小型农田水利财政投入机制研究——以山东省小型农田水利建设重点县为例

王莉，孙小燕

（山东财经大学经济学院，山东 济南 250014）

小型农田水利财政投入机制研究
——以山东省小型农田水利建设重点县为例

王莉，孙小燕

（山东财经大学经济学院，山东 济南 250014）

农田水利关系农民生产生活和国家粮食安全。但目前小型农田水利财政投入占水利财政投入的比重依然偏低，小型农田水利历史欠账缺口仍然庞大,小型农田水利财政投入机制还存在诸多问题。因此，在吸收与借鉴以往研究的基础上，本文以山东省为例，对小型农田水利财政投入机制进行深入研究，首先阐明当前山东省小型农田水利财政投入机制的总体格局，并进一步分析财政投入机制运行效果，并提出加大财政投入、整合财政资金以及减免地方配套资金等建议。

小型农田水利；财政投入机制

小型农田水利建设直接服务于农业生产，是农业生产的基础性条件之一。但是由于小型农田水利建设工程绝大多数露天分布在田间地头，其产权所属和受益人分离，使用年限一般较长，作为一种准公共产品，其自身特点决定了工程建设投资上财政投入的主体地位。

一、山东省小型农田水利建设财政投入状况

2009年以来，国家先后分四批安排山东省小型农田水利重点县106个。课题组成员对山东省陆续实施小型农田水利重点县建设的88个县的资金投入数量及其来源进行了调查。调查的88个县（市）涵盖除青岛市以外的16个地级市的小型农田水利重点县,时间跨度为2009年至2012年。本次调查涉及的重点县所属地区如下：鲁西北地区共计23个县，鲁中地区共计24个县，鲁南及鲁西南地区共计31个县，胶东半岛地区共计10个县，样本县（市）具有较强的覆盖面和典型性。

（一）山东省小型农田水利财政投入总量和来源结构

根据调查资料统计，2009年至2012年间山东省小型农田水利重点县建设总投入资金约为82.947亿元。其中中央财政对山东省投入资金规模从2009年的2.2亿元增加至2012年的12.116亿元，总投入规模达到27.291亿元。山东省省级财政投入资金规模从2009年的3.1亿元增加到2012年的8.90亿元，总投入规模达23.956亿元。2008年以来（不包括2009年），省级财政配套资金均低于中央财政资金投入。此外，地市财政2009年至2012年投入资金总额为6.821亿元，县乡财政投入资金总额为16.432亿元。从2009年至2012年各级财政资金投入占小型农田水利总资金投入的比重由86.4%上升至92.7%，其中省级以上财政资金比重从61.8%上升至67.7%，中央财政资金比重则由25.6%增至39%。

可以看出，目前中央财政对小型农田水利的投入力度加大，在各类主体的支出份额中占据主体地位。在中央财政的主导下，山东省小型农田水利投入初步形成了以中央财政为主体、各级财政分级负担、社会共同参与的格局。

（二）山东省小型农田水利财政投入方向

1.地区方向

为了系统了解小型农田水利财政投入的地区方向，采用2012年数据进行分析。出于市县财政资金投入的地区定向性考虑，我们只研究中央财政资金和省级财政资金的投入方向。根据调查资料显示，2012年山东省小型农田水利重点县建设总投入资金约为31.054亿元，其中中央财政投入12.116亿元，省级财政投入8.899亿元。中央财政资金对四大地区①四大地区按顺序依次为鲁西北地区、鲁南及鲁西南地区、胶东半岛地区和鲁中地区。的投入比重分别为17.5%、25.8%、8.7%和21.2%，省级财政资金对四大地区的投入比重分别为23.9%、35.1%、12.0%和28.8%。还要补充说明的是，省级财政资金的99.78%均流向了调查样本②即本次调研所涉及的88个重点县。以内的县市，而中央财政则是73.13%的资金流向了调查的样本县，还有26.87%的资金投向了调查样本以外的县市③这里26.87%的中央财政资金的投入方向在此未得到说明。。

调查结果表明，无论是中央和省级财政资金对小型农田水利重点县投入的地区偏好顺序依次是：鲁南及鲁西南地区、鲁中地区、鲁西北地区和胶东地区，其中对胶东丘陵地区的财政投入明显低于其他三个地区。财政资金对山地地区具有一定的倾斜，对于胶东半岛经济发达地区则投入相对偏少，这一定程度上显示了公共财政的本质要求。

2.种植结构方向

本研究报告采用2012年中央和省级财政对小型农田水利建设重点县的投入数据进行研究。根据调查数据统计显示，中央财政和省级财政投入的30.46%和42.36%投向了经济作物种植为主的小型农田水利建设重点县，42.67%和57.42%则投向了粮食作物种植为主导的小型农田水利建设重点县。这一定程度上反映了财政资金对于粮食作物产地的投入倾斜程度。

3.水利工程方向

鉴于小型农田水利工程建设财政资金来源较为分散的现实，直接获得某项工程资金来源中各级财政投入的数据比较困难，因此,本调查采用时限内小型农田水利工程的存量变化即增量侧面反映财政资金的大体流向，由此窥见一斑。

根据山东省统计年鉴数据显示,自2009年实行小型农田水利重点县建设以来,财政投入的重点方向为防洪除涝、毁损工程改造维护配套、节水灌溉等小型农田水利工程。涉及的具体范围主要包括四个方面：一是小型水源工程：包括塘坝、引水堰闸、小型灌溉泵站、灌溉机井、雨水集蓄利用工程等；二是灌溉渠系工程：包括灌区的渠系和末系渠系，以及配套建筑物、田间输水管道等；三是高效节水灌溉工程：包括管道输水灌溉、喷灌、微灌等；四是排水工程：包括小型排水泵站、排水沟道及配套建筑物等。

综上所述，各级财政支持山东省小型农田水利重点县建设的投入方向基本是按照《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》④中的建设原则和目标进行的。

二、山东省小型农田水利建设财政投入效果

总体来讲，山东省小型农田水利财政投入总体上呈现显著的正面效应，小型农田水利建设提高了农田抗御自然灾害的能力,有利于保护和改善农村生态环境,是调整农业生产结构、促进农民增收的重要保障。

（一）山东省小型农田水利建设财政投入效果衡量的指标体系设计及结果

为了深入分析小型农田水利建设财政投入的具体效果，有必要建立完善的指标体系对财政投入绩效进行系统衡量。在现有统计指标中，用于反映水利建设效益的指标有有效灌溉面积、节水灌溉面积等。由于小型农田水利建设是一个集经济、社会、生态等多项功能于一体的产业，项目存在特殊性，某些项目初期投资大、见效慢，某些项目则是不具有经济效益，而具有巨大的社会效益。因此，本项目研究中，确定财政投入效果包括总体效率、经济效率、结构效率、社会效率和生态效率五个方面。引入经济学中的弹性概念，将五个效率指标进一步细化为十四个二级指标，具体指标体系及相关指标的具体计算结果如表1。

表1：山东省小型农田水利财政投入绩效衡量指标计算结果

（二）山东省小型农田水利建设财政投入效果具体分析

结合表1，综合考虑各方面因素，小型农田水利财政投入的直接目标就是加强农田水利基础设施建设，增加农田有效灌溉面积和节水灌溉面积。指标结果表明，从2009年实施重点县建设以来，小型农田水利建设财政投入总体绩效是不断提升的，尤其是增加节水灌溉面积这方面的投入效果更加明显，且呈现逐年增加的趋势。

经济绩效主要选取了粮食总产量和农业总产值的政府小型农田水利财政投入弹性作为衡量指标。从结果看出，弹性系数均为正值，也就是说政府小型农田水利财政投入在粮食总产量的增加和农业总产值的提升上存在明显的促进作用，但对后者的影响较大，笔者认为其中不乏价格波动因素的作用。

结构绩效主要反映不同层级政府主体的财政投入对小型农田水利建设绩效水平的差异。由于小型农田水利设施的多样性和复杂性，造成选取小型农田水利设施的数量作为财政投入绩效的衡量指标存在一定的操作困难。而小型农田水利设施建设情况直接影响到粮食的总产量水平，所以选取粮食总产量水平作为小型农田水利设施建设的替代指标是可行的⑤具体见表1中结构绩效的四个二级指标。。研究结果从时间维度看，各级政府小型农田水利财政投入对粮食总产量的弹性系数均呈现递增态势，这说明财政投入绩效是不断提升的。从空间维度看，近两年来从中央到省级、地市和县乡政府的投入弹性系数是递增的，也就是说对于相同的财政投入数量，越是县乡政府的投资所带动的粮食产量的增加量就越高。笔者认为，主要原因在于，县级政府是农田水利重要的组织实施主体。乡镇水利站是国家最基层的水利单位，县乡政府对于所辖地区以内的地形地貌、农田水利设施建设、管理和维护状况存在明显信息优势，能够把资金投入到真正需要的地方去。

小型农田水利建设对经济社会的发展具有明显的外部性，不能忽视其社会绩效。对社会效益的作用主要体现在增加农民收入和促进相关就业等方面。计算结果表明，政府小型农田水利财政投入在促进农民增收方面的作用还是比较明显的，而且呈现逐年递增的趋势。但是在促进农村就业方面的效果则不明显，2009年和2010年的弹性系数甚至为负。需要说明的是，尽管小型农田水利财政支出从理论上来讲能够带动农民收入上升从而使得相关人员从事第一产业的意愿增加，但是由于产业结构的调整以及工业化和城镇化进程加剧，第一产业从业人口比重下降是不可避免的，由于未排除其他因素的干扰，因此第一产业从业人员数和乡村从业人员数的政府小型农田水利财政投入弹性只能侧面反映财政投入的社会绩效有待提高。

建筑规模小、分布范围广、数量众多的小型农田水利基础设施，一定程度上解决了农村生态环境恶化问题，有效降低了自然灾害尤其是旱灾和洪涝灾害对农业生产的影响，对防止水土流失也起到了一定的促进作用。研究结果发现，财政在小型农田水利设施建设方面的支持投入在减灾、除涝和水土流失治理方面弹性系数均为正值，也就是说小型农田水利财政投入促进了生态环境的改善，对农业抵御自然灾害提供了良好的基础和条件。但是，减灾面积弹性呈现下降趋势，而除涝和水土流失治理面积弹性则逐年上升，原因在于减灾面积统计口径涉及旱灾、水灾、风雹灾、霜冻、病虫害和其他自然灾害，而水灾和旱灾与小型农田水利建设有一定的关系，而其他灾害与农田水利建设并无直接联系，所以只有在进一步剔除相关因素的基础上，才能更加准确地解释小型农田水利财政投入在减灾方面的效果。

三、山东省小型农田水利建设财政投入政策建议

自二十世纪九十年代以来,水利建设一直秉承“抓大放小”原则，财政用于水利建设的支出结构不尽合理,小型农田水利建设的财政投入更是严重不足。实施分税制改革以来，中央财政在收入体系中比重虽然近几年有所下降，但仍占据优势地位，但是在支出体系中的比重却与之不相匹配。在调查过程中发现，目前发改委、国土、财政、扶贫开发、水利等多个部门均参与农田水利资金的投入分配与使用管理，由于缺乏沟通、配合、协调和统一规划，导致资金多头投入分配、多渠道使用管理、项目点多面广、资金安排分散，严重影响了财政农田水利资金的使用效益。因此，为了进一步优化小型农田水利财政投入机制，必须加大财政投入、整合财政资金以及减免地方配套资金。

（一）加大各级财政投入，大幅度增加小型农田水利工程建设补助专项资金规模

在小型农田水利设施的建设与管理中，资金投入是关键。政府应当建立稳定增长的小型农田水利建设投入机制，逐步增加小型农田水利专项财政资金。中央财政要把小型农田水利作为投资重点，继续加大投入，使其与国家财政预算内基本建设支出的增长速度一致。省级财政要按照财政收入增长比例，优化支出结构，增加对小型农田水利工程建设的投入。

此外，弥补小型农田水利建设巨大的资金缺口，必须拓宽财政投入渠道。不仅要保障中央财政预算内基本建设投资向水利倾斜，而且要保障各级政府土地出让收益优先用于水利建设。考虑到各地政府土地出让收益规模与承担的农田水利建设任务的不对称性，需要集中一部分土地出让收益，主要用于支持粮食主产区发展小型农田水利。

（二）建立小型农田水利资金整合机制

小型农田水利资金渠道多、主管部门多。要总结推广小型农田水利建设资金整合经验，既要立足现有体制环境，坚持以县级水利发展规划为基础，推进水利建设资金整合，也要鼓励各地积极探索多种层次、多种形式的水利资金整合的有效途径，打造资金整合平台，引导农发资金、以工代赈、土地治理等资金整合，通过项目实施带动水利建设资金的集中使用，提高水利资金运用效率。

（三）减免地方农田水利配套资金比例

小型农田水利建设任务较重的县，往往是农业大县或产粮大县，财政收入十分有限。既然中央财政掌握了国民经济绝大部分的财权，应把小型农田水利作为一项民生水利工程，由中央承担80%的小型农田水利建设资金，20%由省财政完成配套，部分或全部免除国家级扶贫开发工作重点县、集中扶贫片区、产粮大县水利建设配套资金。

[1]国务院发展研究中心“完善小型农田水利建设和管理机制研究”课题组.我国小型农田水利建设和管理机制:一个政策框架[J].改革，2011,（08）.

[2]周洪文，张应良.农田水利建设视野的社区公共产品供给制度创新[J].改革，2012,（01）.

[3]连英祺．我国农田水利建设的融资方式选择研究[J].农业经济问题，2012,（01）.

[4]王广深，王金秀.促进小型农田水利建设的财政支出政策研究[J].中央财经大学学报，2008,（02）.

（责任编辑：胡忠任）

本文是山东省软科学研究项目“小型农田水利财政投入机制优化研究”（2012RKB01337）的部分研究成果。

F812.8

A

1008—6153（2013）05—0097—03

2013-08-20

王莉（1981-），女，江苏泰兴人，硕士，山东财经大学经济学院讲师。孙小燕（1979-），女，山东金乡人，博士，山东财经大学经济学院副教授。