发达国家国土空间规划与开发绿色理念对我国的启示

□喻锋 张丽君

荷兰：以空间管控提升开发质量

荷兰国土空间规划最大特色在于强调地域的自然生态性，以空间管控提升开发质量，突出水资源安全保障，注重生态规律与生态环境保护。

坚持空间开发干预战略

荷兰空间政策的出发点，是在任何可能情况下都要满足对空间的需求，但同时要尽可能保持甚至提升空间的质量。其核心是三种干预战略：一是集约化土地利用，特别是在城市地区，例如充分利用基础设施地下和顶部空间以及有效利用商业区土地。二是土地多功能综合利用，特别是在农村地区，例如蓄水、自然风光和娱乐等用途就特别适合综合利用。三是城乡空间改造，例如在城市重建居住区、重新区划破旧失修的商业区、重新利用铁路支线以及改变农业空间用途等。

制定空间质量七项准则

为了更好地营造和共享国土空间，荷兰对国土空间质量的定义进行了拓展：空间质量不仅局限于关注更高的空间结构尺度，在公民个人层次上也要加以考虑；不能让空间日趋单调和同构，而要通过保护自然、文化和历史价值以及提倡多样性和反差，让民众享受到其所期望的生活环境。

为此，荷兰制定了七项空间质量准则以提升国土空间开发质量：一是空间多样性。强调城乡之间的空间差异，即城乡环境和景观的多样化必须得以保持并加强其特征。二是经济与社会功能性。强调生活、工作、休闲和旅行等功能不应相互排挤，而应相互协调、相互受益。三是文化多样性。强调有足够空间用于各种各样的活动，以帮助个人和群体按照不同方式实现自我成长。四是社会公正。强调空间条件必须给每个人提供健康生活的机会，遏制社会群体之间和不同地区之间的不公正现象，保障低收入群体享受住宅、工作场所、休闲娱乐和便利出行等基本公共服务，缩小城乡差距。五是可持续性。强调完好保持或积极恢复具有生态价值的城乡空间系统，以保持经济、社会和文化意义上的活力，为解决环境问题分担义务。六是吸引力。强调通过设计和规划来保持乡村和城市的吸引力，不仅关注城市和景观，还要重视将基础设施纳入城市和景观的方式。七是人性准则。强调空间规划的方式必须符合公众的要求和认知，在建筑物密集地区进行空间规划时要特别注意公共空间。

实施空间管控“轮廓线”政策

荷兰在1958年的兰斯塔德发展纲要中，明确提出优先发展兰斯塔德地区，把该地区打造成一个多中心的“绿心”大都市，在不同城市之间建立绿色缓冲区隔离城镇，继承和保护原有的环状城市带风貌，保护城市圈内的农业地带。其最突出贡献在于提出了多中心“绿心”大都市的思想，该思想成为后来荷兰历次国土空间规划的灵魂。此后，在2000年第五次国土空间规划中，荷兰又引入“轮廓线”政策，将国土分为红线区(以建成区为主体)、绿线区(以生态区为主体)和过渡地带，红线之内是城市，红线之外则是乡村。

突出水资源“依水而进”

荷兰陆域面积有40%低于海平面，在空间开发中水的管理极为重要。为此，荷兰空间规划中将改善安全性、控制洪水泛滥、保证淡水供应作为水资源政策的基本目标，强调要防治受污染的地下水和地表水，保持流域政策相互配套、协调一致，从保水、储水和排水三方面提升水的质量。

日本：实现“美丽国土的管理与继承”

日本国土面积大约有七成被森林覆盖，孕育了丰富而多样的生态系统。在第六次国土综合开发规划中，日本在空间规划的基本理念和政策体系上，着力构建人类活动与自然发展相协调的物质循环系统，形成和维持健全的生态系统，建设有地区特色的景观，无疑是其最大特色。

完善资源环境应对体系

为建设可持续发展的优美国土，日本明确将可持续发展作为国土空间规划的主题，通过对国土资源进行多层次立体空间开发，鼓励地区间多元化主体的联合与协作，最终实现“美丽国土的管理与继承”这一目标。

为此，日本系统地提出并完善了资源和环境问题应对政策：制订与国土规划相协调的景观规划；以流域圈为单位，综合推进水循环体系维护和恢复、国土资源管理、水网与绿网形成；发挥森林与农地的多方面功能；推进对海洋和海岸带的综合管理；重新审视国土利用的宏观平衡（森林、农地、居住用地等数量结构)，促进城市土地利用的秩序化和集约化；综合运用“防止”、“回避”、“减轻”等方面的对策，尽量减少自然灾害给国土带来的损失；通过形成紧凑型城市结构、推进资源高效利用型地区发展等，减少资源使用量和废弃物排出量、减少环境负荷。

建立广域绿色生态网络

为确保人与自然的和谐共生，日本要求各地以原生态地区为核心，形成绿色生态系统，把森林、耕地、城市绿地、水域、河湖、海洋等有机结合起来，实现自然资源的保护与再生利用。同时，加强对农村和山区的合理保护与妥善管理，制定持续利用河流湖泊沿岸地区、城市撂荒地或低效土地的具体方案。

在国家层面，突出保护世界自然文化遗产，遵守国际湿地保护条约，划定自然环境保护区和国家森林公园，制定各类地区环境保护制度，确保地区环保规模，合理配置地区资源。

形成地区特色景观

为打造独具特色的美丽国土、创造绿色富饶的生活环境，日本将良好的自然景观视为必不可少的基本要素。为此，日本要求地方社团主导制订地区景观规划，引入绿化率等约束指标，保障规划严格实施。同时，致力于使当地居民普遍形成良好景观的基本理念，鼓励多元化社会主体参与景观环境教育活动，培养专业的景观设计人才，推进形成良好景观和水源充沛的绿化环境。在景观项目开发之前，充分听取当地居民、相关人员、专家的意见，实行环境影响评价机制。

对我国国土空间规划和开发的启示

将生态文明理念融入国土空间开发的全过程，需要坚持生态敏感性、建设适宜性、环境宜居性相互协同的原则，以资源环境承载力作为国土空间优化的基础，以综合整治工程作为国土空间修复的途径，以生态文明制度作为国土空间保护的保障，形成国土生态屏障、重要生态功能区、基础生态用地和生态网络体系为主体的生态安全体系，实现经济、环境、人居和谐的国土空间格局。

开展资源环境承载力评价。基于地形、气候、水资源、优质耕地、地质环境、生态功能、环境容量和海岸海洋等资源环境要素，从资源环境对国土开发的限制性“短板”因素入手，综合评价特定区域空间所能承载的国土开发规模和强度。同时，要从限制性区域中寻找国土开发的适宜空间，对城乡建设和产业的空间布局加以引导。

保护国家基础生态用地。以国家级自然保护区、世界自然与文化遗产保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园等为主体，将具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等划入基础生态用地，严格禁止工业化和城镇化开发。

优化重要生态功能区布局。基于主体功能区划和生态功能区划，优化重要生态功能区的数量和布局，特别是要在作为人口和经济重心的东部地区新增重要生态功能区，提出未来重要生态功能区建设的总量目标，进一步增强水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性保护等生态功能。

构建国土生态安全屏障。以东北森林湿地生态屏障、北方防风固沙生态屏障、青藏高原生态屏障、黄土高原－太行山生态屏障、秦巴山地－岷山－横断山生态屏障、三峡库区生态屏障、西南喀斯特地区生态屏障、长江中下游湿地生态屏障、南方森林生态屏障、东部沿海防护林生态屏障等十大屏障为主体，进一步强化生态防护功能，形成国家生态安全格局。

引导人口经济集聚发展。兼顾效率与公平，以集聚开发促进区域均衡发展。引导人口和产业向经济中心集聚，优化城镇发展格局和重点产业布局，合理配置国土空间和资源。加强区域合作和城乡统筹，加快边疆地区开发开放，推进公益性基础设施和环境保护设施建设，优先配置民生设施空间，促进基本公共服务均等化。

构建城市生态网络体系。以道路、河流或绿带为基础，构建由纵横交错的廊道和生态斑块有机构建的城市生态网络体系，增强城市生态系统格局的空间整体性和内部关联性，缓解热岛效应、减少噪声、改善空气质量，划定城市生态控制线，进一步改善人居环境。

构建海洋生态保护红线。推进海洋生态红线空间管护，合理规划围垦用海空间，限制湾内填海和填海连岛，节约集约利用海岸线和海域资源，加强近岸海域环境保护与治理，有效控制陆海污染源，优先配置水生野生动物和水产资源保护空间，构筑以沿岸山体和沿海绿化带为主体的区域生态安全体系。

实施国土综合整治工程。整合土地整治、河道整治、环境整治等专项工程，在农村地区、城市化地区、重要生态功能区、矿产资源开发集中区、海岸带和海岛，重点实施国土综合整治，改善人居生活环境，修复受损生态系统，促进生态保护，优化开发结构和布局，强化国土开发利用与资源环境承载力匹配程度，提高国土开发效益和效率。

建立健全生态补偿制度。以国家重要生态功能区为重点，完善生态转移支付，提高生态转移支付的资金使用效益和生态效益。以保护生态功能为目标，以集体所有的森林、草原、湿地等生态系统为载体建立统一的生态补偿制度，合理提高生态补偿标准，强化生态补偿资金的直补机制。