探寻中国城市化之正道

□ 刘 亭

一、厘清城市化的本质内涵

首先，城市化的本意是人口向特定空间的集聚。

城市化就其本来意义上说，是指产业和人口因为工业化进程中规模经济和分工协作的需要，自然而然地向特定空间——城市集聚，从而城市人口在社会总人口中所占比重不断提高的过程。笔者在2010年“东方财富高峰论坛”的演讲中说道：“人口和二、三产业在空间上的集聚点，就是城市；农民从第一产业和广大农村地域中分离出来，向城市的转移过程，也就是城市化。人口等生产要素自由流动，二、三产业提供的产品和劳务自由交易，以及由此形成的特定空间的生产生活方式或谓经济社会关系的总和，就是城市；自耕农、小农摒弃自给自足的传统模式，融入市场经济关系的过程，也就是城市化。”

城市化是工业化的产物。正是工业化所必然要求的规模经济，才导致了产业和人口向城市的集聚。这种集聚，又进一步推动了服务业的发展。工业尤其是服务业的长足发展，提供了足够多的就业岗位，使得城市承接大规模的农村人口转移成为可能。城市化是伴随着人类社会工业化进程，自然而然发生的人口迁徙、社会进步的过程。

城市化的动因，除了工业化之外，还有一个很重要的因素就是市场化。其实，不是因为城市有更多的就业机会和更高的收入水平，人们是不会“趋之若鹜”地流向城市的；同时，不是因为市场化使得一切要素商品化、价值化、货币化和资本化了，人的主观的流动愿望，也不可能演化成为城市化的客观现实。

总之，城市化源于工业化和市场化，工业化和市场化是城市化的根本动因；工业化和市场化的实质，是“化”传统农业为现代工商业，与此相伴生的城市化的实质，就是“化”封建小农为现代市场经济的主体。

其次，城市化的实质是“化”农民。

城市化关键是在一个“化”字上。“化”即渗透、融合、转化。人口和产业向城市集聚，文明和服务向农村辐射，这些双向的互动都是城市化的题中应有之义。城市化“化”什么？“化”人！“化”什么人？“化”农民！城市化的实质是“化”农民。对于城市化更准确的表述，应当是农村人口的城市化：农村人口在失去赖以生存和发展的基本生产资料和生活资料——土地的同时，转移到城市的二、三产业就业，并融入城市社会，转化为市民。“我历来不赞成‘农村城市化’的提法，而只取‘农村人口城市化’的表述。” 在此过程中，不但有传统农民离开土地、将自己的就业和生活空间向城市“转移”的一面，还有传统农民脱胎换骨、融入城市文明，将自己的思维和行为方式向市民“转化”的另一面。

“化”农民的这种“化”，不是靠名分的人为调整，而是靠主体的生产方式和生活方式的根本性变革。城市化就是要把越来越多的农民“化”入城市，包括空间的转移、岗位的转业、观念的转变、社会的转型，如此等等。城市化本身就是“以人为本”的发展观；离开了“农村人口城市化”这个核心问题，城市化就不成其为城市化了。农民是城市化进程中无可替代、无可争辩的主体。把城市化在事实上扭曲为一种“见物不见人”的“城建运动”，是在现今中国大地上的一种发展“异化”。

最后，城市化是人类社会发展规律使然。

人类社会最终走向“现代化”，都要遵循二、三产业特别是服务业在三次产业结构中占比不断提升、城市人口在社会总人口结构中占比不断提升的客观规律。尽管随着时代的进步、科技的昌明、地域的特色、文化的传统，这两大趋势会有不同比重、不同路径、不同时点的表达，但规律就是规律，改变不了它的基本面。

城市化是人类社会发展的客观规律，如同工业化一样，是无法逾越的历史阶段。在这一紧密结合的“两化”之中，侧重点还是有所不同的：工业化更多地着眼于物质生产力的扩张，而城市化则更多地着眼于人文社会关系的进步。城市化必然要割断几亿农村人口与土地的传统联系。没有这种割断，农民不可能转化为市民；没有这种割断，农业的振兴、农村的复兴，都无从谈起。相当多数量的农民在工业化和城市化良性互动的过程中，失去在传统农业中的就业岗位，失去赖以生存的以物质形态保有的土地，而以城市二、三产业的就业，以及相应的工资性收入和社会保障进行生存方式的替代，是人类社会发展的一种进步。

人类社会的发展历程表明，经济社会发展水平高的一个重要标志，就是更多的人力资源从制造部门转移到了服务部门。而最适合服务业成长的外部条件，就是城市的扩大和城市人口的增加。也就是说，产业结构从“二三一”到“三二一”的转换是铁律；人口结构从“低城市化率”到“高城市化率”的转换也是铁律；以城市人口占全体人口的比例计算的城市化率，成倍高出以工业增加值占经济总量的比例计算的工业化率，还是一个铁律。 一言以蔽之，城市化是客观规律，城市化进程是规律使然。

二、拨开城市化的实践迷雾

首先，城市化不等于单纯的城市发展。

改革开放以来，迅速推进的城市化已取得了巨大的成就，对经济增长的拉动也功不可没。但无可否认，我国的城市化存在严重的偏差：一是“见物不见人”：重“土地的城市化”，轻“人口的城市化”；二是“兴城不兴业”：重城市建设，轻产业发展；三是“重形不重神”：重物质形态的变动，轻精神层面的转化。城市化实践出现如此偏差，究其原因，是从一开始就没有把城市化正确地理解为农村人口的城市化；更没有把这种城市化的核心环节正确地理解为农村劳动力稳定而可持续的转移。在工作的指导思想上，就是把城市化简单等同于城市的规划、建设和管理，等同于城市的美化、绿化和亮化。

由于理念出了问题，政策设计当然也就不可能到位。于是，城市化进程极为被动，出现了诸如庞大的农民工群体在城市社会的长期边缘化，土地的城市化大大快于人口的城市化，从而形成庞大的“三无（种田无地、就业无岗、社保无份）”人群等重大难题。这使得我们在有可能错过了完成社会结构转型历史任务最佳时机的同时，又因不敢触动传统的二元经济结构体制，造成了数以亿计人口的生产生活占用资源的重复配置，使得我们原本粗放的发展方式更不经济。

城市化是一个伴随着产业结构变动而发生的人口分布的空间结构和社会结构变动的过程。为了适应这一过程，为了提高城市对产业和人口集聚的承载能力，加强城市的规划、建设和管理，促进城市发展即城市本身的规模扩大、功能完善，也是必须的。但无论如何，“喧宾”也不能“夺主”：城市化的主体性内容，是农村人口向城市和市民的转移转化。

由此，矫正城市化进程中重大偏差的方向，不是再去人为地压抑农民的转移转化，而是如何切实地为这种转移转化扫除体制性障碍，使其“转”得更直接、更顺畅、更均衡、更有质量。如果是因噎废食、叶公好龙，企图再“故伎重演”，或把问题的解决无限制地往后推移，那就是和规律过不去，必定会“重蹈”当年我国曾经的“覆辙”。

其次，城乡一体化不是城乡一样化。

在我国的城市化实践中，存在着两种片面倾向。一种是城市偏好，就城论城，人为造城，盲目扩城。小城镇要变成小城市，小城市要变成中等城市，中等城市要变成大城市，大城市要变成特大城市，特大城市要变成国际化大都市，大搞特搞城市的形象工程。另一种是乡村偏好，就乡论乡，停留在“村村点火、户户冒烟”地发展工业，“村村像镇、镇镇像村”地建设村镇，“家家务工、人人姓农”地生活就业。事实上，城市化发展不是一个城乡分割、各自孤立的发展，而是一个城乡统筹、相互联动的发展，城市化发展是城乡一体化的发展。

城乡一体化，主要是指城乡的管理体制和运行机制要打破城乡分割、城乡对立的传统格局，实行融合、贯通、大一统。城乡一体化，更多的是指以城带乡，以工促农，引导农村人口向城市转移，引导农业劳动力向二、三产业转移。无论城乡如何一体化，城市还是城市，农村还是农村。这个“一体化”的“体”是什么？笔者的理解是体制，是社会主义市场经济体制，通过“逐步建立有利于改变城乡二元经济结构的体制”，最终实现城乡要素自由流动、人口自由迁徙、劳动力自由择业。如果仅仅从外在形象的投入，或者是从城乡建设的角度来强调城乡一体化，那就要非常注意，不要掉入“城乡一体化”等于“城乡一样化”的泥沼。

总而言之，中国要走的城市化道路，应当是以科学发展观所要求的“统筹城乡发展”为主线；应当是以农村人口稳定而可持续地向城市转移为核心；应当是以城带乡、以乡促城，城乡共进、联动发展。

最后，新农村建设不能“推平头”。

现有的农村需要改造，但千万不能照城市的“大葫芦”，去画那个“社会主义新农村”的小瓢。也千万不要有几个钢镚就“烧包”，把城市的“形象工程”再搬到乡下去。新农村建设不是简单的新村建设。

在“两个趋向”的论断指引下，中国的“三农”政策实行了“少取、多予、搞活”的正确方针。但仅此六个字，其内涵实际上也基于了两个主体、两个层面：一是就政府而言，“少取多予”是财政问题，“搞活”是体制问题。二是就农民而言，“少取多予”是“治标不可少”，“搞活”是“治本最重要”。千万不要把新农村建设理想化为政府的一味“多予”。这是因为：囿于发展阶段和经济实力，当前及今后很长一个时期，政府用于新农村建设的资金还是极其有限的。这就需要各级政府精打细算、综合平衡、统筹兼顾，研究如何使有限的公共资源创造出最大的社会效益。盲目追求面上的整齐划一，在资金使用上“撒胡椒面”，战线过长、口子太多，不仅将造成公共资源的极大浪费，更是挫伤了农民群众原本高涨的积极性。

所以， 新农村建设要突出重点：其一，从空间布局上来看，主要是兴“三中”，即中心城市、中心镇、中心村，必须优先强化其战略地位，并相应增强“三中”间的经济联系和产业互动。其二，从体制创新上来看，主要是破“二元”。推进农村人口的非农化、城市化，有赖于户藉、就业、社保、住房、土地、投融资、财税、金融，乃至教育、卫生、社区等一系列二元结构体制的一体化改革。其三，从行为主体来看，主要是强“一基”。新农村建设的基点是以农民为主体。

三、鼓呼城市化的科学决策

首先，不失时机地实施新型城市化战略。

城市化是先进生产力发展的需要，也代表了“先进生产力的发展要求”。放眼寰宇，哪个国家和地区，不因先进生产力的发展而加速了城市化进程；又有哪个国家和地区，不因更高的城市化水平，而验证了自身拥有生产力的先进程度？城市化是先进文化传播的载体，也代表了“先进文化的前进方向”。城市文明是一种较之乡村文明更高阶段的文明形态，它是工业文明的同义语，是近代文明的同义语。城市化的过程，是一个传统文明走向现代文明的过程。城市化是实现人民利益的现实途径，也代表了“最广大人民群众的根本利益”。城市化所要改变的，是亿万农民自给自足的小农生产方式，是他们以往逆来顺受的生活方式。城乡居民在公共服务方面存在的巨大反差，是当今中国社会最大的不公平。

城市化也是有发展的战略机遇期的。我们现在是高速工业化时期，联动推进城市化不但势在必行，而且恰逢其时。错过了这个历史性的机遇，大量的农民工不能实质性地转化为城市居民，然后大量返乡，那时候虚高的城市化水平就要降下来，而且再升也升不上去了。最后的结果，是一个“无言的结局”。就像列宁说过的那句话：“在一个文盲充斥的国家，是不可能建成共产主义的。”同样道理，笔者看来在一个农民占人口大多数的国度里，说是实现了现代化，那也是自欺欺人，要贻笑大方的。 为此，要不失时机地实施新型城市化战略。

第一，新型城市化是一种以人为本、城乡协调、社会和谐的城市化。科学发展观的核心是“以人为本”，而就中国现阶段的发展而言，“以人为本”则更多地体现为“以农民为本”。因为农民是中国人口的大多数，又是中国人口中发展水平最低的一个群体，不“以农民为本”，不但“小康”无从“全面”，就是“现代化”也无从“基本”。

第二，新型城市化是一种结构优化、资源节约、环境友好的城市化。科学发展观的要求是“全面、协调、可持续”，而就中国现阶段的发展而言，最大的硬制约就是土地、水、空气等环境资源的短缺。强调“循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局”的原则，为的就是谋求城乡发展的结构效益；而把城市群作为推进城市化的主体形态，更是为了体现以大引小、以城带乡、以工促农，大大提升城乡空间布局、结构功能和资源配置的组织化程度。

第三，新型城市化是一种破除二元、推进一体、创新发展的城市化。要促进农民向市民的转化，不改革现行的户籍、就业、住房、保障的相关体制怎么行？而要加强“社会主义新农村建设”，不改革现行的财政、土地、人口、投融资的相关体制又怎么行？城市化的基本取向，是要实现包括人本身在内的城乡要素资源，能够依据高效集约利用的原则自由化流动；同时也是要实现包括社会管理在内的基本公共服务，能够依据公正公平的原则均等化提供。

其次，以大城市为主导推进城市化。

中国的农村工业化是在不触动城乡二元结构前提下的“不得已而为之”，其历史性的重大贡献固然谁也抹杀不了，但就此以为它完全符合规律，并进一步准备在这个基础上推进以“小城镇”为中心的“城镇化”，是要犯战略性错误的。小城镇严格意义上并非功能完善的城市，它的发展与其说是要靠自身的积累，还不如坦率地承认要靠对大中城市的“攀龙附凤”。

大城市特别是特大城市，是区域经济的中心，是真正有能力参与国际竞争的合格主体，因而也是城市化进程中的主导力量。以其为龙头带动中小城市包括小城镇的发展，走出一条大中小城市和小城镇协调发展的道路，是顺理成章、自然而然的事情。但如果倒过来用“小马”去拉“大车”，拉不动是必然的。改革开放以来中国的城市化进程，证明了大城市的发展自有其天生的合理性和必然性。

针对大城市出现的“城市病”，一方面要积极发展“健康城市”，即城市要有合理的空间形态、完善的公共服务、普遍的社会保障、严格的环境保护。另一方面要顺势而为地把大城市的进一步扩张，有效“疏解”到组团式城市群的空间形态上去。大都市区和都市连绵带及城市群，不但顺应了现代交通技术和信息技术突破性发展的趋势，而且也符合现代人日益提升的对生态环境的需求；不但顺应了区域一体化发展的趋势，而且也符合城乡一体化发展的需求；不但顺应现代城市化发展的趋势，而且也符合走出一条中国特色城市化道路的需求。

城市的集群化发展，不但体现为这些以特大城市为增长极核的城市群经济总量的规模效益，更体现为该地域经济质量的综合竞争力。世界上美国东西海岸的纽约和洛杉矶、英国的伦敦、法国的巴黎、日本的东京等城市群，恰恰是这些最发达国家的核心竞争力所在。我国也不例外，环渤海地区、长江三角洲、珠江三角洲这三大城市群，将直接决定中国整体的国际竞争力，也将最终决定中国经济未来的前途和命运。

在我国，不同层级的城市群很多，推平头式的城市群发展方针是不明智的。国家用于城市群发展的体制和政策的资源，也都非常有限，只能有选择地集中于长三角、珠三角、环渤海三大城市群。目前，这三个区域的城市化发展已进入了一个资源整合的新阶段，资源整合的载体就是城市群，即“跳出城市发展城市” 。中央政府要将三大城市群的建设上升为国家战略。这是全局利益的要求，也是一国长远利益之所在。

再次，把城市化作为破解“三农”问题的根本出路。

靠农业自身，永远解决不了“三农”问题。解决农业问题，靠的不是农业反而是工业和服务业；解决农村问题，靠的不是农村反而是城市；解决农民问题，靠的不是农民反而是市民。一句话，解决“三农”问题，靠的不是“三农”本身，反而是工业化和城市化。这就叫“反弹琵琶”。只有通过城市化转移和减少农民，再通过产业化经营和推广应用科学技术，显著提高农业劳动生产率，从而大幅度提高农民人均纯收入，才能从根本上“解放农民”。

解决“三农”问题的根本出路，在于将农民引入市场。无论是推进农业本身的产业化，还是富余农民辗转到城市打工，离开市场机制，农民增收就会“一事无成”。城市化之所以能成为解决“三农”问题的“济世良方”，也在于它本身就是工业化与市场化的结合：没有工业化的推动，城市化不会成为必然；而没有市场化的渗透，城市化注定也“化”不起来。

建设社会主义新农村，更多的是侧重工业反哺农业，城市支持农村。最终解决“三农”问题，还是要跳出“三农”抓“三农”，统筹城乡兴“三农”。根本出路是“城乡一体、产业融合、制度创新”。所谓“城乡一体”，核心是一个农村剩余劳动力的转移问题。不但要成为侯鸟式的“打工一族”，更要在就业空间转移的基础上，顺畅地完成向城市市民的转化。进城以后限于户籍不变的社会福利的歧视性制度安排，不能再维持下去了。相应地，农村那一块无可变现的承包田和宅基地，总要想个办法让它流动起来。

所谓的“产业融合”，核心是一个农业生产的工业化和市场化问题。不但要用先进科学技术武装农业，更要用现代工商理念和运作模式改造农业，促进一、二、三产业的互相渗透和有机融合。土地等基本生产资料权属不清的模糊性制度安排，不能再维持下去了。相应地，高度分割的那一块承包地的经营权，总要想个办法让它流动起来。

所谓的“制度创新”，核心是一个深化“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”问题。不但要深化涉及“三农”自身的体制改革，更要深化貌似“三农”以外、实则解决“三农”问题必须要联动深化的那些体制改革，譬如基本公共服务的均等化、向公共财政的切实转型，等等。相应地，城乡分割的生产要素，总要想个办法让它流动起来。

又再，在推进农民市民化中构建和谐社会。

农村人口城市化的过程，毫无疑问是一个社会分化的过程。社会分化扩大了社会差别，这种差别在被社会成员认识之后，形成社会矛盾。当这种矛盾不断激化时，就会引发社会冲突。城市化因工业化而兴，对于急剧转变的机器大工业生产过程而言，城市化不过是一次对于社会的整合和再平衡。如果我们可以超越城市化而仅仅依托工业化就能成功地走向现代化，那我们尽可以一劳永逸、高枕无忧。但如果这是走向现代化绕不过去的门槛，那我们无论如何也不能采取鸵鸟政策。

其实，城市化与和谐社会之间，有一种自然的内在关系：第一，城市化本身就是社会结构的变迁过程。与更多体现为技术装备水平变动的工业化相比，城市化反映的是依托于工业化进程演化的社会结构方式。作为“社会关系总和”的人，在以城乡为代表的两种生产和生活方式以及相应空间中分布的变动状况，正是社会变迁和社会进步的天然尺度。

第二，当下中国最大的社会问题就是城乡失衡。科学发展观致力于实现的“五大统筹”，就其本源意义上讲，均是从城乡的不协调而生发的。譬如区域的发展落差，就城市而言，其实东、中、西更无太大的不同，真正的悬殊全在农村。又譬如经济社会的发展落差，无论教育、卫生还是文化，让人们真正感到“短腿”的，无非又是在农村。

第三，城市化的核心和本质是农村人口的城市化。中国的城市化进程的确出现了“见物不见人”的重大偏差。在失地农民大量增加、农民工又无法转化到位的情况下，城乡无一例外地正在加速积累社会矛盾。农村劳动力的空间转移、身份转换、特别是生产及生活方式的转化，正是农村人口城市化的本质。它所带动的社会变迁和社会进步，也正是解决城乡失衡从而构建社会主义和谐社会的第一要义。

最后，加快深化城乡二元体制改革。

市场经济是经济改革的目标模式，公民社会是社会改革的目标模式。城市化的核心是“化人”；城市化的背后是“化制”。所谓的“化人”，是一个“化”传统农民为现代市民的社会变迁过程。所谓的“化制”，是“化”城乡二元分割的体制为城乡经济社会发展一体化的体制。由此，当今中国城市化的主攻方向和首要任务已然明了：那就是坚定不移地创造条件，推进在尊重主体自主选择前提下的农民工的市民化！

像农民工市民化这样跨省区地域、跨城乡范围、跨户籍身份的大流动、大迁移、大变动，在社会政策上要推进以户籍制度改革为引擎的整体性社会体制改革，使农民工享受同等的居住权、就业权、教育权、保障权、参与权、表达权、组织权等，没有一个国家层面的统一的大政策，是不可想象的。所以，最重要的是，要把局部进行的社会政策改革和创新上升到国家层面的全面、系统和整体的社会政策改革和创新。

市场经济的精髓是“自由化”，这个“自由化”，其实就是比较彻底、比较到位的市场化，或谓“要素市场化”，即在明确产权的前提下，可以自由地处置；在依法经营的前提下，可以自由地交易。土地是要素，人也是要素，而且是更活跃、更具根本性意义的要素。在统一和公平的规则之下，任何主体都可以在自己的权责之内，自由地行使选择权和处分权，不受制于任何带有歧视性的、不平等的、不充分的制度安排和“强权政治”。土地可以自由流转，人口也可以自由迁徙。

人间正道城市化，就是要把走偏了的城市化再拉回到正道。正道的城市化，是以转化农民特别是农业转移人口市民化为核心的城市化。综述至此，我国城市化的逻辑思路已十分清晰：第一，城市化的实质，是农村人口的城市化；第二，农村人口城市化的焦点，是大量“农民工”及其赡养人口在城市的“定居”；第三，“农民工”顺利移居城市的关键，是其住房问题的合理解决；第四，解决这些人员住房问题的核心，是打通城乡土地市场，允许农村宅基地使用权和住宅产权的商品化、价值化和资本化；第五，改革农村土地制度的要害，是遵循生产力发展的根本规律，推进我国现行“小生产者与生产资料结合方式的转变”。