武平县农村土地流转现状、问题及对策

兰菊花

（武平县平川镇经管站，福建 武平 364300）

近年来，福建省积极稳妥地推进农村土地流转，有力地推进了福建省现代农业的发展，提高了农业效益，增加了农民收入，成效显著。据农经预测统计，目前全省共流转耕地22.09万hm2，占家庭承包经营耕地面积21.59%，其中转包6.65万hm2，占流转总面积的30.11%；转让1.02万hm2，占4.61%；互换0.97万 hm2，占 4.40%；股份合作2400hm2，占1.09%；出租11.83万hm2，占53.56%；其他形式1.38万 hm2，占6.23%。从土地流转的流向看，流入农户的面积16.09万hm2，占流转总面积的72.84%；流入农民专业合作社的面积2.38万hm2，占10.79%；流入龙头企业的面积1.39万hm2，占6.28%；流入其他主体的面积2.22万hm2，占10.08%。福建省龙岩市武平县立足实际，大胆创新，按照 “农民自愿、政府引导、积极扶持、规范管理”的原则，积极开展各项工作，农村土地流转实现了由无序流转向规范流转转变，由群众小面积自发流转向组织化、规模化流转转变，初步探索出一条推进现代农业发展的新途径。在取得积极成果的同时，武平县农村土地流转的实践过程中仍然存在问题和困难，如思想认识、土地流转行为规范性和执行困难等问题。本文试图通过对武平县近年来农村土地流转的现状及问题进行分析，并介绍一些成功的经验做法以作借鉴之用。

1 农村土地流转现状分析

1.1 武平县土地流转基本情况

武平县是农业大县，全县辖17个乡镇、214个行政村，共有农户8.37万户，农业人口355275人，农村劳动力191897人，现有耕地面积18453 hm2。到2012年底，全县耕地流转面积8080hm2，占承包耕地总面积的43.78%，其中转包面积473 hm2，占流转面积的5.86%，出租面积6367hm2，占流转面积的78.79%，转让面积93.33hm2，占流转面积的1.16%，互换面积180hm2，占流转面积的2.23%，其他形式流转面积966.67hm2，占流转面积的11.96%，耕地流转涉及农户数3.72万户，占总农户数的44.4%。

1.2 主要成果

1.2.1 耕地抛荒得到遏制 实施土地流转，将耕地从缺少劳动力的农户手中流转出来，鼓励种植大户兴修水渠、开通道路，有效地减少了耕地抛荒；同时因地制宜，改变作物结构，发展农业生产，促进了抛荒地复垦。如武平县永平乡种植大户廖荣发将该乡小池自然村荒废的20多hm2土地流转出来种植烤烟、水稻、蔬菜等，使该片荒地得以复耕。又如中堡镇田杭村、中堡村，许多村民外出打工，留下26余hm2山垄田濒临抛荒，通过流转引进外地客商将其全部耕作起来，用于种植葛根等。

1.2.2 规模化经营初现雏形 通过土地流转，零散的土地逐步向农业企业、专业合作社、经营大户、种植能手集中，促进农业适度规模经营。2009—2012年，共建成20hm2以上的市级规模经营示范片16个，面积517.23hm2。2012年中山太平村流转土地20多hm2种植毛豆、十方高梧村、彭寨村分别流转土地33多hm2、20多hm2用于种植毛豆、槟榔芋等。截至2012年12月底，0.67 hm2以上的规模经营面积5133hm2，占流转面积的63.53%，其中3.33～6.67hm2的146处，面积713hm2；6.67～20hm2的118处，面积1113 hm2；20hm2以上的26处，面积740hm2。

1.2.3 设施农业初具规模 近年来，武平县以土地流转为突破口，以提高农业生产效益为目标，鼓励经营业主投资发展设施农业。2010年，武平县引进并落地的设施农业项目有3个，搭建钢架、竹架大棚56hm2，这些项目的建成填补了武平县设施农业方面的空白。2012年浙江彭氏玉麟西瓜专业合作社在武平县十方镇高梧村流转土地20hm2搭建钢架大棚基地，安装滴灌设施，种植大棚葡萄；武平县梁野山果蔬专业合作社在平川镇红东村流转土地21.33hm2搭建钢架、竹架大棚基地种植葡萄、蔬菜和西瓜等。这些基地的建成，大大提升了武平县设施农业发展水平。

1.2.4 机械化水平不断提高 土地流转为推进农业机械化创造了条件，规模农业的快速发展，促使以人畜为主的传统农业劳作方式向以农业机械为主的现代农业劳作方式转变，逐步以机械动力装备现代农业，提高农业机械化水平。近两年全县共新添置各类农机具7262台套，发放农机购置补贴1118.797万元，成立农机专业合作社9家，以此为中介，实施规模流转，建立水稻全程机械化作业示范基地，大大提高了农业生产效率和产出效益，节约了农业生产成本。

1.2.5 农业产业化效益明显 土地流转是推动农业产业化进程的有效途径，近年来，武平县通过实施规模流转，有针对性地引进有实力的专业大户、种植能手、龙头企业等经营业主到该县投资农业，促进土地、资金、技术等生产要素的优化重组，实现农业产业化、集约化经营。如：引进福建华龙农业发展有限公司在万安、民主、下坝、武东等乡镇流转土地133.33hm2，建立无公害蔬菜供港基地，产品通过 “种植—分级包装—冷冻—销售”一条龙经营模式直供香港市场。又如，引进福建省亿山农业科技发展有限公司，在十方、下坝、万安等流转土地建立槟榔芋生产加工出口基地66.67hm2，实行 “种植—加工—销售”一条龙经营模式，在十方工业集中区投资3600万元实施蔬菜、水果脱水加工项目，于2010年底投产，主要产品有果汁、果蔬脆片等，弥补了武平县蔬菜加工的不足。上述重点项目为该县加快农村土地流转、实现农业产业化经营起到了很好的示范带动作用。

1.3 存在问题

1.3.1 思想认识有待进一步提高 一方面部分干部重视不够，农村土地流转涉及千家万户和方方面面的利益，政策性强，情况复杂，工作难度大，有的基层干部存在着求稳怕乱，少找 “麻烦”的思想，导致一些地方土地流转处于放任自流的状态，认为土地流转是农户自己的事，应由农户和业主自由协商，与乡村无关，没有加强管理、指导和服务。另一方面一些农民观念陈旧，顾虑多，怕土地流转出去，以后政策有变化，自身利益受损，宁愿固守，也不愿流出土地。

1.3.2 土地流转行为有待进一步规范 目前土地流转大多实行口头协议，或者签订了书面合同，也存在内容不完整、不规范等问题，违约责任不明确。一旦发生纠纷很难按照合同内容处理，也找不到法律依据，流转双方当事人的利益难以得到保护。

1.3.3 农村社会保障能力有待进一步增强 土地承载着农民的衣食住行、子女教育、养老医疗等职能，国家和社会对此职能承载的较少，农民就业没有社会机制的保障，养老保险制度刚刚运行等因素影响，许多农民把土地当成 “活命田”、“保险田”，不敢进入流转环节，尤其是非农产业不发达，多数农民不得不以土为本，以农为生。

1.3.4 土地补贴政策执行难度大 现行的粮食直补、农资综合直补、良种补贴虽然上级都要求按实际种植面积发放，但因乡镇、村组核实困难，工作量大，实际操作中没有执行到位，抛荒土地也有补贴，导致农民土地流转意愿不强。

1.3.5 非农产业吸纳农村剩余劳动力就业能力不足 武平县乡镇企业，甚至县级企业，吸纳农村剩余劳动力的能力较弱，多数农民不得不远离家乡，到发达城市务工。同时，由于农民普遍文化技术水平低，务工选择性不多，经商风险大，增收门路较窄，后顾之忧较重，加上非农职业的周期性、季节性等不稳定因素，“守土”意识难以改变。

1.3.6 土地流转的需求动力不足 由于农业是弱势产业，投资成本高、周期长、收益低，又面临市场和自然双重风险，多数人不敢大规模搞农业开发，一些龙头企业或经营大户在发展初期离不开政府的扶持和引导，而目前政府出台的鼓励和扶持政策还不足，制约了土地的规模流转。

2 农村土地流转基本经验

2.1 领导重视，推动土地流转

武平县委、县政府高度重视农村土地流转工作，切实把农村土地流转工作摆上武平县农业农村工作的突出位置，着力加强对农村土地流转工作的领导，将其作为发展现代农业、建设社会主义新农村的重要切入点来抓。县成立了以县长为组长，县委、县政府分管领导任副组长，有关部门参加的领导小组，各乡镇也相应成立了领导小组和确定专人负责，并将土地流转列入对乡 （镇）目标管理考评重要内容，落实目标责任。各级领导还经常深入乡村、农户，了解情况，倾听意见，开展调研，分析问题，研究措施和办法，有力地推动了武平县的农村土地流转工作。

2.2 政策激励，扶持土地流转

为有效推进武平县土地流转工作，营造良好的投资环境，武平县出台了一系列鼓励政策：一是政策激励。2008年县委、县政府制定了 《关于加快农村土地流转促进农业规模经营的实施意见》，鼓励各类经营主体到农村参与土地流转，发展农业规模经营。2010年县政府出台了 《农村土地经营权抵押贷款管理办法 （试行）的通知》，以解决农村融资担保难问题，促进农村土地规模经营。至目前已有5家种植户，以流转地及地上种养物作为抵押物，获得信用社抵押贷款87万元。二是项目激励。对实行土地流转规模经营的地方在农田水利建设、土地整理、机耕道路建设、烟基工程、农机具补助等项目给予倾斜优先。三是资金激励。为鼓励发展规模经营，2009—2012年武平县共下拨规模经营补助资金367万元，用于规模流转专项补助。

2.3 搭建平台，服务土地流转

为了依法、规范、有序做好土地流转工作，武平县加强了土地流转服务体系建设工作，县财共下拨22万元用于完善县级土地流转指导中心和17个乡镇农村土地流转服务中心，省财政下拔44.45万元用于完善乡镇服务平台基础设施建设，目前全县214个村均设立了农村土地流转服务站，构建了比较完善的县、乡、村三级服务平台，以此为依托，强化配套服务，积极为流转双方牵线搭桥，指导、管理、协调全县土地流转工作。

2.4 招商引资，带动土地流转

通过利用各级政府优惠政策，积极联系引进县内外种植大户、农业企业、农民专业合作社等到武平县投资发展农业规模经营，流转土地种植适销对路的农作物，从而带动全县各地的土地流转，增加农民收入。如引进菲律宾客商 （金福龙农业科技有限公司）在十方流转土地种植中药材、水稻等51.2hm2；又如前文所述的香港华龙集团、福建亿山农业科技发展有限公司等，这些龙头企业进驻武平之后，都不同程度地带动了周边农户发展土地流转，实施农业规模化、产业化经营。

2.5 部门协作，促进土地流转

农业主管部门发挥主导作用，主动作为，科学制定土地流转规划，开展政策法律宣传咨询，印发相关宣传材料，收集发布供求信息，引进培育企业、大户，规范制作流转合同，及时提供便捷服务。相关部门密切配合，通力协作。财政局专项安排土地流转资金，国土局倾斜安排土地整理项目，农机站提高专业合作社、流转大户的农机具体补助标准，烟草公司扶持土地流转规模种植烤烟大户，供销社鼓励相关农民专业合作组织参与土地流转。

2.6 积极宣传，营造土地流转氛围

树立 “大流转大发展、小流转小发展、不流转不发展”的思想，通过各种有效途径，加大对 《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规和政策的宣传力度，使广大干部和人民群众知法、懂法、守法，并印制了强农惠农政策小册子，发放到各家各户，提高思想认识，改变传统观念，为促进农业规模经营，实现农业产业化经营创造积极条件。

3 农村土地流转案例分析及启示

3.1 案例分析

3.1.1 案例一：农民专业合作社式土地流转 该土地流转方式的内容是以各种农民专业合作组织为依托，通过对土地承包经营权进行合理评估，折合为股份，整合土地资源，实现土地规模经营［1］。

武平县梁野山果蔬专业合作社由兰梅等11人发起，于2011年4月10日召开全体成员成立、设立大会，注册资金150万元，与江西满地红果蔬专业合作社、县蔬菜发展总公司协作，以 “公司＋合作社＋农户”的运作模式，主创 “梁野山”品牌农业，致力于开发、引进、集成示范和推广应用新品种、新技术、新设备，建设先进适用的农业科技成果密集应用区和示范点，加速农业科技成果转化应用。已投资500余万元，在平川镇红东村和万安乡五里村流转土地34.67hm2搭建钢架、竹架大棚基地种植葡萄、蔬菜和西瓜等，打造与梁野山国家级自然保护区相结合的生态、休闲、旅游、观光为一体的现代农业示范园与 “菜篮子工程”直控基地，带动全县设施农业的发展。与农户签订规范合同实现耕地流转，每年250kg稻谷租赁费，并聘请当地剩余劳动力2.5万个工日，可给当地劳动力带来200万元以上收益。亩产值在19000元以上，亩纯收入9200元。

3.1.2 案例二：农业产业化龙头拉动式土地流转该土地流转方式的内容是农业龙头企业为保证原料供应的数量和质量的稳定，从当地农村基础条件出发，以各种方式整合农村承包土地，实现土地规模化经营［2］。当前，由龙头企业促进流转土地是很多地方政府比较鼓励的。实践中，武平县就有这样的案例，并给促进了当地的经济发展。

亿山农业科技发展有限公司，在十方、下坝、万安等通过流转的土地建立槟榔芋生产加工出口基地约67hm2，实行 “种植—加工—销售”一条龙经营模式，在十方工业集中区投资3600万元实施蔬菜、水果脱水加工项目，于2010年底投产，主要产品有果汁、果蔬脆片等，弥补了武平县蔬菜加工的不足。这个建立在十方及周边乡镇流转土地上“成长”起来的农产品深加工企业，原料来自周边约667hm2果蔬基地，产品销往福建、广东市场。通过一年多的努力，该公司不仅成了武平县农业产业龙头企业，还带动周边800多名农户人均增收1000多元。

3.2 启示

案例分析表明，做好农村土地流转，一是充分认识农村土地流转是发展现代农业的客观要求和必然趋势；二是宣传引导，提高农民对土地流转的积极性是实行土地流转的前提条件；三是发挥乡村两级在土地流转中的协调服务作用，保证土地流转公开、公正、有序进行是实行土地流转的有效途径；四是实现土地流转与劳动力转移的有效结合是实行土地流转的重要保证。

4 做好农村土地流转的对策建议

4.1 加强领导，提高认识

2013年中央1号文件指出：坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。因此，各有关部门、乡镇、村要强化组织领导，把土地流转当作农业农村工作的重要内容，加强土地流转相关的法律法规及政策的宣传，切实提高干部群众的思想认识，突出宣传土地流转典型，总结推广好的经验做法，让农民、种植大户和农业企业充分认识到土地流转规模经营的好处，使更多的农业生产经营主体乐于、敢于、善于凭借土地流转来提高自己的生产经营效益，推进农业规模化、产业化步伐。

4.2 落实有关政策，加大扶持力度

一要全面落实奖扶政策。大力推行农村土地经营权抵押贷款，以解决农村融资担保难问题，促进农村土地规模经营。二要加大耕地抛荒治理力度。按照 《中华人民共和国基本农田保护条例》规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田，承包经营基本农田的单位或个人连续两年弃耕抛荒，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田，并组织恢复耕种。各乡镇要对抛荒两年的基本农田进行摸底，并组织村组收回承包经营权，由村组集体统一流转给其他种植大户。逐步落实国家粮食补贴向实际种植户发放政策，切实减少土地抛荒现象。三要加大项目扶持力度。各有关部门在实施农业项目时，要向土地流转大户倾斜，在基础设施、资金信贷、农业保险等方面给予大力扶持，改善流转大户生产生活条件，增强农业生产和抵御自然灾害的能力。

4.3 健全工作机构和队伍

每个乡镇土地流转服务中心应配齐工作人员，解决相应的工作经费，加强对农村土地流转工作的指导和监督管理工作，因地制宜，制定详细农村土地流转工作规程，流转管理办法、流转期限、流转价格指导性意见，及时为流转双方提供信息、技术等服务。对已流转的土地进行全面清理，完善相关手续；对将要或者正在进行流转的土地，明确专人负责，严格流转程序，签订规范合同，建立备案、登记、建档制度，保证流出方和流入方的权益。同时县里应成立土地承包仲裁调解机构，及时化解土地承包经营矛盾纠纷，协调土地流转双方关系，为土地规模流转和农业项目建设提供法律保障。

4.4 培育新型农业经营主体

传统每户几亩地的分散经营已不能适应新形势发展需要，受丘陵地势影响，实行大规模机械化作业也不可行，实行适度规模经营势在必行。各级要创造良好的环境，采取奖励扶持、目标考核等多种办法，积极培育扶持专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业股份公司等新型生产经营主体，以“企业＋基地＋农户”等经营模式，带动农业规模经营，提高土地经营效益，引导农民进行土地流转。

4.5 提高社会综合保障能力

加快县级城市建设步伐，改革户籍制度，逐步把已经放弃经营土地、进城务工经商的农民纳入城镇人口，落实社会保障体系，在低保、就业、子女就学等方面享受与城镇居民同等待遇，避免再次返乡争地。对已经流转土地的农民，要引导他们从土地流转收益中拿出部分资金，建立个人基本医疗和养老保险，提高综合保障能力，逐步弱化土地的福利性和社会保险功能，消除流出土地农民的后顾之忧。

［1］王忠林.我国农村集体土地流转制度研究—基于对山东省滕州市农村集体土地流转制度改革的考察 ［D］.青岛：中国海洋大学，2011.

［2］高小军.论中国农村土地产权制度改革的方向和路径 ［J］.调研世界，2004 （4）：13－17.