亚洲城市化：进程与经验

■　赵江林／文

亚洲城市化：进程与经验

■赵江林／文

城市化是伴随工业化进程而兴起和发展的。工业化对生产要素空间集中的内在要求造就了现代化城市的快速崛起。然而,城市化雏形一旦出现之后也便有了自身的运行规律，形成既与工业化相联系但又有别于工业化的独特特征。根据已有的研究成果，一般的城市化进程呈现S型，即在城市化初期，由于生产要素的聚集有一个过程，故而城市化进展并不快，呈缓慢发展的特征，以后随着生产要素聚集的加速，城市化开始呈现加快发展态势。这一进程的停滞是在城市对生产要素的容量达到饱和状态之后，城市化扩容速度随之停止，由于前期扩容速度过快，加上部分工业部门带来的高污染，导致城市病的出现，如土地资源紧张、环境污染、房价上涨过快、交通拥堵、居住舒适度下降等等。以提高城市生活质量为核心的城市化阶段开始出现，城市化方向也随之由过去的扩容转向提高质量方面上来。

如果以城市人口占全部人口的比重提升作为衡量城市化水平的话，亚洲城市化进程则是一个“高度浓缩”的过程，特别是在中国、印度尼西亚、孟加拉国等人口大国中表现尤为突出。也正因此，在亚洲国家城市化提速的同时，也留下了诸多难题要解决。

一、亚洲城市化进程

由于亚洲工业化起步较晚，最早的工业化始于明治维新之后的日本，其城市化进程自然落后于欧美国家。尽管亚洲城市化起步晚，但是步伐却不慢，并在遵循欧美城市化一般道路的同时，呈现了自身鲜明的特征。

从二战后到20世纪80年代之前，亚洲城市化进程一直处于缓慢发展状态，多数发展中国家仍处于工业化的启动阶段，有的甚至还没有做好进入工业化起步阶段的准备工作。这时期亚洲工业化快速推进的经济体主要是日本和亚洲四小龙。日本在80年代左右城市化水平已经达到70%以上，其快速扩张的阶段伴随工业化任务的完成而暂告一个段落。韩国则已经接近扩张的尾声，而香港和新加坡在经历短暂的人口迁移之后，迅速达到高度的城市化水平。

进入20世纪80年代，包括中国在内的亚洲发展中国家也开始加入城市化的快速扩张行列，到目前为止这一阶段还没有完全结束。根据亚洲开发银行的估计，自1950年以来，亚洲有14亿人口迁移到城市生活，其中5.37亿人口是在1950-1985年间新转移到城市的，而1985-2000年约有4.65亿人口转移到城市中，2000-2020年将约有8.22亿人口新增到城市中。大体而言，1980-2010年间，亚洲城市约新增10亿人口，这一数字超过世界其他地区的总和，预计到2040年，将再有10亿人口转入城市生活。当前亚洲城市化的主要特点有：

一是亚洲城市化进程快。

与世界其他地区比较，亚洲人口城市化速度快，亚洲城市人口占全部人口的比重从10%上升到50%大约用了95年时间，其中中国在该比重提升过程中只用了61年，印度尼西亚用了65年，而欧洲大约花去150年时间，北美则是105年，拉美更长一些，用了210年的时间。

二是此次大规模城市化进程主要出现在中国、孟加拉国、印度、印度尼西亚和巴基斯坦等人口过亿的国家。

亚洲是世界上人口最多的地区，同时这一地区又聚集了大量农村人口等待向城市转移，因而没有人口大国的城市化，也就难以想象亚洲城市化的结束。相应地，亚洲成为世界上千万人口大城市的集中地。由于亚洲人口众多，同时大城市又对农村人口充满吸引力，故而亚洲很快成为大城市发展的土壤。据估计，2010年世界上23个超千万人口的大城市中，亚洲就占了12个，预计到2025年，在世界37个千万人口大城市中亚洲将占有21个。日本、韩国这些已经发展起来的国家，其城市化模式也基本上以大都市为主，如日本形成了首都圈、中部圈和近畿圈等三大都市圈。

三是亚洲城市化仍有较长的路要走。

尽管最近30年是亚洲城市化快速推进和扩容时期，但是亚洲城市化目标还远未完成。2010年，亚洲城市人口仅占全部人口的43%，而世界平均水平是52%。到2050年，亚洲城市化水平预计达到63%，但仍低于世界67%的平均水平。由于亚洲城市化进程过快，当各国政府还没有来得及学习发达国家城市管理经验时，亚洲国家的城市化已经走在了前面。当前，亚洲城市化面临的主要挑战有：

一是城市环境污染严重，使得亚洲城市有朝向不适宜人居的方向变化的迹象。

世界上污染最严重的20个城市中有11个在亚洲，其中中国面临的污染问题更严重。67%的亚洲城市达不到欧盟空气质量标准，每年空气污染导致亚洲50万人口死亡。从2000-2008年，亚洲人均温室气体排放增长97%，而世界仅增长18%，多数排放来自亚洲城市。到2050年，二氧化碳排放最高的五个国家中将有三个出现在亚洲，人均排放量也将达到警戒线水平。

二是自然灾害频发，导致诸多城市面临存续挑战。

在伴随干旱的同时，亚洲城市也面临洪水侵袭的危险。2010年约有3亿城市人口面临海水上涨的威胁，到2025年这一数字可能升至4.1亿人；另外，2010年亚洲约有2.45亿人口面临内陆洪水的威胁，到2025年将增加到3.41亿人口。2011和2012年发生在曼谷、北京和马尼拉的水灾就是很好的例证。有些城市如天津还将面临海水上涨和内陆洪水的双重威胁。

三是交通拥堵，降低了城市发展的吸引力。

据2012年亚洲开发银行估计，因交通拥堵造成的损失约占亚洲GDP的5%。

四是土地资源有限，住房紧张，生活成本迅速蹿升。

人口密度高是亚洲城市的普遍特点。加上发展中国家土地使用不当，以及人口的过快向城市聚集，亚洲城市人居环境亟待改善。

五是基础设施供应不足，难以享有城市化生活带来的优势。

据最新估计，亚洲约19亿人口缺乏基本卫生设施供应，这部分人口约占全球人口的70%。1992年印度仅有22%的人口能够使用水冲厕所，之后这一比重一直提高缓慢。据估计，到2015年印度仍有超过2.9亿人口难以获得基本卫生设施保障。目前，世界上缺乏饮用水安全保障的人口中的一半，约4亿人口居住在亚洲。另外，亚洲垃圾处理也是一项艰巨的挑战，例如，印度30-35%的垃圾没有得到处理。

二、亚洲国家针对城市化问题提供的解决方案

研究表明，随着亚洲收入水平的提高，城市环境有继续恶化的倾向。根据库兹涅兹环境变化曲线，亚洲仍处于环境恶化的上升阶段，而根据亚洲的收入水平情况，亚洲应该出现环境趋于好转的转折点，但至今这一转折点尚未出现。其原因在于：

一是亚洲工业化任务尚未完成。

目前亚洲发展中国家处于工业化的不同阶段，有的正在从农业社会向工业社会过渡，有的正在调整工业内部结构，从劳动密集型产业向资本技术密集型产业转型，部分人均GDP水平较高的经济体正在从技术密集型向知识密集型产业发展，或从工业社会向后工业社会过渡。日本和韩国工业化经验表明，工业化往往是环境污染的主要来源，工业化任务的完成或产业从工业转向服务业，意味着环境状况的改善。因而,亚洲发展中国家仍处于环境改善较困难的时期。

二是亚洲人口众多导致城市化转型困难，即难以在短期内结束扩容转向质量提升。

根据前述，亚洲即使到了2050年，其城市化水平仍将低于世界平均水平。人口众多意味着城市化转型任务的艰巨，城市化将会在较长时期内处于扩容阶段，城市化扩容所带来的种种弊端不可能在短期内消除。

三是亚洲城市化进程的提速使得政府几乎没有时间汲取其他国家的经验或教训，进而更好地实现城市化目标。

亚洲城市化的一个鲜明特点是城市化进程太快，使得政府还没有做好城市化的准备工作，而城市化已经开始大规模地向前推进了。政府试图调整城市化过程中出现的问题，但是这一调整过程往往收效甚微。日韩两国经验也已表明，城市化进程有其自身的变化规律，政府只能在适应规律变化的过程中尽可能利用“后发优势”的机会，减少城市化过程带来的负面效应。

不过，亚洲大众对城市环境改善的期望很高，甚至愿意牺牲收入换取好的居住环境。根据世界价值调研（the world values survey）组织的调查结果表明，包括中国、印度、印度尼西亚、韩国、马来西亚、泰国、越南、中国台湾等在内的亚洲国家和地区，受过大学教育的亚洲居民比没有受过正规教育的人更倾向于环境改善，且受教育程度越高，越愿意牺牲收入换取好的环境。故而，亚洲开发银行在其2012年《亚太主要指标》中设定的年度主题是“亚洲的绿色城市化”。

从日韩等已经完成城市化国家的经验来看，政府只能在适应城市化演进规律的同时，适度有所作为。这主要包括：

韩国首尔街头一景，其中蓝色的线是公交车专用道。

一是加强符合城市化内在变化规律的规划。

城市发展的变迁，如规模大小以及从集中到分散再到集中的过程与城市主导产业发展有着密切关系，这主要是市场机制作用的结果，政府的作用在于适应城市化内在发展要求的同时，通过规划促使城市功能发挥出最大的效应。例如,日本曾试图通过规划达到控制三大都市圈持续增长和促使其他地区有所增长的目的，然而，其规划的结果并没有达到预期目的。但后来的城市功能分区却起到了良好的效果，如1968 年日本出台《城市规划法》将土地使用从原先的4类细分到8类，自1993 年起又增加到12 类，以提高城市环境质量。

二是在市场机制不能发挥作用的方面政府应有所作为。

例如,基础设施需要大规模投入才能满足城市人口的需求，同时也可以发挥基础设施的规模效应，使公众以更低的成本享有更好的服务。但是,市场在提供基础设施方面往往无能为力，这是由于基础设施如供水、供电、垃圾处理等基本上属于城市公共产品范畴，需要依靠政府的投入才能达到满足城市居民的实际需求。在这方面,诸多国家的城市化经验都可证明。

三是加强环境治理，积极解决城市扩容时期留下的疑难问题，提高城市人居质量。

日本在高速城市化过程中，也存在诸多的城市病，如噪音、空气污染、人口拥挤、居住困难、交通不便等，为解决此类问题，日本政府在经济发展到一定水平之后，开始关注城市环境的质量提升，于1967年出台了《公害对策基本法》，1970年出台《环境基本法》、《水质污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪音规制法》、《城市绿化保护法》等，使环境公害得到较大程度的治理。目前，日本城市基本不存在危害居民健康的环境问题。

四是颁布相关法律法规和扩展城市空间，促使城市日常活动有序运行。

为加强城市日常活动的有序运行，日本出台了诸如《道路法》、《停车场法》、《下水道法》、《工厂选址法》等，使城市建设井然有序。同时，日本积极利用城市地下空间，避免地面拥挤，也提高了城市土地利用率，最明显的例子是东京地下商业街。为解决城市交通问题，日本大力发展城市公共交通，安全、便捷、准时的交通系统使得东京这座拥有千万人口的大都市并没有出现交通拥堵等弊端。

五是加强对“三农”方面的投入，确保城乡均衡发展和促进人口的正常流动。

加大对农业、农村、农民支持力度的主要目的是协调城乡发展，共同享有经济发展带来的收益。为此，日韩政府在经济发展的后期都非常重视“三农”的发展，包括出台相关法律法规，以及加大对“三农”的扶持力度。如日本出台的《向农村地区引入工业促进法》、《新事业创新促进法》及《关于促进地方中心小都市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》等，以及增加对农村的投资,日本政府对农村基本建设投入很大,部分年份的投入在万亿日元以上。另外，建立城乡基本统一的社会保障制度，促进城乡一体化。韩国的社会保障制度经历了先城市后农村的发展过程，如1998年韩国开始在全国农村强制实施医疗保险，覆盖90%的农民，10%的贫困农民由政府提供医疗救济费用。

六是利用高科技，进一步提升城市环境质量。

高科技正在改变日本传统的城市发展模式。日本经济界权威组织——经团联目前正在实施一个规模庞大的项目：“建设理想的城镇——未来都市示范项目”，在11座城市同时展开实验，共需五年，几乎所有实验都与信息技术和节能减排有关。其目的是通过高科技解决城市自身发展中存在的问题，同时使城市向信息化、生态化和高度智能化方向发展，如进行可再生能源利用的实验点是丰田节能智能交通城和日立市智能工业城。

三、中国城市化发展路径及几点思考

城市化是中国经济快速、稳定、高效增长的重要支撑点。城市化目标的实现，实际上也标志着中国经济发展达到一个新的高度。因此，城市化将是今后中国面临的一项重要而艰巨的任务，需要多方面配合，才能使城市化进程进入良性发展轨道。

第一，对中国城市化阶段的判定以及对国外经验的借鉴。

中国的城市化道路与亚洲国家类似，甚至是与亚洲人口大国如印度、印度尼西亚、孟加拉国等国家共同主导了亚洲城市化进程。随着中国经济发展，人均收入水平的提升，按照城市化进程标准，中国城市化已经进入到一个新的发展阶段，特别是对于一些人均GDP收入水平已经跃升到1万美元以上的城市，如北京、上海、深圳等，已经进入从扩容到提升质量的转型阶段，而部分落后地区，尤其是人均GDP收入水平低于全国平均水平的城市正处于城市化扩容阶段。与此同时，处在不同发展阶段的城市又面临不同的问题或不同的利益诉求，因而中国城市化要比其他亚洲国家面临的城市化进程更为复杂。当然，由于引领中国城市发展的主要是人均收入水平达到较高水平的大城市，因而，目前中国在学习亚洲其他国家经验时，应主要借鉴的是日韩等发达国家的经验，特别是它们如何从扩容转向城市环境质量提升这一转型时期的经验和教训，这样可以使我们少走弯路。

第二，城市化双重目标定位。

国外城市化发展的经验和教训是先发展后治理，在治理阶段花费的代价相当大。为吸取国外的经验，中国城市发展目标应具有双重性，即在快速的城市化过程中实现“绿色”城市化的目标，也就是说提高城市居住质量，应是我们此次城市化转型的核心目标。要做到这一点很难，一方面要解决城市快速发展过程中对城市基本设施，包括交通、住房等方面的大规模需求，另一方面又要在发展中解决生活环境质量问题，如交通拥堵减少、空气清洁、低噪音等等。这需要政府调整观念，以现代化的理念在遵循城市化发展的客观规律下来实行统筹协调。例如，发展公共交通，减少私家车对路面的占有率，拓展城市空间，充分利用地下空间减少城市的拥堵等等。

第三，处理好主导产业发展与人居环境改善之间的关系。

主导产业发展给城市发展提供了生机，但另一方面，部分主导产业的发展所带来的环境污染问题也导致城市生活环境质量的下降。一般而言，大城市最后主要以发展服务业为主，减少工业对城市环境的污染，同时建立卫星城，将工业向外搬迁。大城市服务业主要是有两种类型，一个是能够覆盖卫星城工业发展所需要的生产型服务业，另一个是覆盖整个城市内部公众的生活型服务业。如日本的东京和韩国的首尔都是如此。

第四，利用高技术和后发优势实现城市的包容性和可持续性发展。

中国城市化发展在满足基本的生活或生产需要的同时，应尽可能走绿色城市化道路，利用后发优势和高技术，使中国尽可能以较低的成本完成城市化目标。目前，中国在有些方面已经开始加入“绿色”的观念来推进城市化进程，如发展轨道交通，建立卫星城，连接大城市，既可以发挥大城市的聚集效应，也可以带动周边地区的发展。另外，中国也在积极利用新技术，使城市发展走向智能型、可持续型道路。中国在“十二五”规划中提出大力发展战略性新兴产业，这些产业的发展将为解决大城市发展中带来的各种“城市病”提供有效的治疗良方，促使中国城市化进程有机会实现包容性和可持续性发展。

（作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员）

（责任编辑：张伟杰）

[1] 杨春志等.日本快速城市化时期都市发展战略评价[J].城市问题, 2012,10.

[2] 何德功.日本解决城市化难题的“政府之手”[N].经济参考报, 2013-02-07(5).

[3] 同上。

[4] 高强.日本美国城市化模式比较[J].经济纵横, 2002,3.

[5] 俞云峰.统筹城乡发展与城市化：日韩两国的经验及启示[J].生产力研究, 2010,1.

[6] 何德功.日本解决城市化难题的“政府之手”[N].经济参考报, 2013-02-07(5).