近四年来我国服务型政府建设研究综述

周德祥，刘爱莲

（河海大学，江苏 南京 210098）

服务型政府是当代政府模式演进的必然选择，也是我国政府改革的目标模式。党的十七大报告明确指出，建设服务型政府是我国行政管理体制改革的基本方向和目标，也是我国政府发展的必然选择。我国自1998年提出服务型政府建设以来，服务型政府建设已进行了十多年，从最初的尝试到后来的全面推进，各级政府都是满腔热情，很多学者和政府工作人员都加入对这一问题的研究当中，有偏重理论研究的，也有偏重实践研究的。关于服务型政府建设的研究综述文章有十几篇，但近几年来，撰写比较全面、质量比较高的综述只有三篇，即：何水在《政治学研究》2008年第5期发表的《国内服务型政府研究述评》，燕继荣在《学海》2009年第1期发表的《服务型政府的研究路向——近十年来国内服务型政府研究综述》，孙涛在《中国行政管理》2011年第1期发表的《近年来服务型政府建设研究述评》。以上几篇综述虽然比较全面地概括了近十年来我国服型政府建设的成就，总结了经验，也提出有待进一步研究的方向。但最新的文章也是2011年初发表的，选取的材料都是2009年及以前的。随着服务型政府建设研究的不断深入，最近四年来又出现了很多新的研究成果，因此，在当前进一步推进服务型政府建设的进程中，特别是在很多地方服务型政府建设面临困境、效果不太理想的情况下，非常有必要把最近的一些研究成果进行梳理和总结，以期为后续研究提供借鉴，为服务型政府建设提供理论指导。

一、研究内容更加深入

以前研究比较多的关于服务型政府的内涵、服务型政府建设的途径等在最近四年有了新的拓展和深化，比如对服务型政府的内涵有了新的理解，对服务型政府建设的途径有了新的探索。除此之外，以前研究比较少的，比如服务型政府的价值取向、服务型政府的特征、服务型政府建设面临的困境等方面最近四年都出了不少成果。

（一）关于服务型政府的内涵。关于服务型政府内涵的研究，在研究服务型政府建设的初期，学者们比较关注。近四年来，服务型政府的内涵大都沿用前几年的概念，很少有学者做新的阐释。但也有个别学者有新的理解，刘厚金认为服务型政府就是“在以人本理念为核心的科学发展观的指导下，坚持经济社会全面发展，科学定位政府角色并切实转变政府职能，以公共服务为主导，推动市场经济的完善，致力于提高公共服务绩效的全新政府范型”［1］。薄贵利在总结前人对服务型政府阐释的基础上，对服务型政府下的定义为：在以人为本和执政为民的理念指导下，将公共服务职能上升为政府的核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，以不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府［2］。以上两位学者对服务型政府的理解还是比较全面的，也体现了一定的创新性。但笔者认为要全面而准确地理解服务型政府，需要从三个方面去理解，服务型政府既是一种新的行政理念，又是一种新的行政制度，同时还是一种新的行政行为。只有从这几个方面去把握，对服务型政府的认识才是全面的。

（二）关于服务型政府的基本特征。关于服务型政府的基本特征，最近几年学者们的研究更加突出政府提供高效而优质的公共服务这一特点。侯波认为，服务型政府应当具备以下基本特征：“第一，构建能够基本覆盖全体居民和社会生活主要方面的公共服务体系。第二，政府对公共服务有足够的财政支撑。第三，基本实现公共服务均等化。第四，公共服务方式多样化，除了政府作为公共服务主要提供者外，第三部门、企业和居民等社会主体也应该承担着一定的公共服务责任。第五，政府的社会管理水平高，服务机制、机构较为完善，公务员工作态度良好。”［3］薄贵利认为服务型政府的特征主要是：“在政府职能结构中，公共服务职能成为政府的主要职能或核心职能；在政府组织结构中，公共服务部门成为政府的主要部门或核心部门；在政府财政支出结构中，公共服务支出应成为政府的主要支出；服务型政府同时必须是民主政府、责任政府、法治政府和廉洁政府；服务型政府的运行机制必须规范有序、公开透明、便民高效。”［2］可见学者们普遍认为，服务型政府的主要特征是突出公共服务职能在政府职能中的重要地位，弱化政府直接管理经济的职能。但公共服务又不仅仅由政府来提供，社会中介组织、NGO组织等也应该分担一部分公共服务的责任，实现公共服务形式的多样化。同时服务型政府还是民主政府、法治政府、责任政府、有限政府、有效政府等。

（三）关于服务型政府建设的途径。关于服务型政府建设的途径，是学者以及实践工作者研究最多的一个问题。学者从行政理念的转变、体制机制的创新、政府职能的转变、行政技术的改进等方面提出了自己的看法。高小平从深化行政体制改革的角度，从六个方面阐述了当前我国服务型政府建设的途径和基本要求：“第一，建立适合我国国情、惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的政府公共服务体系是服务型政府建设的基本任务。第二，提高政府为经济社会又好又快发展服务的能力是服务型政府建设的工作重点。第三，明确中央和地方各级政府的公共服务职责，加大对公共服务的财政投入，完善适应服务型政府建设要求的公共财政体制是服务型政府建设的必然要求。第四，创新公共管理和服务方式，形成适应服务型政府建设要求的公共服务多元供给主体；提高社会管理水平，健全适应服务型政府建设要求的社会管理体系和应急管理机制是服务型政府建设的创新举措。第五，推行政府绩效管理和行政问责制度是服务型政府建设的重要方式。第六，高度重视政务公开和电子政务，促进廉政建设和行政业务建设是服务型政府建设的基本保障。”［4］李杏果认为：“服务型政府建设的实现路径是从全能政府走向有限政府，从人治政府走向法治政府，从行政控制型政府走向民主参与型政府，从暗箱操作型政府走向公开透明化政府，从预算型政府走向绩效型政府。”［5］郁建兴认为，在新的历史起点上建设服务型政府，除了进一步明确服务型政府建设的目标，巩固、确立新的政府管理体制和社会政策体系等制度基础外，关键在于为政府转型构建一个强有力的社会基础。为此必须完善、巩固服务型政府建设的基本理念，合理划分政府间公共服务职责，构建普遍性、统一性和发展性的社会政策体系，完善以公共预算改革为突破口的公共财政体制，以政府管理体制改革为助力转变政府职能［6］。薄贵利认为，加强服务型政府建设必须转变政府职能，优化政府组织结构，改革行政运行机制和政府管理方式［7］。李军鹏从深化体制改革的角度提出了加快推进服务型政府建设对策与措施：“第一，加快公共服务部门的大部制改革步伐，为服务型政府建设提供组织保障。第二，加快财政体制改革步伐，为服务型政府建设提供财政保障。第三，加快纵向行政体制改革步伐，为服务型政府建设提供法治保障。第四，加快推进事业单位分类改革，完善公共服务体系，为服务型政府建设提供体系保障。第五，加快建立政府绩效评估体系与行政问责机制，为服务型政府建设提供制度保障。”［8］沈亚平从机制建设的角度提出了用机制拉动服务型政府建设的措施：“应用规划机制作为服务型政府建设的指南，引导服务型政府建设的方向；用管理机制作为服务型政府建设的规范，提升政府服务品质；用内部评价机制和外部压力机制化被动为主动，最终推动我国服务型政府建设的进程。”［9］黄杰从公共财政的角度提出公共财政制度的建设是服务型政府建设的制度基础，具体措施包括改革、完善分税制和转移支付制度，构建合理的地方政府公共支出的基本结构，进一步规范和完善地方政府的预算制度等［10］。近四年对于服务型政府建设途径的研究，研究成果虽然不少，但大部分的研究与前人的研究成果相似，创新性的成果不多。

（四）关于服务型政府建设面临的困境。我国提出服务型政府建设已十年有余，但效果不是很明显，这主要是因为服务型政府建设存在困境。郁建兴认为我国服务型政府建设的困境主要是：“一是发展型政府难以超越，二是政府间职责分工不合理，三是社会政策体系整体规划缺失，四是公共服务供给的效率和效益未能尽如人意。”［6］薄贵利认为，我国服务型政府建设之所以陷入困境，是因为我们对服务型政府建设存在认识上的误区。这些认识上的误区主要有：一是惯性思维，即没有认识到建设服务型政府的重要性和紧迫性，仍然把追求GDP放在第一位；二是模糊认识，即不清楚服务型政府的真切含义，认为现在政府所做的一切，包括招商引资、铺摊子、上项目，都是建设服务型政府的重要内容；三是片面认识，即虽然认识到建设服务型政府的重要性，但把为企业服务放到了第一位，把为城乡居民提供服务摆在了第二位；四是传统思维，即认为公共服务应该由政府一揽子包下来，由政府统一提供，垄断供给，忽视了市场和社会的作用；五是简单思维，即对于如何确定公共服务供给的优先顺序？如何保证公共服务质量、提高公共服务效率？没有深入调查，系统研究，没有做到从国情、区情、社情和民情实际出发［2］。孔凡河认为，近年来我国基层服务型政府建设的现实困境主要是：“民本至上，服务为先”施政理念缺失；重经济管理，轻社会管理的职能偏好难改；财力与事权不对称，基层公共财政步履维艰；公众参与机制滞后；部门利益与公共利益之间张力不减；法治行政失范，公共权力异化［11］。李军鹏认为我国服务型政府建设存在体制障碍：包括组织体制障碍，财政体制障碍，纵向行政体制障碍，公共服务体制障碍，制度缺失障碍等［8］。沈亚平认为，我国服务型政府建设面临的困难主要有：“行政理念方面的障碍，体制制度方面的障碍，服务型政府建设规划和实施机制缺失，行政人员行为的障碍，公共支出结构不合理等”［9］。可见，当前我国服务型政府建设面临的困境主要有几个方面：一是对服务型政府存在认识上的误区，二是受到我国行政体制和机制的束缚，三是各级政府和公务员的行政理念有待更新，四是我国公民社会发展缓慢等。

二、研究视角有所创新

以前对服务型政府建设的研究，大多从转变政府职能、提高行政效率，以及行政体制、机制和行政技术的创新等政府自身的改革等方面寻求对策。现在学者们的研究开始跳出政府来研究政府，比如从政治生态、公民治理、法治社会等不同的角度来研究服务型政府建设。

（一）从公民治理的角度研究服务型政府建设。孙友祥提出了推进服务型政府建设的途径：“建设服务型政府，必须创新公民治理理念，健全公民资格，培育公民自治组织，引导公民参与，提高公民、政府间的互动质量并建构激励耦合合作制度。为此要做到端正公民参与认识，创新公民治理理念；加强公民教育，提高公民素质，健全公民资格；大力培育非政府组织，提升公民自治组织的权威性、影响力和博弈力量；健全公民参与制度，完善公民治理机制；加强公民参与法制建设，强化公民治理保障。”［12］

（二）从战略规划的角度研究服务型政府建设。薄贵利指出，当前我国的服务型政府建设亟需战略规划和战略指导。科学制定服务型政府建设的战略规划，以颇具远见的顶层设计和宏观指导，为服务型政府建设制定明确的时间表、构建科学的目标体系、确定服务型政府建设的路线图，这是我国服务型政府建设的长远战略任务［13］。

（三）从行政立法的角度研究服务型政府建设。高学栋提出通过加强行政立法工作为服务型政府建设提供法制保障，其主要对策是树立“以人为本”的科学立法观，改革和完善立法模式，建立适合中国国情的违宪审查制度，妥善解决法律法规冲突问题，提高公民参与行政立法的程度，建立健全行政立法信息公开制度，完善行政立法听证制度，加强对行政立法的监督，等等［14］。

另外，燕继荣研究了服务型政府建设的动力机制，认为服务型政府建设的进展取决于三重动力机制：即中央政府的牵引力，地方政府的内驱力，民众和舆论的外压力［15］。谢斌分析了服务型政府建设的理念体系，认为我国服务型政府建设的理念体系是建设服务型政府的蓝图，具体由中国共产党领导、全心全意为人民服务、民主行政和法治行政、有限政府、责任政府、创新政府六大理念所构成［16］。研究视角的创新，使研究成果更具有原创性，大大提高了我国服务型政府建设的研究水平。

三、研究范围进一步扩大

相较于前期学者们倾向于从宏观上研究服务服务型政府建设，现在学者们更倾向于对地方服务型政府建设的研究，特别是学者们已将研究的领域扩大到以前研究相对薄弱的乡镇一级政府，民族自治地区和欠发达地区也成了某些学者研究的重点。

（一）乡镇一级服务型政府建设的研究。宋惠敏认为，受长期计划经济的影响，乡镇公务员养成了强烈的“管理”思想、“唯权力是从”的价值偏好和“保守性、利己性”的情感意愿。因此，必须通过乡镇公务员行政人格的转型来促进乡镇服务型政府建设。具体而言就是乡镇公务员必须具备服务人格、责任人格、创新人格和民主人格，这是建设乡镇服务型政府的基础［17］。齐琳娜认为，我国当前服务型政府建设中存在的问题主要有：一是乡镇公务员绩效考评制度不完善；二是服务型政府建设流于形式，缺乏体制创新；三是乡镇公务员素质不高；四是乡镇政府职能未发生大的转变；五是乡镇财政比较困难［18］。

对于乡镇服务型政府建设的研究，从2009年至今在中国期刊网上能找到十几篇文章，但几乎没有知名学者在研究这个问题，高质量的文章非常少。而乡镇一级政府是我国最基层的一级行政机构，直接和广大老百姓打交道，因此，乡镇一级服务型政府建设效果怎么样，直接关系到老百姓对政府是否认可。可以毫不夸张地说，乡镇服务型政府建设的成败最终将关系到整个国家服务型政府建设的成败，并影响到政府的权威能力和公众对政府的合法性认同。基于此，深入进行乡镇服务型政府建设的研究应该成为今后我国服务型建设研究的重点。

（二）民族自治地区服务型政府建设的研究。刘燕华认为，关注民生是民族地区服务型政府建设的永恒主题。为此，必须加大对民族地区的财政转移支付力度，支持社会保障措施的落实；必须努力使社会保障的内容不断增加，覆盖面不断扩大，保障水平不断提高；必须落实就业政策，实施就业援助［19］。任洁认为少数民族地区建设乡镇服务型政府必须进行大部制改革，“一是明确树立大部制下服务型政府构建的长远目标，全面落实阶段性目标；二是整合人力资本，不断加强少数民族乡镇政府的执行力；三是建立‘顾客导向’工作模式，提供优质和高效服务；四是第三方力量进入行政领域，培育公民社会和发展中介组织”［20］。

对于民族自治地区服务型政府建设的研究，虽然现在有不少学者在关注这个问题，但真正能够体现民族自治地区特色的研究成果还不多，研究成果与非民族自治地区表现出雷同性。这也说明了当前我国的学术研究中，对于一些应用性的学科，如果不真正深入基层、深入群众、深入实践将很难取得具有现实性、针对性和创新性的研究成果。民族自治地区的发展对于我国社会主义和谐社会的构建、对于边疆地区的稳定和国家的长治久安、对于各民族的共同富裕和共同繁荣都有着重大的意义。因此，这一问题也应该成为今后我国服务型政府建设研究的重点。

四、研究方法不断改进

相比起步阶段多采用规范分析、缺乏实证分析的现象，学者们近年来越来越多地运用了调研、个案等实证分析方法，有的还提出了服务型政府的模型建构等。

（一）成功运用实证研究方法研究服务型政府建设。江易华编著的《当代中国县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论构建与实证研究——基于社会公正的视角》一书，成功地将层次分析、统计分析等量化研究的方法应用到县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的实证遴选、效度与信度检测等方面，构建了一套科学可行的县级政府基本公共服务绩效评估指标体系，从而大大增强了其研究成果的科学性、有效性和可操作性［21］。还有很多学者在研究地方服务型政府建设时，都选取一个有代表性的地点进行个案调查，然后进行实证分析，从而得出有针对性、现实性和可行性的研究成果。

（二）提出了服务型政府建设的模型构建。冷向明编著的《当代中国服务型政府的理论模型、标准体系及建设纲要——基于“5×1”系统权变模型的探索性研究》一书，在坚持定性分析与定量分析相结合的基础上，运用系统权变理论构建了我国服务型政府的系统权变理论模型，在此基础上提出了我国服务型政府标准体系。并以其为依据，提出了全面推进服务型政府建设的实施纲要，从而深入地回答了“什么是服务型政府”和“怎样建设服务型政府”的问题。系统权变理论模型的构建，大大提高了其研究结论及所提出的对策建议的科学性和有效性［22］。

（三）提出了服务型政府建设的指标体系。张立荣以系统权变组织理论的系统权变模型为研究框架，探索性地构建由价值与职能标准、技术标准、结构标准、社会心理标准、管理标准5个一级标准指标、24个二级标准指标以及若干三级标准指标构成的“中国服务型政府标准体系”［23］。

新的研究方法的运用，不仅减少了以前规范研究中容易出现的理论与现实脱节的现象，也避免了研究成果的雷同性，大大增强了研究的科学性和有效性。但可惜的是单一学科背景的人可能不太擅长运用这些新的研究方法，导致这样的研究成果还比较少。所以对于服务型政府建设的研究，应该大力提倡和鼓励跨学科研究，可以选择不同学科背景的学者组成一个研究团队，通过团队的通力合作来进行这方面的研究，这样才更有可能出现创新性的研究成果。

五、结语

近四年来我国服务型政府建设的研究，虽然成果颇多，研究方法也有所改进，但当前，对服务型政府建设的研究以及在服务型政府建设过程中还存在以下几个方面的问题：一是仍然有不少学者对服务型政府建设的长期性、系统性和复杂性的认识不足，出现某些重操作层面建设轻体制机制创新的问题。二是受研究视角的束缚，具有创新性的突破性研究成果不多。三是理论的研究不能很好地满足实践的需要，公共服务模式在各层级政府间表现出雷同性，很多地方政府还没有找到真正符合自己实际的公共服务供给模式。四是受行政管理体制的束缚和“官本位”思想的影响，公共服务体系建设困难重重。五是以人为本的服务理念还没有真正深入人心，因此，很多意在提升政府公共服务水平的政策和措施并没有得到很好的执行，出现了公务服务水平提升难、提升慢的问题。

下一步服务型政府建设研究的主要任务应该是在已有研究成果的基础上，重点关注以下几个方面的研究：第一，加强理论研究的针对性和实用性，坚持理论联系实际的方针，从实践中来，到实践中去，理论成果应该能够为各级政府建设服务型政府提供有用的对策和措施。多深入群众，了解群众的真正需求。第二，加强对地方服务型政府建设的研究，特别是民族自治地区和欠发达地区应该成为研究的重点，因为这些地区的发展更需要政府的主动作为。第三，进一步加强研究视角的创新，鼓励跨学科研究和团队研究。视角不一样，得出的结论也会不一样，我们需要的就是从不同的角度取得突破。

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