农村养老保障形势分析与对策研究

■李香允

随着工业化、城镇化的快速推进，我国农村社会结构正在加快转型，村庄空心化、家庭小型化、人口老龄化、老年人空巢化等趋势日益明显，农民养老保障问题也日益凸现。虽然目前新型农村养老保险制度已基本实现全覆盖，一定程度上减轻了农民养老资金保障方面的压力，但由于传统农村家庭养老服务功能弱化，社会化养老服务体系建设滞后，使得老年人生活照料和精神慰藉等方面的养老保障难以落实，关系到农民切身利益的农村养老保障问题，已经成为我国政府迫切需要面对和解决的问题。在正视这一问题的基础上，切实采取有针对性的措施，加快完善农村养老保障体系，真正实现农民老有所养和基本公共服务均等化，对于推进城乡一体化、全面建成小康社会具有重要意义。

一、农村养老保障发展历程

新中国成立以来，随着我国经济体制改革和社会管理制度的创新，农村养老保障也根据时代变化而不断变迁。总体上看，我国农村养老保障发展大致可以划分为以下三个阶段。

(一)计划经济时期的集体保障与家庭赡养相结合阶段

自新中国成立到改革开放前，我国实行高度集中的计划经济体制，农村实行人民公社制度，农村劳动力以合作社为单位参加集体统一劳动，年终按照工分获得现金报酬;对口粮等生活必需品，在全体社员间实行平均分配;普遍建立敬老院，实行“五保”供养制度，对无法定赡养义务人、无劳动能力、无生活来源者，由集体保障吃、穿、住、医、葬。与此同时，这一时期尚未实行计划生育政策，农村家庭规模较大，老年扶养比很低，加上农村相对封闭，人员流动受到限制，子女孝敬和赡养老人既有思想观念基础，又有客观实际条件。但是，由于这一时期农业为国家工业化和城市发展提供原始积累，国家实行农产品统购统销和工农产品价格剪刀差政策，农村集体经济收入薄弱，农村生活水平和养老保障水平相应较低。同时，由于社会结构相对单一，精神文化生活相对贫乏，农村老人生活照料和精神慰藉以家庭或家族为主。从总体上看，这一时期除了对“五保”供养对象由集体全部保障外，其他农村老人实际上是通过配给制度由集体提供物质保障，由家庭负责赡养，这种养老模式让广大农民感受到了社会主义制度的优越性，对于解决农民的后顾之忧和促进社会生产以及提高农村的社会建设等方面都起到了巨大的历史性作用。[1]

(二)改革开放之后的家庭养老阶段

从1978年到1998年，随着农村撤销人民公社设立乡镇，全面推行土地家庭承包经营制度，农村收入分配制度发生根本性变革，由过去的以集体为依托、按劳动取酬转变为以土地为支撑、按经营获益，原有农村集体组织的职能也相应发生较大变化。除“五保”供养制度得到维持和发展外，对其他农村老人而言，集体不再提供养老物质保障，家庭则成为养老保障的全面责任主体，既要提供相应的资金保障，又要承担生活照料、精神慰藉等赡养责任，以亲情为纽带、以亲人为依靠、以土地为保障的家庭化养老模式成为农村养老保障的重点和支柱。虽然从1986年开始，一些有条件的地区先后开展了农村社会养老保险试点，但由于待遇标准低、筹资主体单一等原因，未能持续推广。这一时期，集体养老保障功能弱化，计划生育政策也开始实施，但由于改革激发了农村活力，农业生产水平和农民生活水平大幅度提高，农村老人物质和精神生活也得到相应改善。

(三)社会主义市场经济时期的社会化养老阶段

1999年，计划生育政策效应日渐显现，我国老年抚养比达到10．2%，开始进入老龄化时期。特别是在农村，随着青壮年劳动力大量外出务工，村庄空心化、人口老龄化、老年人空巢化问题日益突出，家庭规模也日益小型化，单纯依靠家庭养老面临的困难日益突出。为实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐和社会稳定，根据党的十七大和十七届三中全会精神，2009年9月，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》，明确要求2009年试点覆盖面为全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。截至2012年3月底，新型农村社会养老保险制度试点县达到1914个，还有18个省份的345个县自行开展试点，11个省份的181个县自行开展城镇居民养老保险试点，16个省份已经实现制度全覆盖，10个省份统一实施了城乡居民养老保险制度。2012年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中提出，要在年底前实现新型农村社会养老保险制度的全覆盖。同年5月，人力资源和社会保障部、财政部宣布从7月1日起在全国范围内启动城乡居民养老保险全覆盖工作。在新型农村社会养老保险制度实行的同时，农村社会化养老服务机构也在不断发展，标志着我国农村开始步入社会化养老时期。

二、农村养老保障面临的形势

从当前和今后较长的一个时期看，随着计划生育政策效果进一步显现和工业化、城镇化、农业现代化深入推进，农村劳动力特别是青壮年劳动力向城镇转移的态势仍将持续，农村人口总量仍将继续减少，老龄化将持续并保持加快发展势头，做好农村养老保障工作的紧迫性、复杂性进一步增加，面临的困难和机遇也同步增多。

(一)农村人口老龄化和老年人空巢化程度高于城市，做好养老保障工作更为紧迫

我国老龄化问题的重心在农村。一方面，农村老年人口规模大，老龄化程度高于城市。从老龄化程度方面看，根据第六次全国人口普查数据显示，截至2011年11月，我国60岁及以上老年人口达1．78亿人，占总人口的13．26%，而农村人口老龄化程度为15．4%，高出全国平均水平2．14个百分点;从老年扶养比方面看，农村老年抚养比为22．8%，高于城市7．7个百分点。另一方面，农村老年人空巢化程度重于城市。随着城镇化、工业化等的推进，农村大量青壮年劳动力流向城市，在加快农村迁移性老化进程的同时，也提高了农村家庭的空巢化程度。据统计，2011年，我国农民工总量达到2．53亿人，占乡村人口的比重高达38．5%，其中六成以上为40岁以下的农民工。大量青壮年离开家庭，无疑对农村传统的“养儿防老”养老模式形成严重冲击。分省区看，虽然受经济、社会、历史等多方面因素影响，各省区老龄化特点有所不同，但农村老龄化和空巢化程度高于城市已是全国的普遍现象和共同特点。以经济相对发达的北京市为例，根据该市2011年老年人口信息和老龄事业发展状况报告，截至2011年底，北京市户籍人口中60岁及以上老年人口占全部户籍人口的19．4%，郊区农业户籍人口60岁及以上老年人占农业户籍人口的21%。由此可见，郊区农村老龄化程度不仅高于全市平均水平，而且明显高于城区。与此同时，在北京四个功能区中，农业人口占大多数的生态涵养发展区纯老年人家庭比例最高。2006—2009年，北京市纯老年家庭人口数占全市老年人口总数的比例分别为 16．4% 、18．2% 、17．5% 、18．3%。同期，生态涵养发展区纯老年家庭人口数占该功能区老年人口总数的比例分别为 26．6%、27．9%、27%、26．5%，均远高于同期全市平均水平。从发展趋势看，农村青壮年仍会以求学、就业、经商、参军等各种方式离开农村，农村人口老龄化、老年人空巢化程度将会进一步加剧，而农村应对人口老龄化的能力明显弱于城市，做好农村养老保障工作不仅任务艰巨而且更为紧迫。

(二)农村老年人收入低、家庭地位弱化，基本养老需求满足程度差

“未富先老”是我国老龄化进程中整个社会普遍面临的困境之一，这一困境在农村表现尤为突出。从资金来源看，老年人养老主要包括自己的养老储蓄、子女的赡养费用、从事生产经营的收入以及来自政府的基础养老金。但是，从总体上看，农村老年人上述四个方面的资金来源都相对有限，无法充分保障农村老年人物质生活的需要。在储蓄和生产经营收入方面，由于农业生产效益低下，老年人自身的养老储蓄和从事农业生产的收入都很有限。在子女的赡养费用方面，受风俗习惯、文化传统和代际关系变化等影响，子女成年后，农村家庭当家主事的责任转由成年子女承担，老年人不再是家庭收入主要贡献者，在家庭中的话语权和地位也随之弱化，受子女及其配偶赡养能力、赡养意愿等因素影响，赡养费用一般不能持续、稳定、足额的获得。在政府基础养老金方面，虽然自2009年9月开始实施新型农村养老保险制度，由财政向农村老年人按期给付基础养老金，但是自制度开始实施到现在一直维持较低的给付水平。据中国老龄科学研究中心《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查》数据显示，农村老年人月均养老金只有74元，仅相当于同期城镇月均1527元退休金的4．85%。生活乏人照料、精神少人抚慰，在很大程度上影响着农村老年人的生活质量。由于农村劳动力大多从事重体力劳动，加上生活水平、医疗服务水平总体不高，步入老年后身体健康状况普遍较差。据全国第六次人口普查数据显示，2010年全国农村身体健康老人所占比重为40．4%，比城市低9．5个百分点;身体不健康及生活不能自理的老人所占比重为20．3%，比城市高9．7个百分点，身体状况决定了农村老年人对生活照料的需求非常迫切。但是，由于农村空巢化严重和家庭地位弱化，老年人不仅无法随时获得子女情感上的慰藉，即使身体状况不佳，也较难获得子女及时的悉心照料，更有部分留守在家的老人既要继续从事农业生产等重体力劳动，又要照顾未成年孙辈的日常生活，劳动任务更为繁重。可以说，农村老年人尤其是空巢老人不仅承受着经济上的压力，承受着体力上的考验，也面临着严重的情感与精神危机。并且，相对于物质匮乏而言，情感与精神的匮乏更令人难以忍受，它使生活失去意义。[2]

(三)村庄空心化与农村养老资源匮乏交织，生活服务体系破损严重

近年来，在农村青壮年劳动力大量转移的同时，随着我国城镇化的快速发展，农村常住人口逐渐减少，造成农村出现人走房空的现象，大量“空心村”产生。据有关部门调查，目前全国农村住宅空置率已达到10% ～15%，山东省乳山市北部内陆山区经济薄弱村住宅空置率在26%左右，部分村庄空置率甚至高达40%以上。受市场竞争和比较效益的影响，原来遍布农村居民点的米面加工点、榨油坊、理发店等大多离村进镇，这一变化拉大了购买生活用品和服务的半径，增加了时间和交通成本，大大降低了便利性，对村民尤其是老年村民的生活产生了较大影响。加上长期城乡分割、二元发展的制约，农村社会化养老服务体系建设十分薄弱，虽然目前全国农村建立有3．2万个养老服务机构，但平均每个乡镇不足1个，且床位不足、设施简陋、功能单一;医疗卫生、老年文化娱乐等设施也存在严重的城乡差距;社会化养老服务组织发育滞后;基层政府和村级合作经济组织远未实现由管理向服务的职能转变，为农村老人提供的养老服务项目十分欠缺。

(四)城乡一体化战略加快实施，加强农村养老保障面临良好机遇

近年来，随着科学发展观的贯彻落实和和谐社会、新农村建设的推进，新型农村养老保险制度建设、农村基本公共服务全覆盖等重点工作不断取得新成绩，为加强农村养老保障奠定了坚实基础。党的十八大明确提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展;加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果;坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。随着“四化同步”、城乡一体化战略的实施和城乡社会保障体系建设的统筹推进，农村养老保障工作将面临新机遇、开创新局面。

三、进一步做好农村养老保障工作的对策建议

社会保障作为保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度，不仅事关人民群众的生活，而且事关经济发展和社会稳定，是执政兴邦的根本出发点和落脚点，尤其是在具有尊老敬老传统美德的我国，做好养老保障工作意义更为深远。但是，养老保障是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，特别是在目前我国农村与城市还存在较大发展差距的情况下，更要采取综合性措施，加强组织领导，加大投入力度，加快服务体系建设，创新养老模式，协调相关政策，夯实支撑条件，切实做好农村养老保障工作。

(一)统一思想认识，加强农村养老保障工作组织领导

各级政府要高度重视农村老龄化、空巢化、空心化对农村经济发展、社会稳定、城乡统筹带来的不利影响，充分认识做好农村养老保障工作的紧迫性和重要性，增强使命感、责任感和紧迫感，把这项工作作为一项重大的民生工程，列入经济社会发展的重要议事日程。要健全管理体制，明确牵头部门，完善工作机制，加强组织领导、协调沟通和协作配合，形成政府统一领导、牵头部门综合协调、老龄委、民政、财政、社保、卫生等相关部门分工负责的工作格局。乡镇政府和村级合作经济组织要切实转变职能，强化公益性服务，积极开展农村社会化养老服务。有条件的地区要借鉴城市社区服务的经验，以村为单位建立包括养老服务在内的综合性服务机构，设立公益性岗位，开展对农村老人尤其是空巢老人的生活照料、精神慰藉以及紧急救援等巡回便民服务。同时，要完善有关法律法规和扶持政策，为各类服务主体营造平等参与、公平竞争的环境，实现社会化养老服务可持续发展。

(二)加大财政投入力度，强化农村养老保障工作资金保证

政府财政要加大对农村养老保障工作的投入力度，努力改善农村老年人的经济贫困和福利不足状况。一是提高新型农村社会养老保险基础养老金给付水平。与仅仅是扶贫帮困的社会救济制度不同，社会养老保险制度应该给全体老年人提供一个公平、稳定的基本收入保证。目前国务院规定的新型农村养老保险基础养老金最低标准仅为每人每月55元，支付水平明显偏低，应该在进一步增加受益人群的基础上，适时适度、稳步持续提高基础养老金给付金额，以增加农村老年人的直接收入，改善其经济状况和生活质量。二是进一步加强农村各类老年服务设施建设投入力度，缩小与城市养老服务设施方面的差距，方便农村老年人的生活，提高农村老年人的福利水平。地方各级政府要切实履行基本公共服务职能，落实支出责任，将农村养老保障资金和工作经费纳入本级财政预算，并及时、足额安排到位。同时，灵活运用信贷支持、补助贴息和政府采购等多种形式，积极引导和鼓励企业、公益慈善组织及其他社会力量加大投入，参与农村养老服务设施的建设、运行和管理。此外，还应当通过调整福利彩票公益金的支出结构，增加对农村养老保障工作的投入。

(三)科学配置资源，完善农村养老保障服务体系

鼓励各地区积极探索，根据当地经济、社会、文化、人口密度等实际情况，在科学合理规划人口布局、合并空心村的基础上，充分调动和合理配置各种人力、物力、财力资源，建立和完善农村养老服务体系。支持各地兴办公益性养老服务机构，使其在农村养老服务工作中发挥基础性作用。采取政府补贴、社会捐赠、对口支援等形式，支持兴办非营利性社会养老服务机构。完善并且落实税收、金融、用地、用水、用电等方面的优惠政策，鼓励民间资本投资建设专业化的服务设施，开展社会养老服务。鼓励和支持城市社会专业机构以建设分支机构、输出管理团队、开展服务指导等方式参与农村养老服务设施建设和运营，引导农村养老服务机构向规模化、专业化、连锁化方向发展。各类养老服务机构要在做好养老保障服务人员培训的基础上，根据当地收入水平、生活习惯和老年人需求等因素开发适宜的养老保障服务项目和内容，使养老保障服务供求对接。此外，各地相关政府职能部门要根据老年人的身体、年龄、收入以及子女等情况，科学合理制定老年人分类标准，并对不同类别的老年人购买养老服务实行不同的费用补贴政策。

(四)积极探索创新，丰富养老模式，满足老年人基本养老需求

首先，巩固家庭养老模式。家庭养老模式是我国农村传统的主流养老模式，具有人性化最好、成本最低、效率最高的特点，与其他养老模式相比具有无可替代的优势。要采取多种政策措施，如给予家庭照料补贴、免费培训老年人护理知识等帮助更多家庭有能力让老人在家庭中安享晚年。因为“对于像中国这样城乡发展极不均衡的国家，给予农村家庭以政策支持比起发达地区和国家意味着更高的养老效益，尤其在财政资源有限和城乡二元结构并存的社会转型期，稳定、扩展或补充而不是抑制家庭养老，也许是一种更为经济和有效的政策选择”[3]。其次，在巩固家庭养老模式的同时，要鼓励各地因地制宜，充分利用当地人力资源，积极探索创新农村养老新模式，解决老龄化、空巢化情况下老年人的生活照料和精神慰藉等基本养老需求。如，扶持建立自助式养老院所，引导老年农民集中居住，使老年人在经济上相互接济，在生活上相互照顾，在精神上相互抚慰[4]，实现抱团养老;免费培训农村留守妇女老年人照护知识和技能，并扶持她们在本村开办日托所以及家庭小型养老院，使老年人享受家庭般的温暖和照顾;利用村民之间的地缘、亲缘及血缘关系，鼓励和引导农村亲戚邻里以及家族之间建立互助合作组织进行互助养老;鼓励和引导低龄健康老年人成立“银发互助队”，照顾、陪伴本村高龄或失能老年人;鼓励和帮助各地以村为单位建立公益性为老服务组织，上门为本村有需要的老年人提供全方位的养老服务，提升老人晚年生活质量。[5]

(五)协调推进城镇化和农业现代化，夯实农村养老保障的支撑条件

农村社会保障工作作为整个城乡经济社会发展事业中的一个重要组成部分，涉及方方面面，因此，开展农村社会保障工作，必须注重与相关政策的协调和配合。只有这样，才能夯实农村养老保障工作的支撑条件，才能保证工作持续深入推进。要结合推进城镇化建设，以及合并空心村、农村危房改造等工作，合理规划人口布局，引导农民适度集中居住，提高人口密度，在此基础上，加强各种生活设施尤其是老年服务设施建设，积极培育为老服务组织和团体，切实降低为老服务成本，缩小服务半径，提高设施的使用效率，为进一步做好养老保障工作提供各种方便。要结合推动农业现代化，在坚持现有土地承包关系保持稳定并长期不变的基础上，积极推进农村土地承包经营权有序流转，改善农业生产经营环境，加快构建农业社会化服务新机制，着力提高农业生产机械化、专业化、社会化水平，实现农民收入增加与劳动强度减轻的协调发展，吸引外出务工人员回流农村以减轻农村老龄化程度、降低空巢率。[6]同时，进一步做好农村养老保障工作，还需要其他方面政策的配合，例如通过深化户籍制度改革，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民，特别是要制定优惠政策，保证老人随子女迁移，并同步纳入当地社会保障体系，减轻农村空巢化程度。例如通过加快农村寄宿制学校建设，加强对农村留守儿童的社会关怀照顾，进一步完善外地务工人员子女随父母异地上学并参加高考等政策，减轻农村老年人照顾孙子女的负担，使他们有暇休息、颐养天年。

[1]王叶菲，张鑫．新中国成立以来我国农村养老服务模式的历史轨迹与评估[J]．中国市场，2012，(1)．

[2]王文龙．权利剥夺、伪城市化与农村养老模式转型[J]．现代经济探讨，2011，(3)．

[3]张正军，刘玮．社会转型期的农村养老:家庭方式需要支持[J]．西北大学学报(哲学社会科学版)，2012，(3)．

[4]杨娅婕，雷杰．完善我国农村养老保障体系建设的对策研究[J]．云南民族大学学报(哲学社会科学版)，2012，(2)．

[5]余飞跃．家庭养老的困境与出路——兼论孝与不孝的理性[J]．重庆大学学报(社会科学版)，2011，(5)．

[6]李德洗，席桂萍．产业发展、人力资本与农村劳动力非农就业[J]．经济经纬，2011，(6)．