教育成本分担目标下河北省高等教育投资评析:1993—2008

刘旭东，王胜本，蒋炳武

(河北联合大学管理学院，河北唐山 063009）

一、背景:教育成本分担理论的引领与河北省高等教育投资的历史回顾

高等教育投资，是高等学校获得经费来源的主要方式，是高等教育财政资金汇集的重要途径，维系着高等教育事业循环发展。新中国成立至今，我国高等教育投资体制经历了“政府统包”向“成本分担”模式的重要转型。从国外经验来看，高等教育成本分担理论引领了20世纪80年代以来西方主要国家高等教育投资体制的改革。1986年，时任纽约州立大学校长的D·B·约翰斯通提出高等教育成本分担理论，他认为按“受益者付费和能力负担”原则，高等教育成本应该由家庭、学生、纳税人、捐赠者和院校等五方面来分担。［1］这一理论影响了包括我国在内的许多国家高等教育投资体制改革。我国高等教育投资体制的转型主要发生在20世纪90年代以后，［2］转型的核心就是高等教育财政由“政府统包”向“政府为主，社会参与”过渡，最终目标是实现教育成本分担目标下的投资主体多元化。

河北省的高等教育投资改革与国家改革同步。国家投资体制的变革促进了河北省高等教育的繁荣，但同时也暴露出许多问题。以“七五”时期为例，表1显示了这一阶段河北省高等教育投资的基本情况。

表1 河北省“七五”期间地方教育总投资增长情况

由表1可以发现，“七五”期间河北省国民生产总值、国民收入和财政支出年均递增率分别为17.06%，16.57%和12.85%。但从表中数据来看，14.34%的同期预算内教育投资年递增率低于国民生产总值和国民收入的增长速度，而同期预算外教育投资增长速度却较快。这说明，全省教育投资基本上是随经济增长而增长，但预算内教育投资未能处于优先增长地位。从生均的角度来看，“七五”期间全省生均高教投资虽有增长，但增长幅度并不高，年均递增率只有5.64%。

总体来说，90年代之前，河北省高等教育投资年均增幅不大，年递增率也不高，既低于国民经济发展水平，也低于全国平均增长水平。为此，为了应对全面发展的21世纪挑战，1993年河北省制订了面向21世纪的高等教育投资改革规划。规划目标集中反映在变革投资体制方面。［3］自“七五”以后，河北省以规划目标为指导，加大高等教育投资体制改革。以1997年国家正式确立高等教育成本分担机制为标志点，这一年前后是我国和河北省高等教育投资体制变革的重要时期，对这一时期的高等教育投资情况的研究具有典型意义。

二、河北省高等教育投资的分析与比较:1993—2008

本文所指高等教育投资，主要指国家预算内财政拨款给省属和地方所属高等教育的资金，包括教育事业费和教育基本建设投资。《河北省教育经费统计资料汇编》完整提供了这一时期河北省高等教育财政数据(1993—2008年）。

(一）河北省高等教育投资分析:1993—2008

高等教育投资是外部资金向高校内部转移的过程，最终形成高等教育财政收入。我国高等教育经费收入根据来源渠道，划分为国家财政性教育经费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐(集）资经费、事业收入(主要是学费）及其他教育收入(高校投资收益等）等形式。［2］从投资的角度，本文对河北省1993－2008年的高等教育财政数据进行了汇总分析，具体结果如表2和图1:

表2 河北省高等教育投资情况:1993—2008

图1 河北省高等教育分项投资情况走势图:1993—2008年

以上图表反映，自1997年河北省高校实行收费并轨，并确立教育成本分担机制以来，高校事业费收入(主要是学费）呈强势上扬趋势，增长率是34.15%，高于国家财政性教育经费增长率21.38%。而一直被寄予厚望的社会投资和学校自营收益转移支付未见任何起色，甚至基本处于停滞和倒退(社会资助增长率为－9.22%）。同时，尽管其它投资(学校营业收入、投资收益等）增长率高达到87.41%，但总体贡献率微小，几乎可以简略。

从1993—2008年高等教育投资的平均值来分析，实行成本分担机制前后，高等教育分项投资的构成比例发生了显著变化，详见表3和图2、图3。

3 :1993—2008

上述图表显示，1993—1997年间，财政性投资占高等教育投资的68.57%，学费投资占29.31%;实行成本分担后，这一比例变为 37.02%和54.27%。学费作为主要的事业经费来源，成为了高等教育投资的主要形式。但从各种投资渠道的比例构成来看，多元目标的高等教育投资体系依然未能形成，社会投资的发展仍受严重局限。

尽管总体上高等教育投资呈增长趋势，但并不能说明高等教育投资率是乐观的，这种增长具有蒙蔽性，当用“生均”的标准去对总量进行分解时，这种蒙蔽性就被揭开了。由于数据所限，我们选取了生均预算内教育事业费作为“生均投资”的分析指标，尽管存在一定偏差，但总体上能反映出生均投资状况的基本特征。分析结果如图4所示:

图4 河北省高等教育生均预算内教育事业费走势图:1993—2008

从上图可以发现，1993年以来，生均预算内教育事业费呈波浪起伏形，总体上未见增长趋势。特别是自1999年国家扩招后，生均财政投入明显不足，曲线呈下降趋势，并且这种下降趋势一直持续了近十年。

“两个比例”、“三个增长”是《教育法》对各级人民政府在教育投入方面做出的明确规定，是考核教育投入的重要指标。图5反映了1993—2008年期间，这五项指标的变化情况。

图5 河北省高等教育投资“两个比例”、“三个增长”指标变化趋势图:1993—2008

从图中可以看出，在教育成本分担机制确立以后，“两个比例”并没有出现预期中的比例性增长，财政性教育投资在国家公共投资中的优先地位并未体现;在“三个增长”指标分析中可以看出，实行教育成本分担后，1997年确实成为了投资走向的一个分界点。跃进式的扩招，并同时没有带来加速的财政拨款增长，这就形成了生均教育事业费在1997年以后出现了持续近十年的下降。

(二）河北省高等教育投资的国内外比较

本文将河北省高等教育投资与同期全国高等教育投资情况进行了对比，比较结果如图6。

图6 河北省生均预算内教育事业费与全国平均值比较图:1993—2008

该图显示，1993—2008年间河北省生均预算内教育事业费与全国平均值的曲线走向出奇地一致，呈曲线形平行状态。但是，河北省的生均值一直处于全国水平之下(平均值1500元左右），这表明，河北省的财政性高等教育投资与全国平均水平还存在较大差距。

出于比较的全面性，本文分析了类似时期美国高等教育投资数据。美国是高等教育成本分担理论的发源地，具有教育成本分担的历史传统和成功经验。根据美国教育统计摘要的数据(NCES），本文绘制了1980年—2001年期间美国公立高等教育分项投资比例构成图。

图7 美国公立高等教育分项投资比例构成图(均值）:1981－2001

从美国的经验来看，自成本分担理论指导美国高等教育投资改革以后，市场资金在高等教育财政收入结构中占有明显优势。其中社会捐赠和大学销售服务收入等份额，占美国全部公立高等教育投资的63.56%。这成为美国高等教育投资的最大贡献者，远高于各级政府26.23%的份额。在其他国家，私人承担的高等教育份额也比较高，比如加拿大和澳大利亚私人分担比例在50%左右，韩国更是高达77%。［2］同样的比例，河北省社会投资仅占8.9%，政府投资却高达40.8%。以学费为主的事业费成为投资最大的贡献者，占投资总额的50%左右。

由此看出，发达国家高等教育的财政投入体制是多元因素竞争性共存的。相比之下，河北省高等教育投资形式非常单一，政府资助和学生缴费成为高等教育投资的主要方式，社会资助力量和市场化运作机制远未被激活。

三、分析与讨论

2010年国家出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年）》，其中规划了未来10年有关我国高等教育投资体制改革方面的重大问题。在国家规划的指导下，河北省相应出台了《河北省中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年）》(以下简称《纲要》），该纲要为河北省高等教育的投资改革与发展提供了政策指导和方法借鉴。基于实践的分析研究，本文对《纲要》中就如何进行河北省高等教育投资改革，从以下几点进行解读，并提出相应建议:

1.根据经济发展的情况保障对高等教育公共财政投资的优先权 在“两个比例”、“三个增长”的分析中，我们已经发现，教育成本分担后，河北省高等教育的财政性投资优先权并未体现，财政投资的增长也并未随着GDP的增长同步提高，河北省远未实现教育财政性支出占GDP4%的目标。但令人可喜的是，在2011年3月1召开的全省教育工作会议上，多位省领导提出要加强和保障高等教育公共财政投资的力度。“财政资金优先保证教育投入，公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。要健全教育经费投入机制，加大财政投入力度，将教育作为财政支出的重点领域，确保财政教育支出如期达到中央核定比例目标，并保持稳定增长”。［4］要做到落实“一个责任”、健全“一个体制”、做到“一个优先”、实现“四个确保”和完善“五个机制”，以此来加强教育投入的保障。［4］特别是有人提出了更加具体的目标，“到2012年预算内教育拨款占财政支出比例达到22%，各级学校生均经费达到全国平均水平。努力提高地方公办普通本科院校生均拨款标准，到2012年达到12000元。”［4］

规划的明确目标，是落实《纲要》要求的根本前提。建议政府在此目标规划下，能够使高等教育的投资优先权得到切实的保证，从财政角度不让高等教育投资仍处于被动地位。

2.培育成熟的教育投资市场，完善高等教育投资的多元渠道 教育市场机制的形成是实现高等教育成本分担机制的必备条件，培育成熟的教育投资市场需要解决打破公共教育服务的政府的垄断，建立教育服务的“生产者市场”;同时赋予学生和家长选择学校的权力，确立教育受众的“消费者主权”。这两个基本问题的解决是完善高等教育投资机制的基本前提。从河北省1993－2008年的情况来看，河北省高等教育投资体系远未达到成本分担的理想目标，与全国平均水平也存在较大差距，更无法与发达国家相比。为此《纲要》提出了明确的发展目标，“健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障，扩大社会资源进入教育途径。实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等多渠道筹措经费的机制。完善学校债务化解机制和债务风险控制机制，积极化解学校债务。健全国家资助政策体系”［5］

在建立多元的高等教育投资体制过程中，政府应当摆正自己在高等教育中的位置，积极培育多元的投资市场，鼓励捐(集）资、赠予、转移支付等多种形式的社会资金进入大学财政。政府应在立法、税收等方面提供政策保障。

3.切实加强高校自身的收入转移支付能力，维护大学的自治 在市场经济条件下，政府要真正尊重高校的办学主体和融资主体的地位，使高校真正成为多渠道筹集办学资金的融资主体。高等学校应当具有自主决定成本开支标准、制订融资战略的权力。政府应当通过制订减税、免税等税收优惠等政策，运用财政工具的调控权鼓励高校通过合理运营获得资金赢余，并且允许学校将赢余转移支付到学校内部改善办学条件。另外，大学应该寻求更灵活的办学形式，通过“转制”等方法，创办产权多元的高等教育投资机构，积极引入外资力量、社会力量行使高等教育投资的权利与义务。

4.建立高校财政评估监督机构，提高和保障资金的利用效率 评估监督组织是构成高校和政府之外的第三方，中间机构能够以“旁观者”的立场更客观的对高校财政投资进行评估和监管，从而提高资金的利用率。《纲要》在此方面也有具体建议，“加强经费管理，建立科学化精细化预算和经费管理机制，科学编制各类学校预算，提高学校预算执行效率。在高等学校试行设立总会计师职务，公办高等学校总会计师由政府委派。”［5］另外，《纲要》还对各项任务进行了具有分工，在保障经费投入方面，明确提出建立由省财政厅、省教育厅、省发改委、省审计厅等十多部门的联动保障体系。［5］这些具体措施将有力推进河北省高等教育投资的稳健成长。

5.加强高等教育财政资助的立法建设 新中国成立以来，我国高等教育财政资助立法严重滞后，尚未见到全国人大制定的高等教育财政资助专门法律，只在学校条例或者教育法规中有关于教育财政资助方面的条款。由于缺乏有效的法律保障，因此教育财政资助在国民经济中的分配比例一直偏低。教育财政资助的严重不足，成为普及和发展高等教育的重要障碍。对此，已引起决策部门的重视，在《纲要》中已经有专门章节阐述了高等教育立法的规划。第二十一章“依法治教”部分指出，“加强教育法治建设，加快依法治教进程，充分发挥法律手段在协调教育关系、规范教育行为、维护教育秩序、促进教育发展中的作用……依法行使办学自主权……建立依法治校评估检查制度”。［6］这些依法治教内容的提出，表明了河北省对大力加强教育法制进程的重视。但客观地分析，这些文字性描述仍然很笼统，缺乏具体操作性，特别是没有提到针对高等教育投资的专门立法规划，这实应引起高度重视。这反映出，今后河北省高等教育投资改革依然任重而道远。

总之，在教育成本分担目标下，投资体制的改革和完善是保障高等教育可持续发展的根本出路。谋求多元的高等教育投资体制，既能提高高校的办学自主权，多渠道的调动社会力量进行融资引资，推动河北省高等教育的不断发展，又能在一定程度上澄清政府的高等教育管理职责，回归政府的本原角色，从而引导市场力量和学术力量对大学管理的加强，最终构建基于高等教育成本分担目标下的高等教育投资体制，促进现代大学制度的形成。

［1］［美］D·B·约翰斯通.高等教育财政问题与出路［M］.沈红，李红桃译.北京:人民教育出版社，2004:158.

［2］刘泽云.教育经济学(第1版）［M］.上海:华东师范大学出版社，2008:219.55.69.

［3］周治华，何长法等.河北省高等教育发展战略研究［M］.保定:河北大学出版社(第1版），1993:192.

［4］全省教育工作会议上的讲话.河北省教育工作会议文件资料汇编［M］.2011(10）:78.85.108.

［5］河北省中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年）.河北省教育工作会议文件资料汇编［M］，2011(10）:67-68.68-69.145-148.

［6］国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年）.河北省教育工作会议文件资料汇编［M］，2011(10）:32.