，如果要想去除病死牲畜身上的身份标识，操作难度也不大。作为受害人的普通民众，一般而言取证能力都比较弱，无法通过废弃物寻找到明确的抛弃主体。根据我国民事诉讼法的规定，如果没有明确的被告，法院根本不会受理案件。

其次，原告方很难举证损害事实。根据我国民事诉讼法司法解释，环境诉讼实行举证责任倒置。在理论上，原告方只要能够举证证明污染事实存在即可，而被告方如果想免责，必须承担污染行为和损害结果之间不存在因果关系的证明责任。虽然看起来原告方的证明责任已经在很大程度上被转移到被告方，但事实上，和大多数环境侵权诉讼类似，仅有的损害事实这一项内容，原告方都很难有搜集到足够的证据进行充分证明。在黄浦江死猪事件中，畜牧业废弃物对个人的身体的污染和危害是显而易见的，但是这种损害结果的出现可能短期内并不会体现出来，普通公众要想证明死猪给自己造成实际损害，很明显存在着较大困难。

最后，环境公益诉讼难以推行。考虑到畜牧业抛弃物污染水源事件的受害人众多，因此在西方国家，很多时候可以通过环境公益诉讼的方式进行索赔，而且由众多受害人组成的集合体的诉讼能力远高于单个的受害人，甚至可以弥补上面提及的两个方面不足。我国当前民事诉讼法对公益诉讼的规定非常不明确，导致了环境公益诉讼在我国目前开展非常艰难。根据2013年1月1日生效的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条规定看似给提起环境诉讼的主体提供了法律基础，但此内容较为粗陋，“法律规定的机关和有关组织”没有明确，至2013年6月为止，这一法律已经推行半年，但是环境公益诉讼没有像大家想象的那样数量急剧攀升，仍然步履维艰，这已引起了中华环保总会等环保组织的极大不满。［2］

二、缺乏威慑——行政法律责任分析

畜牧业废弃物污染行政是环境污染事件，应由环境法律法规对其进行直接规范，现实中，由国家行政机关行使行政权力，对环境污染事件进行管理、监督和处罚最为常见。

在污染水源问题上，国家层面的行政立法不多，2008年修订的《水污染防治法》第49条原则上规定：“畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。”该法第76条规定了法律责任：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担”，在诸多的行为中，第二款第四项规定了“向水体排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾或者其他废弃物”，一旦出现这种行为，可以“处二万元以上二十万元以下的罚款”。虽然该法第86条还有一些造成水污染事故的处罚规定，但是一般情况下，出现废弃物污染水源的行为，其处罚依据仍然是上述的《水污染防治法》第76条内容。我们可以看到“二万元以上二十万元以下的罚款”这一处罚力度是相当缺乏威慑力的，实际上，2005年11月13日，我国发生的震惊世界的松花江水污染事件，国家环保总局也只能在法律规定的限度内开出了100万元的罚单。［3］

此外，不能忽视的一个现象是，当代中国的环境污染事件的管控，还有赖于环境保护机关的积极作为，尽管我国环保机关已经开展了大量卓有成效的工作，但仍然有很多环境污染事件苗头没能被及时发现和预防，污染事件没有得到及时的处理。2013年6月17日前后，中央电视台的《经济半小时》、《焦点访谈》等节目连续报道了湖北省丹江口库区的水源污染事件，其中曝光了向库区抛弃各种固体废弃物如生活废弃物、医疗垃圾等行为，记者直接断言，对于这种现象，监管部门的漫不经心是有着重要责任的。［4］环保部门的不作为更是减低了行政追究的威慑力。

三、有待完善——刑事法律责任分析

刑事责任是处罚抛弃物行为主体最为严厉的法律责任方式。经过多年的发展，我国刑事法律体系对环境污染类犯罪的规定在实体法上已经比较成熟。2011年，我国通过《刑法修正案（八）》规定了环境污染罪：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”和1997年《刑法》中的“重大环境污染事故罪”相比，这一新罪名具有较强的可操作性，扩大了污染物的范围，将原有的“其他危险废物”修改为“其他有害物质”，降低了入罪门槛，体现了国家对保护环境的决心。在2011年的立法中，唯有“严重污染环境”的这一要素规定不够详尽，影响了该法的普遍适用，因此，在2013年6月18日，最高人民法院和最高人民检察院联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（简称“司法解释”），极大的加强了该罪定罪量刑的可操作性。

首先，司法解释界定了严重污染环境的14项认定标准，其中诸多内容和畜牧业废弃物污染水源问题相关，如，（一）在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的；（二）非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的；（五）两年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚，又实施前列行为的；（九）致使公私财产损失三十万元以上的；（十）致使疏散、转移群众五千人以上的；（十一）致使三十人以上中毒的。可以看到，这些规定一旦严格执行，将会对随意抛弃废弃物的行为起到有效的震慑和遏制作用。

其次，司法解释对间接抛弃废物的行为也进行了规范。在本次的黄浦江死猪案件中，有些经营户在处理死猪时，为了图方便、讨便宜，向不具有处理资质的单位或者个人缴纳一定费用，委托对方处理病死猪等废弃物。而对方接受之后，由于没有处理能力，或者出于降低处理费用的考虑，经常会不做标准化处理，甚至直接抛弃于河流之中，严重污染了环境。有鉴于此，司法解释第七条规定对这种行为按照共同犯罪论处：“行为人明知他人无经营许可证或者超出经营许可范围，向其提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物，严重污染环境的，以污染环境罪的共同犯罪论处。”

最后，明确对国家工作人员渎职犯罪的处罚情形。环境污染事件的出现往往和环境管理部门的不作为有直接关系，因此，本次司法解释专门明确了环境监管失职罪的入罪条件，为加强对有关责任人的查处力度提供了法律依据。该解释的第三条规定，“实施刑法第三百三十九条、第四百零八条规定的行为，具有本解释第一条第六项至第十三项规定情形之一的，应当认定为‘致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康’或者‘致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果’。”由此可见，在今后，上文提及的致使公私财产损失三十万元以上的；致使疏散、转移群众五千人以上的；致使三十人以上中毒的等情况出现时，渎职的相关国家工作人员就有可能受到法律的惩处，这样的法律规定十分明确，具有很强的操作性，有利于对相关渎职行为的打击。

四、综合分析

党的十八大之后，“美丽中国”概念令环境问题再次成为社会各界关注的焦点。人民群众的安居乐业是社会安定的基础。环境污染、资源破坏所引起的严重的社会后果就是摧毁了这种安定的基础。一个地区，一旦环境恶化，不仅影响群众的生活质量，也会影响社会的稳定。可以预见，在今后的一段时间内，我国对环境污染的法律责任追究力度将会不断加大，2013年6月最高人民法院和最高人民检察院出台的有关刑事司法解释就是一个明证。

笔者认为，在当前的法律框架内，三种法律责任中，我们应当明确以追究行政责任为主要处罚手段，民事责任和刑事责任为辅助手段的处理思路。理由有三：首先，环境保护机关对污染环境行为进行有效监管是其基本的工作职能，现在强调完善执法依据，加强环境执法力度，只是环保机关固有职能的一种回归和固化，不涉及重大体制性变革，改革的成本较低。其次，民事责任的追究在短时间内很难充分实现，上文已经提及，我国的环境污染诉讼存在的诸多困难，不仅是实体法问题，同样也是程序法问题，不仅存在于抛弃物污染，还普遍存在于各种类型的环境污染之中，这种改革的难度相对较大，不可能在短时间完成，所以追究民事责任无法成为追究抛弃废弃物行为责任的主要手段。最后，刑事责任应当大有作为，也可以大有作为，但是毕竟刑事责任的追究不能成为一种常态，否则就会陷入重刑主义的泥淖。实际上，在我国当前的法治环境下，随着人文主义精神的影响，刑罚轻缓化、“重教轻罚”等思想已经成为刑事审判中的主流思想，追究刑事责任注定在大多数时候，只能成为一种威慑力量而存在，只能成为一些重大案件的处理方式，不适宜普遍适用。

最后要强调的是，在行政制裁方面，国家法律、行政法规和部门规章都是从全国高度的宏观立法，各省应当针对各地的情况进行有针对性的专门立法。湖北省虽然不是一个畜牧养殖大省，但是有“千湖之省”的美誉，有着众多重要的水源地，例如丹江口库区就承担着我国即将全面实施的南水北调中线工程的供水任务。因此，我省应当对农牧业生产产生的废弃物进行详细的规定。当前，湖北省的相关立法还有不少有待完善的地方，譬如，2006年《湖北省农业生态环境保护条例》规定了禁止抛弃农业生产废弃物，但是在法律责任方面，既没有明确规定违法行为的处罚依据，也没有规定具体的处罚额度，法律操作性较差。我省的相关立法应当更加详尽，更加重视可实施性。

［1］爱秋.黄浦江死猪的谜与痛：“东方之珠”变身“东方之猪”［EB／OL］.［2013－06－30］.http：／／www.feedtrade.com.cn／s／hungpujiang／.

［2］王硕.环境公益诉讼缘何门庭冷落［N］.人民政协报，2013－06－20.

［3］崔伟中，刘晨.松花江和沱江等重大水污染事件的反思［J］.水资源保护，2006，（1）：1－4.

［4］佚名.丹江口水库遭多重污染 监管部门漫不经心［N］.京华时报，2013－06－20.