基于政府协同机制的公共住房体系研究

王 伟，张 森，谷伟哲

(1．天津商业大学公共管理学院，天津300134;2．天津大学理学院，天津300072)

当前的住房保障体系主要由经济适用房、限价房、廉租房和公共租赁房4种类型的保障性住房构成，而且在政府的行政部门中涉及到住房保障体系的管理部门也是种类繁多。例如:国土资源部、房屋管理局、城市综合开发管理办公室等部门都参与了保障性住房的管理，在具体实践中也逐渐暴露出各部门间的职能重叠以及协调和沟通成本过高等矛盾。因此，借鉴协同机制构造一种协同的保障房管理制度，充分发挥公共住房的保障作用，以满足住房困难群体的基本居住需求，是当前住房保障领域研究的重要课题［1］。

一、住房保障体系存在的困境

自改革开放以来，我国已相继开展了5次重要的机构改革，涉及到住房领域的政府职能虽经历了重大变革，但改革和创新还远未到位。在住房领域仅建设部门就与发改委、规划部门、国土、房管、民政、公安、社保、工商、税务、金融、街道、人大等多部门职责交叉。这么多机构都参与到住房保障的管理中，在具体的实践中必然会产生大量的机构重叠以及政府各部门职能分工等一系列问题，如此众多的住房保障管理部门不仅增加了住房保障体系的行政运行成本，同时也为政府各部门在住房保障领域的管理的政令畅通以及相关职能的履行带来了压力。

住房保障体系本身具有复杂性:一方面，其自身的诸多类型和一系列相关指标构成了住房保障体系的内部复杂性;另一方面，涉及的管理部门过多则是其外在复杂性的表现。

2011年底，我国南方一些城市保障房申请遇冷，甚至出现保障房滞销的情况，其根本原因并非保障房数量上的供大于求，而是由于保障房的品质无法让住房困难户感到满意。保障房的品质并不是单指保障房的建造品质，而是特指保障房的综合品质，如规划标准、房型设计、抗震等级、交通道路、所处地段、医疗教育配套设施等诸多因素均考虑在内。住房保障体系的管理涉及多个部门，由此产生的质量问题也就与多个部门有着间接或者直接的关系。如房型设计、抗震等级以及建筑的外观，这些问题涉及到工程设计部门;保障性住房的施工方在施工过程中的种种规范涉及到工程监理部门;保障房位置的选取以及周边配套则与发改委和规划部门相关等。当前，我国各地的保障房建设比较强调建设的开工数量，忽视保障性住房的科学的统筹和协调，而长远来看，我国的保障房建设必然会从重视数量和覆盖面，演变为重视保障性住房的质量和可持续发展以及保障性住房内涵的延展。这个趋势必然导致对于涉及到保障性住房的数量众多的相关部门的协同。

当前，我国保障性住房的概念与西方发达国家的公共住房的概念相对比较模糊，从保障房体系的组成到保障房覆盖范围的界定，我国的住房保障所界定的范围较为模糊。随着政府多部门协同作用的发挥以及整体政府建设的实践，人们模糊的保障房概念将必然会被公共住房这一更为科学的概念所替代。而这一趋势必然与我国的协同政府构建密切相关，随着政府在住房领域协同性的进一步发展，将使我国住房保障体系中的主体由保障房，过度到公共住房。

二、住房协同管理的相关理论

在20世纪70年代，发达国家兴起“新公共管理运动”，也有人称为“政府再造”，主要原因是这些国家大多爆发了财政危机、管理危机和信任危机，从而导致西方各国对于传统的公共管理体制提出了质疑，本质原因是由于传统的政府是科层制政府，科层制政府适应于工业化社会，而随着信息革命的发展，传统的科层制越来越不适应于信息化社会，新公共管理运动也叫“管理主义”跟其主张市场化的运作机制有关，主张将竞争机制引入政府管理中，建立“顾客导向”的服务型政府［2］。“新公共管理运动”是对各国的传统政府管理模式的改革和优化，很好地规避了科层制政府的缺陷，通过绩效评估进一步的优化管理成本，促进政府的绩效意识［3］。

随着信息化社会的进一步发展，新公共管理运动的各项成果，也需要进一步的改革。“新公共管理运动”强调分权，由此造成部门分工和专业化的影响依然存在，政府组织的“碎片化”越来越明显，公共组织形成了三重障碍:公共组织各部门的内部、平级部门之间以及公共部门与非盈利组织之间的合作愈发沟通不畅。因此，逐渐产生了“整体政府”的概念，英国政府随后实践了“协同政府”的改革，“协同政府”强调“整合”以及“协调”。以至于极大地推动了英国政府的公共服务的质量，更加适应信息化时代的社会管理，以至于有位英国学者称，整体政府的探索是21世纪公共服务改革最鲜明的特征，就像20世纪末“新公共管理”或“政府再造”所带来的变革一样［4］。

“整体政府”是一个相对宏观的概念，不同国家有不同的称谓，美国称为“无间隙政府”，英国政府则称之为协同政府，也有国家称之为“部门间的融合”等。整体政府概念最早在1997年由英国学者佩利·希克斯在《整体性政府》一书中提出 马尔福德和罗杰斯把协同政策定义成由多个组织制定规则和遵守规则，以共同完成任务的过程。波利特则将“整体政府”定义称为一种通过平级和上下级协同的认同和行为来达成相关任务的政府管理模式。主要由以下几个部分构成:一是打破以往的政策藩篱;二是共同协同步调一致;三是促进组织内各群体协同一致行动;四是为公众提供协同的无缝隙服务［6］。

整体政府是指以下几个维度的政策协同。

(1)“纵向整合”主要是指从最高层级的决策层到基层组织的执行层的政策保持一致性，强调政策从决策层制定到执行层的具体执行的高度一致性。不会产生背离最初决策意图的状况。

(2)“横向整合”是指平级政府部门之间政策的高度协同一致。不会产生不同部门间政策的互相冲突，也不会产生政出多门，各个平级部门之间保持高度的政策的协同性和高度的认同。

(3)“时间上的整合”是指政策整个生命周期的政策的协同性，具体而言就是从政策过程的角度出发，从政策的最初制定，到政策的最终终结。在政策的生命周期中保持高度一致的协同性，在时间轴上新旧政策具有高度的协同性。唯有保持了以上的3个维度的政府，才能达到各项政策的协同，因而称之为“整体政府”。具体而言，“整体政府”从宏观、中观、微观3个层面作用于相关政策，从而体现出公共政策的协同性。在宏观角度，主要是指政府的决策部门要有高度的一致性，这就要求决策部门制定的各项政策具有战略的协同性［7］。也就是说从宏观的决策制定初始，就具有高度的协同性。在中观层面上，主要是指政府的各个部门具有高度的协同性，从而达到跨领域跨部门的政策具有协同性。这就要求各个部门要沟通顺畅，对于共同的战略目标有着高度的认同，从而达到不同部门的政策具有高度的一致性。在微观层面，主要是指具体的部门内部的政策要具备高度的一致性，这就要求，部门自己出台的各项政策要相互协同，从而达到具体政策的高度的一致性。包括资源和信息的通畅交流，政策的连贯性，工作经验和阻力的及时沟通［8］。

我们具体以美国食品安全领域的协同管理作为一个具体的案例，充分体现“整体政府”具体运作模式。在美国负责食品安全管理的联邦机构主要有美国农业部(USDA)、食品与药品管理局(FDA)和美国环境保护署(EPA)。除此之外，还有商业部、财政部等部门参与其中。按照食品的类别将众多管理部门进行业务分割，联合各州的地方政府构筑了美国食品安全整体性治理体制。为了协同各机构的行为。1998年，美国设立了总统食品安全委员会，其职责是定期发布和更新联邦食品安全综合战略计划对于如何执行综合战略和如何提高联邦部门、各州、区县以及私人部门之间的协同与合作，向总统提出建议。在该组织协调下，各部门在食品安全监管方面分工明确，协同配合，构筑了协同性的治理模式，从而保证了美国食品的安全供给［9］。在美国，虽然食品安全的监管机构分散在不同的部门，但通过明确的职能分工和以品种监管为主的方式来避免机构间的推诿问题，同时负责食品安全的各部门之间形成执法合作协议，定期进行协调沟通，建立了良好的协同关系。并通过总统食品安全委员会来加强部门之间的协调，保证了从农场到餐桌全过程的监管，从而达到了食品安全的良好效果。美国非常重视和鼓励各部门在自愿平等的基础上签订部门间协议，以此来明确各自的职责范围和加强相互的行动协调。

吸收和借鉴发达国家在“整体政府”实践过程中积累的先进经验，将有助于解决我国住房保障体系中存在的各种矛盾和冲突，从而促进政府效率的提高。

三、基于协同机制的公共住房体系构建

跨部门的协同管理模式是信息化时代的政府治理模式，是“新公共管理运动”之后公共组织管理模式的一个突破，对于我国的政府在信息化社会的管理实践具有极大的借鉴意义。我国政府改革正从传统的“全能型政府”向“服务型政府”转变，从政府部门对社会生活高度参与，到转变为提高公共产品服务能力，从而提高整个社会的运作效率。在信息化社会中，“服务型政府”的模式面临着诸多挑战，面对错综复杂的社会公共事务，就迫切需要引入协同治理的理念［10］。

对于住房保障体系的管理，传统的管理模式已经远远不能满足复杂的住房保障体系的客观需要以及机制创新的迫切需要。虽然，近年来我国公共组织大力借鉴“新公共管理运动”中的成熟经验，构筑了“服务型政府”［11］。但在具体的实践中并没有形成统一协同的新理念，而且传统的保障房的概念过于模糊，以至于决策部门、各相关部门以及执行部门对于保障房认识多从自身部门来制定政策，从而造成我国住房保障体系金融政策、行政政策、土地政策、财政政策等政策工具混合使用，但其效果一直由于各个部门协同性差，从而造成政策的合力较弱。这就要求构建以下方面的协同机制。

1．在宏观层面强调战略的协同性用公共住房的概念替代保障房

这就需要我们首先要从宏观角度对保障房的概念有个清晰准确的认识。在这里我们提出公共住房的概念，通过西方各国通用的公共住房的概念，来替换以往传统的保障房的概念。使得我们进一步清楚了公共住房保障的不仅是住房困难群体，还可以覆盖部分中低收入群体，强调公共住房的概念避免了传统的保障房产权模糊不清，从而形成骗购等负面现象。使用公共住房替代传统的保障性住房之后，可以在宏观的决策部门形成战略目标的清晰化和针对性。从而有助于宏观决策部门更好地制定有关住房保障体系的战略目标，从而从宏观角度达到住房保障体系战略制定高度的协同性。

从目前我国住房保障管理的实践看，制定部门协同的治理目标是实现住房保障整体性治理的基础和逻辑起点。是解决现有的以部门为中心分散治理的必要途径。如英、美国家在推动建立跨部门协作关系或项目之初，不但颁发指令性文件指示组织努力的总体方向，为确立组织新的使命提供总的目标框架，更明确要求各部门围绕整合的、跨部门协作的目标确立自身的指标体系。

从我国国情出发，发展住房保障的整体治理的战略目标，我们必须处理好3个关系，即横向上要考虑部门之间治理目标的协同性，纵向上要注重中央政府的治理目标与地方各级政府治理目标的平衡与衔接，以及各部门条条管理的目标与地方政府块块属地监管的目标相吻合。处理好住房保障领域的中央政府目标与地方各级政府的目标的协同。中央政府的目标具有全局性和战略指导性，既要提出我国住房保障的长远治理规划，又要考虑中短期发展思路，既要建立健全住房保障法规体系、监管体系、论证体系、风险分析体系等治理体系，又要考虑政府、产业界、消费者、媒体等社会公众协同治理的体制机制，地方政府住房保障的责任目标应服从于中央政府的战略性目标要求，侧重于根据本地区、本区域的实际制定短期和年度目标，紧紧围绕提高住房保障的覆盖面，保证保障房建设质量，规范市场规范，强化监测预警，完善信息公开及建立应急机制等方面确定住房保障战略。

2．在中观层面，强调各部门的协同一致性

由于公共住房领域涉及管理部门较多，在中观层面则强调部门与部门的协同，以及部门之间的信息沟通。主要由以下的几个方面构成。

(1)各部门治理目标的协同。在中观层面强调处理好各级部门治理目标之间的协同性。各部门之间具体目标的协同性则构成了公共住房体系的治理结构。这就要求建设部门与发改委、国土、环保、交通、水利、铁道、税收等部门之间在公共住房领域的目标具有协同性。这就要求各部门形成良好的政策制定前的沟通，需要统一各部门的战略目标，这是决定各个部门在公共住房领域能否真正履行职责与使命，实现管理效率的重要因素。

(2)建立部门间的联动的协同机制。在完成各部门战略目标协同的基础上，各部门在治理的过程中要实现部门行动的联动，避免传统的部门之间协同的种种障碍。为实现公共住房政策所要达到的目标，解决实施过程中的重点及难点问题，避免在公共住房领域各个部门各自为政的局面，这就要求要将相关的管理部门联合起来，成立相关的联动机制，从而达成各部门之间行动的协同效应，这种联动机制包括了各部门间行动的规则、纠纷的解决机制，以及相关的信息沟通、行动协调的渠道。以及相关监督和定期议事机制。各部门之间，通过达成合作协议，以加强统一行动，并形成部门间的长效协同机制。例如建立联动机制，以避免传统联合执法成本过高的弊端。

(3)建立公共住房的政策框架。近年来涉及住房保障的多项改革，均未涉及打破各部门分散管理的传统模式，还形成一个紧密相关各部门“碎片化”的组织结构，从而导致低效率的各部门配合。为使公共住房体系获得更多协调和效率，这就要求建立一套公共住房的政策框架，从而更好地协调各方的利益和矛盾，达到督促各部门在政策框架的范围内达到行动的一致性。这就要求尽快出台中观层面的公共住房的相关立法，通过法律框架来保障公共住房政策框架的完整，明确和分解各个部门的责任和治理范围，更好地规范各个部门的行为，从而达成各部门行动的协同性。

(4)建立跨部门的信息协同平台。应建立各部门所共享的公共住房信息平台，从而改变公共住房参与部门在管理过程中的信息劣势，提高部门间协同的有效性。这个公共住房信息平台，包括两方面内容:一是公共住房申请者的基本的信息，促进各个部门的信息沟通和分享，这部分信息包括公共住房申请者的收入、基本情况、征信情况、申请情况以及分配的公共住房的管理情况;二是这个信息协同平台包括各个部门最新的政策变动、以及各部门工作进展、各项审批的记录以及进度等。只有构建好这个信息协同平台，才能更好地促进各部门工作的协同。

3．在微观层面，强调执行层面的协同性

在微观层面要强调执行层面的协同性，这就要求要明确部门和地方政府在公共住房领域的使命和目标任务，以整体性提高公共住房的管理效率。

(1)构建利益激励和约束体系。以涉及公共住房的各相关部门的协同作用为目标的体系构建过程中，必须注意到各个部门存在着自身的部门利益以及由此产生的各种利益冲突和矛盾，从而致使公共住房相关部门的存在着大量的影响和制约公共住房体系构建的管理问题，从而导致整个公共住房体系的效率低下，因此在实践公共住房体系协同机制的时候要有完备的相关部门的利益激励机制以及相关的约束机制。如果没有利益激励和约束体系，即使公共住房协同机制设计的再完美，相关部门的积极性调动不起来，整个公共住房体系将是低效率的。导致在当地政府的关系，是很难得到有效的协调，影响和制约住房保障管理的效率。所以，一个设计合理的利益激励机制和约束体系，是更好地发挥公共住房效率的重要保障。

(2)构筑多方参与机制。在公共住房问题的解决中，公共组织发挥了重要的作用，但公共组织并不是唯一的组织。当前公共住房问题是我们社会的一个重大问题，仅仅依靠公共组织的力量是难以单独完成公共住房这个社会问题。在解决公共住房问题时各个国家都不同程度的依靠了非公共组织的力量来参与到公共住房问题的解决中，通过公共组织与其他社会组织建立沟通渠道、合作机制以及联动体系。多方力量参与公共住房问题的解决能有较快的高效地发挥各界的力量。因此，构筑多方参与机制，关系到公共住房问题解决的成败。

4．构建公共住房体系实践中的关注点

“整体政府”的相关理念与实践模式是西方国家公共组织在进入后工业时代的改革成果，有其特殊的产生背景与条件，这是与我国公共住房相关管理部门实践所不同之处。因此必须要结合中国公共住房问题的特殊背景。必须关注以下的几个问题。

(1)“整体政府”并不是一味包治百病的药方，而是有其严格的应用的背景条件和环境因素。并不适应于任何一个公共组织，在解决公共住房问题的时候，必须结合我国的国情，从而有所侧重地实践协同机制，才能解决公共住房问题。

(2)“整体政府”或协同机制的构筑并不是一蹴而就的，需要相当长一段时间来构筑，不仅从组织模式上构建，还要从组织文化、管理体制以及相关机制入手改革。才能真正发挥协同机制的作用。

(3)协同机制最终是为了达到各部门目标一致，发挥各组织的协同效力，最终还是为了促进各部门之间的信息沟通、战略目标一致、联动机制建立。所有这些关键点缺一不可，所以在应用的过程中应注重协同机制的完整构建。

(4)“整体政府”和协同机制一方面要求各个部门协同一致，在另外一方面进行绩效考核时又是按照单个部门来进行，这就要求要构筑科学的政策框架，详细划分各部门的行动的界限，从而既能发挥各部门的协同作用，又能促进单个部门的绩效。

四、结 语

传统的公共住房管理体制已经远不能适应信息化时代所带来的机遇与挑战，科层制管理模式也远不能适应复杂多变的后工业时代的公共组织。本文借鉴欧美等发达国家打造的“整体政府”的相关理论，梳理出

“整体政府”理论的基础——协同机制的相关理论，以及协同机制的3个维度的特征，然后提出传统的保障房概念的局限性，提出用公共住房概念替代传统的保障房，最后分别从宏观、中观、微观3个层面来构造公共住房体系相关管理部门的协同机理。解决我国的公共住房问题，有必要借鉴国外成熟的“整体政府”和协同机制相关理念，运用联动、协同、参与、沟通等协同机制来构筑有我国特色公共住房体系。发挥跨部门协同机制，有效地激励和约束机制，引入社会各界力量参与其中才能更好的解决公共住房问题。

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