城市流浪乞讨人员法律救助制度新探

秦志强

（上海大学法学院，上海宝山 200444）

当前，我国经济社会快速发展，社会保障制度逐步完善，但由于家庭困难、意外事件、个体选择等原因，流浪乞讨现象仍有发生，尤其是生活无着的外来流浪乞讨人员居多。及时救助城市生活无着的流浪乞讨人员，保障其基本生活权益，维护其人格尊严，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是加强和创新社会管理、完善社会保障体系的重要举措，更是构建和谐社会、提升国民幸福指数、圆中国梦的必然要求。

一、我国城市流浪乞讨人员救助制度发展历程

新中国成立以来，我国城市乞讨人员救助管理经历了收容改造、强制遣送、救助管理三个阶段。第一阶段是从1949年建国初到60年代的收容阶段。新中国刚成立后，国家就十分重视对流浪乞讨人员的管理工作，在全国先后设立了近千所教养院，收容约40万流浪乞讨人员，并对他们进行教育改造，直到60年代改造基本完成。第二阶段是从1982年到2003年的遣送阶段。随着改革开放的深入，大量务工人员涌入城市，给城市的治理带来了诸多问题。1982年国务院颁布实施了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》，该办法对城市流浪乞讨人员实行强制遣送。2003年发生了震惊全国的“孙志刚事件”，并在社会上掀起了对收容遣送制度的大讨论，《收容遣送办法》一时饱受诟病，遭废除已不可避免。第三阶段是2003年至今的救助管理阶段。2003年国务院出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下称《救助管理办法》），并于2003年8月1日起施行，1982年5月12日国务院发布的《收容遣送办法》同时废止。这标志着我国城市流浪乞讨人员管理制度发生了根本转变，救助目标从维护城市稳定向尊重和保障人的生命及公民基本权利转变，更突出了社会救助性质。

二、我国城市流浪乞讨人员制度的不足

1、缺少完善的法律体系

随着近年来我国城市化进程的加快，大量农民工进城务工，贫富差距有加大趋势，城市的流浪乞讨等人员也呈增加趋势，城市流浪乞讨问题也日益突出。尽管2003年国务院颁布实施了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，但它毕竟是行政法规，行政法规的效力本来就低于法律；而民政部颁布实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（以下称《救助管理办法细则》）则是部门规章，其虽然在全国范围内有效，但效力又低于行政法规。且两者内容前者十八条后者二十四条，加起来才四十二条，内容远远不够。尽管许多地方也制定了有关地方法规和规章，但因为上位法存在立法漏洞，因此，实施起来也不尽人意。

2、《救助管理办法》存在诸多缺陷

《救助管理办法》在立法目的的选择、执法主体的确定、受助对象的界定、救助主体双方的权利义务规定等方面都发生了重要变化，相比于《收容遣送办法》，其进步性是毋庸置疑的，实现了救助工作向规范化、人性化、便利化的方向发展，是我国行政管理和法制建设的一大进步。但从最近国内各大城市反馈情况来看，新办法在救助原则、救助对象等方面存在着一些规定缺陷和不足，并暴露出一些新情况和新问题。如“贵州毕节”和“河南郑州”等悲剧案例。

（1）临时性和自愿性原则有不合理之处

《救助管理办法》第二条规定，救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施，第十二条规定，救助站应该根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管机关备案。这种临时性救助原则的确立，虽然充分考虑了流浪乞讨人员自身特点及农村人口冲击城市的弊端。但实践中却不利于救助站发挥“救助”的积极主动性。流浪汉本来是在家乡生活感到不满意才来城市想改善生活，因此，不论是给予他们一些钱或是返乡车票根本都不能解决他们的实际生活问题。虽说“授之以鱼不如授之以渔”，但由于有明文规定，救助期限不得超过10天，超过10天就要走人，即便有特殊情况获批准延长救助时间，救助站管理人员也因没有更多的权利而只能被动地接受延长救助。

《救助管理办法》第十四条明文规定，救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员；否则要承担刑事责任或给予纪律处分。这项自愿性救助原则使救助工作人员在面临不愿被戴上流浪乞讨帽子的流浪者拒绝救助或一些年老疾病、残疾人不愿接受救助等情况时一筹莫展。面对这种两难境地，发生河南漯河救助站站长给寒夜里流浪老人单膝下跪，以感动老人、请求接收救助的现象也就不足为怪。

（2）救助对象范围小且难以甄别

《救助管理办法》明文规定，救助对象是城市流浪乞讨人员，因此，不是流浪乞讨人员的则不在救助范围之内，对于其他想获取救助的生活无着的“流动人口”，救助站此时只能出于道义上的帮助，虽然《救助管理办管理细则》第二条、第三条、第十条对救助对象做了规定，但这些规定在实际操作中比较困难。第十条可以说是为了防止求助者说谎而作出的规定，但是，这种联系、核查往往是远距离的、非直接的、非即时的，因此，不仅核查成本高，而且由于种种原因而难以核查到真实情况。即使确认求助者说谎而终止救助，但往往他（她）已经享受一段时间救助的现象经常发生。

三、完善我国城市流浪乞讨人员救助制度的立法建议

1、制定《社会救助服务管理法》，完善社会救助法律体系

《救助管理办法》的制定颁布相对仓促，难免有疏漏之处，自其颁布实施已近十年，我国在这方面积累了不少经验，随着社会的迅速发展和城市化进程的加快，制定出台《社会救助服务管理法》的时机和条件已经成熟。社会救助工作的首要理念是服务，然后才是管理，因此在制定社会服务管理法时，应突出强调的是服务理念，平等思想，优先提供救助服务后再进入管理阶段。在内容上，有关法律要做出相对宏观的规定，既包括城市也包括农村，对未成年人的救助服务管理工作要做出专项规定，以更好地保障未成年人的合法权益，使他们健康成长。至于一些更细的规定则可由国务院制定专门行政法规或规章，地方制定相关地方性法规或规章，以建立完善的法律体系，使社会服务管理工作真正做到有法可依。

2、修订完善《救助管理办法》，丰富救助内容

首先，改《救助管理办法》为《社会救助服务管理办法》，这样才能与《社会救助服务管理法》在名称、理念等方面相一致。第二，改“临时性救助”原则为“灵活性救助”原则，规定附条件的“善意强制救助制度”。修改《管理办法细则》第十二条“救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案”的规定，把权力下放给管理站，让管理站根据被救助人员的实际情况作出决定。赋予管理站一定范围内的“善意强制”权，并对这些善意强制特殊情况作出严格规定，例如，限于“需要救助的病残老弱幼人员及可能发生生命危险的情况要及时救助”，救助后需要立即向有关部门或领导报告，并做好相关监督工作。第三，扩大救助对象范围和提高甄别能力。规定需救助的对象不仅限于流浪乞讨人员，还包括其他钱包被偷、暂无工作的农民工等其他需救助人员。救助后，工作人员再根据被救助人员的具体情况作出具体对策。对好逸恶劳者、恶意乞讨等不良现象要先通过说服教育、技能培训等方式使他们获得生存技能，对屡教不改者要采取相应惩罚措施。另外，加强管理站工作人员的培训，提高救助甄别能力，使他们通过询问、观察、调查等方法能够识别出是否需要救助。

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