我国政府预算中公平与效率问题探析

尹守香，王俊燕

(山东工商学院经济学院，山东烟台264005)

一、引言

类似于消费者追求效用最大化和生产者追求利润最大化，政府在为纳税人提供公共产品和公共服务时，同样追求财政支出资金使用价值的最大化。众所周知，资源具有稀缺性，资源的稀缺性是相对于人类的无限欲望而言的，撇开那些“搭便车”的人来说，公众缴纳税收以及各种预算外资金后，面对市场的失灵显然对政府寄予了厚望。但是我们应该如何对有限的财政收入资源进行合理有效的配置?政府预算应怎样制定、执行，才能使得社会福利最大化呢?

首先我们来了解一下社会福利最大化得以实现的判断标准——效率和公平。效率与公平作为一切经济活动的两大准则，政府预算也必须贯彻这两大准则，要实现社会福利最大化更需要平衡好公平与效率这架天平的平衡。效率问题一般以帕累托效率为准则，但帕累托效率往往忽略公平的问题，学术界对于“什么是公平”这一问题又向来是仁者见仁智者见智，众说纷纭的，基本上可以总结两个标准:过程标准，结果标准。在本文中将着重讨论结果标准下的功利主义的标准，在新绩效预算下实现效率最大化。

二、政府预算公平与效率的相关概念解析

(一)政府预算公平的解释

公平可划分为客观公平与主观公平。客观公平是指，一些实实在在所表现出的数据上能体现出的公平。主观公平是指，人们的主观感受上是公平的，尽管数据上可能不公平。在社会资源的配置及结果分配的问题上(当然也包括税收的征收)，国际上流行的公平标准主要有以下几种:平均主义标准、功利主义标准、罗尔斯主义标准及无嫉妒标准。平均主义的公平观认为，只有将所有的社会福利(或社会收入)在全体社会成员中平均地分配，才是公平的。功利主义公平观则把社会福利函数看作是全体社会成员个人福利函数的加总，其目标是追求社会总福利的最大化，认为只要实现全体成员社会福利总和的最大化就是公平的。而罗尔斯主义公平观却认为，只有使得社会中境遇最糟的社会成员的福利状况得到改善，才算是公平的。这三种公平观念都可以归结为客观公平的标准。

而关于无嫉妒标准，简单地说，就是指一种分配格局中没有任何一个人嫉妒另外一个人的境界，即对所有个人 i≠j，有:U(i)≧U(j)，其中 i，j分别表示，第i，j个人所分配到的物品，此式的含义是个人i得到物品的效用大于j个人所拥有的物品若是在i手中给i带来的效用。即i觉着自己的效用比j大。因此无嫉妒标准可以说是主观公平的标准［1］。

那么什么是预算公平呢?所谓预算公平就是预算要对所有公民负责，首先要让公民享有预算的知情权，即预算需要透明化;政府站在足够高的高度把握宏观要为公众谋福利，要尽力把蛋糕做大，即要争取社会福利最大化。所以本文强调功利主义标准——追求个人福利总和的最大化且社会对每个人都不偏心，平等对待，即假定每个人都愿意为实现社会福利最大化作出一定的牺牲，单纯的考虑如何把社会福利这块做大蛋糕。比如，增加个人A拥有的资源的数量使得社会福利增加的程度要比把同样多的资源分配给个人B使得社会福利增加的程度，故个人B对此无怨言，愿意为集体的受益放弃自己的利益，个人A对此更不会不满，这时我们认为资源配置是公平的，政府预算是公平的。

(二)政府预算效率的解释

效率目标，通俗讲就是研究“如何将蛋糕做大”即如何实现总量的最大化。效率原则在理论界公认的是帕累托最优。帕累托最优是指这样一种状态:任何一种改变都不可能使至少一个人的状况变好而又没有其他人状况变坏。这种预算的效率原则就是如何使政府在有限税收收入下，进行公共支出得到最大的社会福利。政府预算效率原则同税收效率原则一样可分为:行政效率原则和经济效率原则。行政效率原则是指政府本身的效率，即以尽可能少的预算行政成本达到预算规模的最优。经济效率原则，是指政府预算应有利于资源有效配置和经济机制的运行。当然，政府预算要讲究效率原则，我们就需要牢牢把握这两点——行政效率原则和经济效率原则。虽然很多人认为用尽可能少的行政成本有效合理的配置资源，运行经济机制是困难的，但不是不可能的。

三、政府预算公平的探讨

本文前面已经论述主观公平与客观公平之分，客观公平是指一些实实在在所表现出的数据上所能体现的公平，主观公平强调人们主观感受上是公平的，尽管数据上有可能不公平。本文的公平标准——功利主义标准重视的是个人效用总和最大化，也可以表述为社会福利最大化，就以最简单的功利主义社会福利函数形式为例:W=Ui。当 n=2 时，W=U1+U2，可令 U1+U2=K，这里的K为常数，则社会无差异曲线U2=K——U1是斜率为——1的直线，也是效用可能性曲线，如下图1所示。这时，社会对两成员均无另眼相看，即政府的任何决策都不是偏心某个人的，而是为全体人民考虑所做出的，集体中每个人都有舍小家为大家的牺牲精神，且按照这一标准，社会应选择下图2中的E点，以使社会福利总和在效用边界约束下达到最大化。用U1和U2表示政府预算在经常性支出和建设性支出所带来的效用。所谓经常性支出是指维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必须的支出，主要包括人员经费、公用经费及社会保障支出，所谓的建设性支出一般指国家或政府用于经济建设，尤其是基础建设方面的开支。然后我们将此与前面已经讨论过的政府财政支出的“产出”与公众为得到政府的服务的“消费”同时实现高效率的状态相结合，如图2所示，可行的效用边界与功利主义公平标准下的社会无差异曲线相切即可得到代表公平与效率相协调的至福点。

四、政府预算效率的探讨

目前，在世界范围内掀起了一场以绩效预算为依存的政府支出管理改革，这场以落实与监督公共财政为受托责任为目标的改革是在政府民主化程度不断提升，财政资金稀缺与公共部门理财观念的背景下出现的。所谓绩效预算，就是以项目的绩效或效益为目的，以成本为基础而编制的预算。有关政府的绩效预算是指政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再一句政府职能和施政计划实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。自从20世纪90年代以来，全世界范围内开始逐步将预算改革的焦点集中在能够有效提高政府行政绩效的绩效预算上来，尤其是在发达国家中有很多推行绩效预算改革的实践，实践证明绩效预算对于提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面有明显的效果，譬如，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的OECD国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”，该新绩效预算的核心是主张政府预算与重负长期战略计划相结合，强调以政府职能的整体目标位导向，用绩效目标作为约束手段，以绩效责任换管理自由，在强调高层机构对支出总量进行控制的同时，将自由使用预算资金的权利赋予了中、低层管理者，在预算制度中实现了政策(目标和结果)与管理(产出和激励)的有机融合。事实证明，这些推行新绩效算的OECD成员国有效的促进了政府改革，制止财政资金浪费，且有利于实现财政收支平衡。因此，对于发展中国家来说，新绩效预算是有借鉴意义的［2］。

图1 “W=U1+U2”社会福利函数下的社会无差异曲线

图2 功利主义标准下的至福点

我们首先谈论一下何谓绩效?其实，绩效在企业管理中运用的很广泛。有个冷笑话是这样讲的:怎样可以让猪上树?答案有三:老板会让猪把自己想象成猴子，爬到树上就可以吃到香蕉，这叫画饼;经理会告诉猪，如果猪爬不上树就会把猪宰了吃全猪宴，这叫绩效;而猪把树砍到，佯装是已经爬上树并与树合影交给自己的上司算作是完成任务，这叫山寨。当然糊弄上司的行为是严重缺乏责任感的行为，但是这也折射出了一个深刻的社会问题，公众也会由此联想到政府是否也会在弄山寨预算只是做样子?为了防止这种山寨预算的出现，亟需政府提高预算管理的透明度。同时，政府预算透明、公开只是绩效预算的前提，除此之外还需要衡量效率的标准。本文以社会福利最大化为衡量标准，以便于与公平标准——功利主义标准相统一。

所谓政府预算就是政府财政收支计划，既包括收又包括支，但重点在支，也就是说如何对财政收入进行分配，分配在哪些项目上，比例是多少就是政府预算的灵魂与精髓所在，由此可以得出政府预算的效率就是怎样将有限的财政资源合理的进行配置。在我国，狭义的公共预算包括政府行政过程中的公共经常性收支预算和公共建设性收支预算两大部分。公共经常性预算是指政府以社会管理者的身份取得的收入以保证政府职能正常运转和维护社会公共利益的支出而形成的财力配置计划;公共建设性预算是指用于公共性、非经营性的政府投资而确定的财力配置计划，一般用于投资规模大，建设周期长，其价值难以通过市场增值的公共基础设施的投资。出于篇幅的考虑，本文暂且以狭义的角度来对政府预算进行改进［3］。

设在既定的资源下，政府只提供公共经常性支出的产出品与公共建设性支出的产出品，社会中只存在两个偏好，可以假设A，B两个人的不同偏好来表示这两个偏好，政府财政支出的“产出”与百姓为得到政府的服务的“消费”同时实现高效率的情况如图3所示，横轴表示A的效用，纵轴表示B的效用，众多的效用可能性曲线构成最外沿的那条曲线为大效用边界，大效用边界代表着理想的帕累托最优境界的几何表示。但从本质上说，它只是资源配置合意与否的评判标准，并不含有对于通过何种途径配置资源最为合意的暗示，下面再来讨论实现财政资源最优配置的途径。

如前所述，从狭义角度来看政府预算主要由公共经常性收支预算和公共建设性收支预算两大部分构成，如何将资源在这两者之间进行分配就是问题的核心所在。简单的用“吃饭”(消费性)与“建设”(生产性)来研究。所谓“吃饭财政”是消费型财政的通俗称谓，它主要是指经常性支出在财政支出结构中占绝对比重，尤其是行政事业费占重要比重这样一种支出结构状态。在此再假设，公共经常性支出的产出品与公共建设性支出的产出品分别以“吃饭”和“建设”来表示，用x，y表示;两种要素投入，l和k．可推导出两种产品x，y的等产量曲线，由于生产要素的约束，所以生产x，y面临着相同的资源约束，将此约束加于x，y这两种产品，并将x，y两产品的等产量曲线重合得到埃奇沃斯盒型图如下所示。

图3 大效用边界

图4 财政收入约束下的公共产品政府“生产”高效率轨迹线

由图4可以得到一条生产高效率轨迹线，在这条线上还需要把代表社会两个不同偏好的A和B考虑进来，取生产可能性曲线上的任意一点，总能在消费高效率曲线上找到这样的切点使得A、B的无差异曲线的共同切线平行于生产可能性曲线的切线，这时生产与消费同时实现高效率，如图3所示。市场经济体制下，政府不仅仅需要“吃饭”也需要“建设”，还应该遵循市场经济的要求，分配好“吃饭”与“建设”的比例，吃该吃的饭，进行必要的建设，压缩必要的消费开支，坚持必要参与的生产项目，这样才能使政府预算更具有效率［4］。

图5 政府“生产”公共产品与公众“消费”同时实现高效率

五、我国政府预算下一步改革的方向

最近十八大的召开掀起了一股改革之风，其中政府预算改革也势在必行。下面浅显的探讨一下我国预算下一步改革的方向。

(一)提高政府预算公平的措施

政府预算公平的关键在于一个政府预算的透明度问题。公众需要政府的存在，且缴纳一定的税收是为了享受政府提供由市场无法提供的公共产品。政府的公共支出是以众人之财办众人之事，因此，所办之事应当由众人来决定，也应被众人所知晓，这就是政府预算的透明度问题。我国现行的预算管理体制是由国务院下设的财政部另行制定的。我国现行的体制是全国人民代表大会制度，在这里姑且把公众比作企业真正的所有者，国务院是企业的经营者，如果人大作为财权所有者没有权力过问财务状况，也不清楚资金的去向，也就是说政府预算完全是在一个“箱子”里操作没有透明度的话，显然是违背委托——代理理论的。同时，政府预算是一种典型的公共信息，有关政府预算的事宜属于一种公共财产，公众当然有权利享用。笔者认为，要想切实提高政府预算的透明度，应当明确以下几点。

政府预算的透明≠政府预算的公开。透明的范围比公开的范围更为广泛。透明一定意味着公开，而公开却不一定透明。比如，广州政府部门曾对政府预算进行过公开，但是却没有带给想要的蝴蝶效应，却让公众更加失望，因为这些公布的部门预算案文件不仅难看懂且多藏在政府网站很不起眼的角落。

提高政府预算的透明度要求:预算案既要公开，同时也要详细清晰、通俗易懂，让公众看的明白。这里，可以借鉴其他国家和地区的做法。英美国家会发布《公民指南》以及各种预算的解读;香港政府不仅会在网站公布详细文本，而且会在指定地点派发预算案，并且预算案配有大量的文字、数据、表格、插图和漫画等。

引入问责机制，建设责任政府。所谓问责机制的核心是来自公众的资源应按照公众的意愿使用，并产生公众期望的结果。政府预算的问责对象就是政府，建立预算的问责机制需要对政府行为进行监管，并对其行为结果进行评估。有学者呼吁加强人大的预算监督权力，但这远远不够，主要是因为人大代表大都是非财政专业出身，他们尚且有可能无法完全看懂预算报告，更是无力提供专业性的预算分析报告。只有引入问责机制，才能完善监督机制建立责任政府，才能保证财政支出资金的受益主体为公众不动摇，才能最终提高预算的透明度。

要提高政府预算的透明度，我们从政府预算目前存在的最大问题——预算时间入手开始讨论研究。我国政府预算的时间采用的是历年制，其实无论是学者还是百姓早就意识到我国预算编制的时间存在很大的不合理性，政府的实际开支活动要早于预算编制完成时间和实施时间，另一方面对于预算编制时间我们并未考虑建立在对未来5～10年的总体财政预测的基础上，因为这要求提高政府的宏观预测能力。我们的预算年度可以采取跨年制，使得预算的编制先于实际实施，同时也间接的响应了国家对可持续发展战略的号召，放眼未来将更有助于我国政府预算的健康合理发展。预算的时间规范合理了之后，我们还应该注重预算的内容和形式，很多人并不认为预算的内容和形式对促进政府预算的透明度有何作用，其实完善预算的内容和形式也是深化和完善预算管理的改革，对于政府预算透明度的提高起到很大的积极作用，完整合理的预算内容和形式需要我们系统化、规范化管理制度和技术规范标准体系，规范各级预算管理和实际操作，预算管理的决策机制的建立健全也是相当有必要的，可以实现决策民主化、科学化，提高预算管理的透明度［5］。

(二)提高政府预算效率的措施

政府预算的效率实际上是对征收的财政收入的使用效率。比如，前面将财政收入简单分成用于“吃饭”(消费性)和“建设”(生产性)两部分。对于这两部分，财政预算安排应该有突出的位置，做到有的放矢，分配好“吃饭”和“建设”的比例，压缩不必要的消费开支，坚持必要参与的生产项目和其他需要提供的公共产品。

我国政府预算改革所面临的最大障碍来自于现行预算最大的受益主体——政府相关部门。根据公共选择学派的观点，政府工作人员都是有个体理性的“经济人”。这种个体理性的存在，就是政府预算改革面临巨大的拦路虎。因为让政府主管部门放弃自己的权力和相关利益，并让相关部门制订自己主管领域的改革方案，无异于让其“挥刀自宫”，难度非常之巨大。但是要提高政府预算的运行效率，解决“吃饭财政”和“三公消费”问题，对于既得利益者的政府相关部门仍需进行一定的规制。解决这一问题主要有以下两种思路。

首先，完善相关的法律和制度，应该靠机制而不是靠人。因为个人理性的存在，必须建立具有约束力的机制，只有机制才是可靠的，当然机制须是不断完善的，这样才能保证改革不落空。具体的完善相关的法律和机制笔者认为眼下最终要的就是深化财政管理改革，大力推进财政国库管理制度改革，建立以“国库单一账户体系、财政国库集中收付”为主要方式的资金拨缴制度，全面贯彻落实《政府采购法》，加强对政府采购预算、计划编制、招投标等采购程序的执行和合同履行过程监督管理，逐步扩大政府采购范围，依法规范政府采购行为，提高政府采购的效率。完善政府预算，提高预算资金的管理效率还应将全部政府性收支进行预算，不允许有游离在预算监督之外的资金存在，不进行预算内外的划分。加强建设财政信息化，以现代信息和技术手段作为支持，建立完备的预算编制系统、良好的国库运作系统和国库信息处理系统、预算执行分析报告系统、部门间信息共享系统以及宏观经济政策分析系统等，提高宏观经济预测和分析的能力，科学合理的制定预算指标，提高预算编制的质量，尽可能的减少预算执行过程中的随意性，从而提高预算的编制执行效率。给予公民充分的预算编制执行的监督权，从而加强财政法制建设，既然政府的权利是公众赋予的，政府作为公众的管家，就应该接受公众的监督，实行民主理财，将公众的意志上升为国家意志。处于公众监督下的政府，再加上完善的问责机制，制定的预算必然是十分有效率的。

其次，要靠最高领导层的领导力，对支持改革的人予以奖励，而对反对改革的人则给予坚决的惩罚，以此来带动中层官员等“瘦身、放权、让利”。所谓“瘦身”就是精简机构，裁剪冗员，我们可以从美国、英国、日本等国已然实行的大部制吸取精华为我所用，国外的大部制是指将只能相近或相似的部门整合到一起，组成更大的政府管理部门，形成大部门管理体制。大部制有利于减少政府部门之间的横向沟通与协调的困难，切实改变政府部门设置过多与过细、政出多门、职能交叉、权责脱节、相互扯皮、效率低下的状况，健全行政手续与环节，提高政策执行水平和执政效能。所谓的“放权”，以经济发展为例，要保证市场经济发展，政府职能就需转变，政府不应过多的干预市场经济发展，而应该将权利下放。改革开放带来的巨大变化人们都有目共睹，这都是改革开放市场经济的结果，如果将全力过分集中容易导致腐败不说，而且效率低，难监管等诸多弊端显而易见。因此政府预算也是这样，不能将权利过分集中，否则必然导致财政资金使用的低效率［6］。所谓“让利”，以国企和民企为例，很多学者，商人呼吁国进民退，笔者赞成这个观点，因为正常的市场经济应该以民企为支柱，而不是拥有特权，大量资源，甚至是处于垄断地位的国企，大家都知道国企效率低，又不容易活跃市场，政府预算在此方面应让利，让利于民，鼓励发展做大民企，将更多的资源与财政资金划拨给有利于发展民企的项目。

［1］刘宇飞．当代西方财政学［M］．北京:北京大学出版社，2003．

［2］马骏．新绩效预算［J］．中央财经大学学报，2004，(8):1-6．

［3］辛波，牛勇平，严兵．农村公共产品供给的理论基础与政策选择——基于“无嫉妒主义”公平观念的角度［J］．经济学动态，2011，(9):72-76．

［4］辛波，牛勇平，孙滕云．对农村公共产品供给的经济学分析——基于无嫉妒公平观念的视角［J］．武汉大学学报:哲学社会科学版，2011，(6):38-42．

［5］张焰．如何提高政府预算透明度［J］．中国电子商务，2009，(10):164．

［6］舒绍福．国外大部制模式与中国政府机构横向改革［J］．教学与研究，2008，(3):87-91．