工程总承包中的招投标风险和对策

王国华

工程建设是发展经济、改善民生、增强国力的全局性、基础性、战略性事业。近年来，随着我国工程建设的快速发展，一些矛盾和问题也逐渐暴露出来，特别是一些地方存在的违规上建设项目、工程质量低劣、腐败现象频发等问题，已经严重干扰市场经济秩序、损害人民群众利益、影响党群干群关系，人民群众反映强烈。党中央、国务院对此高度重视。2009年７月，中央作出决定，用两年左右的时间，集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，并印发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》。国资委、集团公司也分别印发了专项治理工作《实施方案》，系统内外各单位也结合实际，迅速启动相关工作，认真查找突出问题，及时出台治理措施，着力推进制度建设，认真落实工程建设领域突出问题专项治理的工作部署和要求。

在工程总承包项目管理中，物资采购和施工分包标的通常占总承包项目标的80％左右（其中，物资采购占40％～60％左右，施工分包占20％～40％左右），有的甚至更多。因此作为总承包单位，如何加强物资采购和施工分包的质量、安全和廉洁从业等风险控制管理是总承包项目风险管理的一个重要的环节。其中，采购、施工分包的招投标管理，又是作为风险控制、源头治理的重要环节。

近年来在工程建设项目中出现的质量、安全环保、腐败等问题，有着复杂的社会背景和内部管理等原因，而其中招投标管理流于形式、疏于管理、失去控制也是一个不容忽视的重要原因。“2011中国企业家犯罪报告”显示，在企业家涉案的199例案件中，国企和民企分别为88例和111例，其中59例国企企业家贪腐案例中，平均涉案金额达到3380万余元。

一、招投标管理应关注的主要风险

（一）招投标内控基础管理的健全性风险

配套管理制度的健全性。总包单位根据国家和上级的有关规定及自身的经营实际，在不断总结实践经验，强化制度研究的基础上健全完善招投标管理的具体细则，是一个系统性工程。有些单位由于缺乏实践经验和制度研究，风险控制意识薄弱，未能健全、完善符合实际的招投标管理细则、评审的操作规程、采购和施工分包管理人员岗位职责等配套制度，导致采购和施工分包招投标管理存在人为的调控风险，源头治理的有效制约机制有待加强。

组织管理机构健全性。目前，国内的一些总承包单位不同程度存在重技术、重项目和轻管理的倾向，招投标管理人员的专业化、知识化及力量配备与总包项目风险控制管理的要求存在一定的差距和不适应；出于管理人员精简，有的没有一个专门机构负责招投标管理，不能很好地处理招投标环节的各项工作，协调好各方面的关系；有的未有效体现不相容的职务、岗位分离原则，招投标管理虽有归口管理部门，但同时还承担具体的采购、施工分包业务的管理。

内部监督的质量和效能未有效体现。随着各级管理层风险意识的增强，招投标管理制度的不断完善，企业内部监察、审计在招投标管理过程的职能及重要性正在进一步得到重视和体现。但由于总体上起步较晚，相关监督职能履行的内部监督规程滞后或过于原则，缺乏可操作性，以及内部监督部门人员在专业方面的欠缺和缺乏实际工作经验等因素，存在不能很好地处理“到位不越位，参与不干预”的关系，不能透过现象看本职，不能及时识别、发现风险和问题，内部监督的质量和效能有待进一步提高。

（二）招投标内控管理在实际运行中的适用性、有效性有待加强

在组织管理方面，存在内控管理制度贯彻落实不到位，采用邀请招标方式所确定的投标方名单不符合规定的程序；对已建立的采购、施工分包商一、二级资源市场名单，缺乏有效地考核机制，未开展定期考核，或考核流于形式，资源市场名单的优化机制有待健全、落实。

在具体实施方面，存在评标委员会的组成不规范，人员不符合要求；评标过程缺乏记录，评标方式不尽统一；邀请招标低于3家的，其依据不够充分，过多地迫于工期等原因，缺乏内部控制、牵制的必要程序痕迹；招标文件的质量不高，导致投标文件的格式、内容等参差不齐，影响了评标的质量和效率；评标后，需要对技术、工作界面、报价等开展澄清的，缺乏严密的澄清程序和澄清记录，存在人为调控的风险。

在基础管理方面，一是忽视招投标环节基础资料的保管，缺乏基础资料的归口统一和归档管理制度，导致资料不全或丢失，不便于检查和追溯。二是招投标台账工作不重视，有的未建立项目台账，或有的虽有台账但要素不全，不能直观的反映招投标管理基本情况，影响了管理和监督成效。

（三）管理过程应重点关注的风险和问题

符合条件的邀标和应标单位的数量不足。目前，采购、施工分包的招投标形式主要有公开招标、邀请招标、议标和两端招标（公开招标和邀请招标结合）。从实际情况看，总承包单位一般采取邀请招标的方式。其优点是：被邀请投标单位一般为3家以上，招标单位可以减少资格审查的工作量，节省招标费用，提高了投标单位的中标率，所以对招投标双方都有利。缺点是：参加投标单位较少，使招标单位对投标单位的选择余地较小，竞争性较差。实际操作中又因进度、专利、资质等原因，存在邀标单位不足3家，或邀标虽为3家以上，实际应标的不足3家；有的因资格审核不严，邀标单位的质量不符合要求等因素，对项目的质量、效益产生了一定的风险。

评标人人为操纵中标结果。一是评标人以优惠报价的形式，调整投标报价。如采用最低价中标方式，在项目开标、评标后，评标人发函询问投标人是否愿意对投标价再作优惠，并限期答复；以最低报价的投标人认为已是最低不再下调报价，而报价次低或较低的投标人及时回函下调报价，成为最低价而中标。如此做法，实际上存在招标人与投标人相互“配合”，改变了规定的投标程序，以实现“意中人”中标的风险。二是以招标文件、投标文件漏项或不明确等为由，评标人以电话、邮件等澄清方式，泄露其他投标人的报价等内容，指向性地暗示个别投标人改变投标价等直接会影响中标结果的报价内容，使“意中人”中标。三是评标人在投标文件中，设置不合理的限制性条款，或要求投标人作出不合理的承诺，对非“意向”投标人歧视、排斥，人为调控投标人的资格。

投标人弄虚作假，扰乱正常的招标。一是投标人夸大经济实力，骗取中标。如针对招标人对自有资金或信贷额度的要求，投标人采用举债事后再“完璧归赵”方式，夸大自有资金实力；或通过不正当的关系、手段，取得虚假的资信证明等。二是投标人夸大经营业绩和技术实力，骗取中标。如有的投标人将承包过的部分附属工程的整体工程悉数列入自己的名下，夸大、虚构自己的业绩；有的在投标文件中大肆造假，制作假文凭、假证书，一些低学历、无技术的临时聘用人员也滥竽充数。三是投标人相互围标、陪标，以骗取高价中标。如有的投标人暗中邀请符合招标条件、具有相应资质条件的其他投标人，相互串通投标，骗取高价中标。有时候是由商定的中标人统一制作标书，有的由陪标人制作标书，形成今天你陪我，明天我陪你的局面，既降低了围标、陪标成本，也提高了高价中标的可能。陪标、围标的后果是让招标人承担远高于市场的价格，损害了招标人的合法权益。

招标人与投标人串通舞弊。在目前的招投标活动中，还存在着种种招标人与投标人串通舞弊，操纵中标结果的行为。这些不合法、不正当的竞争行为，是以牺牲了国家利益、社会利益或者以损害其他人的合法权益为代价的，建设项目屡屡中发生的“项目上马，人员下马”触目惊心的经济案件，以及质量安全事故就是明证。

二、改进的主要对策

（一）结合实际，提高招投标管理制度的健全性、适用性

一是总包单位对招投标环节的风险控制管理要引起高度的重视，它是源头治理的一个重要组成部分，是风险控制的一个关键控制点；二是目前国家、行业及其集团公司正不断健全物资采购、施工分包招投标管理制度和规定，进一步规范了招投标程序和要求。对此，企业必须有针对性地结合实际予以细化，确保内部招投标管理规定的健全性、有效性、适用性，落实不相容职务/岗位的有效分离和权限控制管理的要求，做到程序的规范性和可操作性。

（二）严格管理，强化检查监督，提高招投标内控制度执行的有效性

目前，实际工作中需要解决的一个突出问题是如何确保招投标管理制度执行的有效性。对此，在开展宣贯和培训，提高认识、落实管理职责基础上，要强化事前、事中和事后有机结合的全过程监督，做到责任明确，监督到位，强化实质性的风险控制举措。对发现的问题和薄弱环节要“举一反三，小题大做”，既要对事，也要对人，切实维护制度的严肃性、权威性，不断促进内部的执行力和控制力的提升。

（三）抓住招投标运行管理关键环节进行重点监督

抓招标环节的监督。一是通过查阅招标文件资料，检查是否按规定实行招标而未招标的情况，是否存在以其他方式规避招标的现象。二是在邀标单位的选择上，应坚持不低于3家的原则，以确保一定的竞争性；对涉及专有技术、市场垄断性或指定品牌等特殊情况低于3家的，应事先履行严格的内部审核批准控制程序；三是应重点关注邀标单位的质量（资质、经营业绩、市场知名度和信誉等），是否纳入上级或内部的资源市场名单，若超出现有资源市场名单外，是否办理批准手续等。四是评标标准和方法是否符合规定，是否存在以不合理的条件限制、歧视或排斥潜在的投标单位。五是标底在开标前是否进行密封，是否存在违反保密规定、泄露标底的行为等。

1、抓评标环节的监督，严格开标、评标和定标程序。一是检查投标文件是否密封，投标资料是否齐全和符合招标文件的要求。二是检查技术评审结论的依据和合理性，实际工作中尤其关注技术评审未通过的评审依据和结论是否充分和合理；商务评审的过程是否规范，采用最低投标价或综合评估法进行评审的依据，需要注意的是最低投标价不得低于成本，防止低价恶性竞争而影响项目质量。三是在定标过程，要重点关注有关技术、商务澄清环节的监控，这是目前实际工作中尤其需要注意的特殊环节，是防范“人为调控”风险的关键点。

2、抓陪标、围标等风险的控制力度。一是关注投标价等关键内容，并通过认真仔细的对比分析，检查是否存在围标、陪标风险，必要时可要求有关部门或专业人员对报价资料提交分析报告，尤其是对标的较大、投标价格等差异有不正常的情况。二是对投标单位之间的内在关系，必要时可延伸调查、实地落实。陪标、围标手段隐蔽，知悉内情的招标人、投标人及评标人之间都心照不宣，因此监察、审计部门的人员需要在实践中不断积累经验，以便必要时开展延伸调查和实地检查。

3、抓从业人员的素质。从业人员素质的高低直接影响招投标工作实施情况的质量和风险控制水平。一是要加强职业道德的教育与培训，如员工守则、廉政教育、行业规范。二是加强专业知识的培训，及时学习和掌握正在开发和运用的采购和施工管理信息化技术管理软件，对招投标规程做到应知应会，既懂技术，又懂经济和管理，不断提高有关从业人员招投标工作的管理效率，使招投标工作能更顺利地开展。

4、抓情况信息的及时掌握和开展必要的追溯。一是内部监察、审计人员对总包项目运行管理中，涉及物资采购、施工分包的举报要引起高度的重视，如鉴于目前的实际情况，对实名举报要严格核查；对匿名举报不能有丝毫的轻视或侥幸，应开展必要的追溯和调查，或在今后的工作中予以重点关注。二是要主动深入项目现场，与业主的内部监督部门保持经常性的沟通和协调，及时了解项目现场采购、施工管理方面的情况，尤其是对出现的设备材料、施工等质量方面的苗子要引起警惕和关注，做到“小题大做，举一反三”。三是要跟踪合同的执行，关注合同的变更情况，了解合同的变更原因、履行程序，设置价、量变更的“警戒线”，对“低价中标，高价结算”的异常情况，开展追溯性的专项检查、分析和排查，有效防范风险。

（作者系中国石化集团公司上海工程有限公司纪委副书记兼监察室主任）