社会管理新格局下的工会组织

中国劳动关系学院工会学院讲师 博士 曹荣

2004年，胡锦涛同志在党的十六届四中全会上，首次提出建设中国特色社会主义社会管理体系的新格局。这一新格局被清晰地表述为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。社会管理新格局的新意在于，在强调“党委领导、政府负责”的同时，突出了“社会协同”与“公众参与”在社会管理体系中的作用，对于社会管理的主体的表述也由一元转变为多元。其中，新格局中的“社会协同”即是充分发挥社会组织在社会管理体系中的协调、服务、监督和控制的作用。

2011年王兆国同志也强调，工青妇工作是党的群众工作的重要组成部分，工青妇组织在做群众工作方面具有不可替代的作用。加强和创新社会管理，做好新形势下党的群众工作，要紧紧依靠工会、共青团、妇联等群众组织，充分发挥它们的特点和优势，赋予它们更多的资源和手段，支持它们积极参与社会管理，为开创社会建设新局面作出更大贡献。

作为中国共产党联系广大职工群众的工会组织，在传统计划经济时代就被纳入了社会管理的体系之中，被党政赋予了一定的社会管理的职能。面对社会转型及社会管理新格局的建立，工会组织在社会管理新格局中地位如何，如何创新社会管理，是摆在我国工会组织面前的一个新课题。在探讨这一问题之前，我们有必要回顾一下在社会主义计划经济时期社会管理体系中工会组织的角色、地位与作用。

一、计划经济时代社会管理体系下的工会组织

社会主义计划经济时期，为了适应计划经济的发展，国家通过单位制、街居制、户籍制等制度，建立了纵向的一元化的社会管理的格局。在党政的主导下，通过国家自上而下的计划安排，集中统一分配社会资源，以期达到对每一个社会成员进行有效的管理。

在计划经济时代的社会管理体系中，社会组织被高度地整合到行政体系中，成为国家连接相应社会群体的重要力量。我国的工会组织作为执政党联系职工群众的“桥梁、纽带和支柱”，其核心功能始终围绕着国家的政治要求。在单位制的框架内，党政赋予了工会组织社会管理的相关职能，成为社会控制体系的重要组成部分。工会工作的指导方针是“以生产为中心，生产、生活、教育三位一体”。这个方针不仅适应了当时党政发展生产的要求，而且也协助了党政动员、组织、管理广大的职工群众，配合、参与了党政的社会管理。当时的城镇社会劳动者，都被作为单位的成员，有效地组织在国营或集体的公有制企事业单位中。其就业、医疗、卫生、人事档案、劳动、社会福利以及文化生活，都自上而下通过企事业单位全方位的进行社会管理。在这些企事业单位中，广大的职工群众几乎全部都是工会会员，这样各级配套的党政工管理体系决定了工会在其中发挥着不可替代的作用。从这个意义上可以说，在计划经济时期，参与社会管理是工会被赋予的重要职能，在党政工一体的模式下，实现了对职工的社会整合与管理。

计划经济时期的企业，不仅仅作为经济组织承担了经济功能，还承担了政治的、社会的多种功能，成为政权的基层组织和城镇社会的基本单位。企业作为一个大而全的小社会，承担了相应的社会职能。即企业要为它的职工提供各种本来应当由社会提供的各种服务，包括教育、医疗、养老等多种社会福利。企业也承担了相应的政治职能，它隶属于政府的行政管理体系，执行政府的行政指令。企业内的行政化，使得党政工成为单位制内社会管理中一体的力量。工会、企业与国家的利益高度趋同，工会自然成为企业管理的协助者，甚至直接被视为企业管理的实际组成部分。因此，工会在单位制的框架内天然地被党政赋予了社会管理的职责。

在计划经济的时期，工会协助党政参与社会管理，尤其是单位制内的社会管理，改变了旧社会失序、无序的社会状况，促进了职工群体的组织化，实现了国家意志自上而下的贯彻，有效地推动了当时的社会整合。同时，我们也看到，计划经济时期的社会管理方式，削弱了社会的活力，也造成了社会结构的僵化。在主体单一化、手段行政化的计划经济管理体制中，工会组织参与社会管理不可避免地打上时代的烙印。当社会结构转型，社会管理体系发生变革，工会参与社会管理的理念、方式、手段及其在社会管理体系中的角色、地位、功能也必然随之深刻地变化。

二、社会转型期社会管理体系的重构

改革开放以来，伴随着市场经济的发展，我国总体上进入了快速社会转型期，社会流动、社会分化加剧，社会结构发生了巨大的变化。与此同时，新的社会问题和新的社会矛盾不断产生，使计划经济时代形成的社会管理体系受到越来越大的挑战。

其一，社会利益主体不断分化，给社会管理带来巨大的挑战。改革开放30多年以来，我国社会利益主体结构已经由原先的工人、农民、干部、知识分子一体化的结构转型为多元利益主体的结构。一些新的利益主体涌现，如个体经营者、私营企业主、外资企业的管理者、民营企业的专业技术人员等，他们在我国的经济社会生活中发挥越来越重要的作用。这种利益主体的分化，给社会发展带来了活力。但是，当前社会分化的加剧，也使得各利益主体之间的冲突也显得更加复杂和剧烈，这突出地表现在劳动关系领域中。在市场经济条件下，劳动者与企业之间的利益也发生了显著的分化，劳动力的市场化，使得二者不再像计划经济时代那样高度一致。而“强资本、弱劳工”总体态势，造成了劳动关系的严重失衡，广大工薪劳动者的利益往往难以得到充分保障和实现。由此而来的劳资矛盾、劳动冲突成为当前社会的重要矛盾之一，劳动关系矛盾已成为当今我国社会的基本社会矛盾。

第二，伴随着单位制的消解，政府的社会管理出现了一定程度的缺位。改革开放以来，政府逐步扩大企业的自主权，实现了政企分离。在企业改革的过程中，也逐渐剥离了企业所承担的社会职能与政治职能。企业甩掉了“包袱”，在经济理性的促动下，只对经济效益负责。但是政府并未能接手随之而来的社会服务和社会保障，相应的社会组织尚未发育成熟，也未能及时跟进。尤其是上个世纪90年代以来，对企业改制涉及的几千万下岗职工的社会管理，严重滞后于社会经济的发展，是当前大量社会问题的重要根源。

第三，伴随着我国社会的现代化、城市化、工业化，我国的职工队伍发生了巨大的变化，农民工群体已经成为工薪劳动者的主体。由于我国城乡二元分立的社会结构并未得到彻底的改变，加之户籍制度、社会保障制度、劳动用工制度以及相关法律制度的不完善，农民工的利益时常受到严重的侵犯，由此造成的农民工问题，成为社会管理面临的新挑战。而新生代农民工较之于早期的农民工，在利益诉求方面发生了巨大的变化。他们的利益诉求更加广泛、深入，城市融入的愿望更为强烈。伴随着城镇化进程，这一现象导致的社会问题会变得更加复杂，传统的社会管理方式显然已经难以应对这一新问题。

第四，社会出现了“原子化”的动向，社会整合的难度加大。单位制的消解，促使原先的单位人向社会人转变，个体社会流动的自主性增强。但是个体连接的机制尚未建立，这使得个体间的社会连接弱化，社会纽带松弛，个体越来越难以形成共同体，从而缺乏有效的社会支持网络。社会成员不得不独自面对市场的风险和社会变革带来的压力，尤其是改革过程中出现的弱势群体，以及处于劳资关系结构中始终处于弱势的劳动者一方，更是缺乏有效的组织力量，以获取社会资源与社会服务。富士康事件中的工人，之所以采取自杀这一极端方式，很重要的原因在于新生代农民工社会连带感的降低，无从获取有效的支持网络和组织资源。

新的社会问题和新的社会矛盾不断产生，使得社会管理体系亟待重构，新的社会管理格局的提出，适时地引导了社会管理转变的方向。社会管理的新格局，在坚持“党委领导、政府负责”的同时，凸显了“社会协同、公众参与”，强调社会力量在社会管理中的主体性和主动性。

在我国的制度环境下，社会组织、社区等社会力量，不同于西方，既非完全独立于国家，又不是与国家对立的，社会管理体系的变革更强调国家与社会之间的和谐和良性的互动。因而，在新的社会管理体系建构，一方面会促进民间社会组织的自我发育和自我管理，积极培育社会力量参与到社会管理当中；另一方面，推动传统社会管理体系中有着庞大组织体系，且一直以来被赋予相应社会管理职能的工会等人民团体，参与社会管理应是“社会协同，公众参与”这一理念的重心。这既可以利用已有的组织体系，又可以避免可能出现的国家与社会之间的对立，甚至是冲突。因此，在我国的制度环境中，处于国家与社会之间的工会组织，对于社会管理体系的重构是不可或缺的重要社会力量，其功能作用的发挥影响到所代表的职工群众的利益的表达和实现。同时，我们也要看到，在计划经济时期，工会等群团组织虽然也都被纳入到社会管理体系中，发挥着社会管理的功能，但是工会组织在社会管理体系中是被动的，是在党政的指示、行政指令下被动参与社会管理的，起到的也只是查缺补漏的作用。在新的形势下和新的社会管理格局下，工会组织要真正能够有效参与社会管理还需要进一步明确其在社会管理中的地位、角色、功能、任务。

三、工会参与创新社会管理的任务与功能

我国新的社会管理格局，强调国家与社会之间的协同、合作，强调“公众参与”，这既不同于西方的社会管理模式，也不同于计划经济体制的一元化的社会管理模式。我国工会组织自身具有鲜明的阶级性、广泛的群众性和突出的政治性的基本特性。其性质特征，决定了中国工会既要作为执政党的群众工作，又要成为广大职工群众利益的代表者和维护者。因此，在社会管理的新格局中，工会一方面要协同党和政府实现社会管理的基本目标和主要任务；另一方面又要组织广大职工群众参与社会管理。工会参与创新社会管理的任务与功能主要体现在如下几个方面：

首先，工会以构建和谐劳动关系为切入点，以合作博弈为主要方式创新社会管理。社会管理的目标是为了解决社会问题，化解社会矛盾，促进社会的和谐稳定发展。当前，劳动关系已成当前社会的主要矛盾，建立和谐稳定的劳动关系是构建和谐社会的基石。

国家统计局《中国统计年鉴》的统计数据显示，截止到2010年，城乡工薪劳动者的数量已经达到34687万，占总就业人口的45.58%。这一群体劳动关系是否和谐已经直接影响到整个社会的和谐稳定发展。而劳动关系矛盾引发的群体性事件也日益成为影响社会和谐的主要原因。因此，工会加强和创新社会管理首要的任务就是切实维护劳动者的合法权益，建立和谐劳动关系。

创新社会管理，要求工会正确认识现阶段我国劳动关系领域的矛盾，是根本利益一致基础上具体利益的矛盾，工会需要通过合作、协商、协调、参与、依法调处寻求合理解决。工会以构建和谐劳动关系为创新社会管理的切入点，合作博弈是基本实现方式。在平衡劳动关系领域中，其主张只能是在制度设计的范围内，通过合作博弈来构建和谐稳定的劳动关系。非合作博弈的对抗可能造成社会不稳定，会对社会管理格局带来冲击。合作博弈的表现形式是通过合约，即劳动合同制度与集体合同制度，实现权利义务的平等交换并达成合作共赢。

其次，工会要立足于服务广大职工群众，通过组织化的力量切实解决职工面临的困难。伴随着单位制逐渐消解，企业往往不再承担社会保障的功能，再加上劳动关系失衡，一些劳动者在就业、医疗、养老、住房等方面面临着依靠自身力量无法解决的困难。为这部分人群提供服务，解决其实际困难，关系到社会的稳定与和谐。在计划经济时代的社会管理体系中，工会通过其庞大的组织网络和组织化力量，具备了自我管理和自我服务的功能，承担了为职工群众提供社会服务的功能。当前，我国的社会保障制度还不健全，相关的社会服务组织还不成熟，工会组织通过组织职工互助互济的帮扶，实现社会服务，仍然是工会组织参与社会管理的重要领域。工会在创新社会管理时，还要注意到，广大职工群众的需求是不断增长的。尤其是新生代的劳动者，他们的需求呈现新的变化，关系到企业效益的增长和社会的和谐稳定。这些新情况，要求工会更加主动地了解广大职工群众的需求、困难，创造更好的方式服务职工。

面对当前的主要矛盾和问题，工会在协同社会管理中突出了两个重点：“一是最广泛地把农民工和劳务派遣工组织起来，切实维护他们的各项权益，以热忱到位的服务夯实加强和创新社会管理的群众基础；二是切实加强工会法律援助工作，加大参与劳动争议调解和仲裁力度，努力把劳动纠纷和矛盾化解在基层。”

最后，工会组织在参与创新社会管理中，还需要培育、启发广大职工群众的民主参与意识。社会管理的新格局不仅强调“社会协同”，也强调“公众参与”。对于工会组织来说，除了上述的维护职工权益、服务职工群众以外，还要进一步健全和发展职工民主管理制度，并组织和代表职工对政府所负责的社会管理系统进行民主监督