论生态文明建设视野下农村环保政策的执行力——对“癌症村”现象的反思

彭向刚 向俊杰

(1.对外经济贸易大学公共管理学院，北京100029;2.吉林大学行政学院，吉林长春130012)

党的十八大报告指出，建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。必须把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。这对于努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展、全面建成小康社会以及中华民族的伟大复兴具有重要意义。本文认为，制定环境保护政策是生态文明建设的重要举措，而努力提高环保政策的执行力是加强生态文明建设的关键，尤其是农村环保政策的执行效能。因为在我国农村占国土面积的60%以上，乡村人口占总人口的50%以上，因而农村的环境保护政策在我国生态文明建设中更具独特地位与重要价值。为此，本文通过分析农村环保政策执行不力的问题表现及其根源，以期深入探寻提高农村环保政策执行力的有效途径。

1 环保政策在农村执行不力的主要表现——“癌症村”的出现

近年来，中央政府及其环境保护部门制定并实施了一系列旨在保护农村生态环境的法规和政策，例如，国家环保总局先后出台了《关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》以及《主要污染物总量减排考核办法》;国务院发布了《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，并出台了“以奖促治”、“以奖代补”的农村环保策略和实施方案，对地方政府实行节能减排一票否决;2008年李克强在全国农村环境保护工作电视电话会议上提出了农村环境保护工作的目标和任务;2009年召开的中央农村工作会议指出，我国要进一步推进生态建设，推进农村环境治理。2011年全国人大通过的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》中强调，要推进农村环境的综合治理，严格禁止城市和工业污染向农村扩散。这些都表明中央政府意识到了农村环境保护的重要性，并通过制定一系列政策加强农村的环境保护，强化农村的生态文明建设。

然而相关报道显示，截至2007年全国仍有20多个省、直辖市、自治区出现“癌症村”［1］，截至2009年，中国大陆地区除西藏、青海、甘肃、宁夏4省份尚未发现“癌症村”外，其余省份出现了超过247个“癌症村”，90%以上的“癌症村”是由于化工厂、印染厂、造纸厂等企业污染环境而产生的，多集中在污染严重的厂矿周围和河流沿岸，因而呈现出多中心集中的形态［2］。而据刘丽的统计，近年来，中国“癌症村”的总数达450多个，往往丛集在污染水道的两旁或工业园区的下游贫困地区［3］。有研究表明，“几乎一切癌症看来都是由环境引起的”［4］，我国的“癌症村”和环境污染有密切的关系，大多因生活环境遭到污染所致［5］。大量“癌症村”的存在说明，一些地方政府对农村的环境保护重视不够，执行环保政策措施不力，效果不佳，导致部分农村生态系统被严重破坏，农民的人身安全受到威胁。农村生态文明建设亟待加强。

2 环保政策在农村执行不力的主要原因分析

据萧谷同志在《人民日报》2013年3月31日《补齐乡村环保短板》一文披露的统计数据显示，全国农村每年生产约2.8亿t生活垃圾、90多亿t生活污水，农村的污染排放已占到全国污染排放的“半壁江山”。这充分说明环保政策在农村执行不力的严重状况。造成这种状况的原因是复杂而综合的，主要包括思想认识不足、发展方式粗放、绩效考核偏差、执行资源匮乏、农民博弈能力不够以及企业治污成本的外部化。

2.1 地方政府认识不足、重视不够

人的行为受其思想观念的支配。在建设农村生态文明的过程中，地方政府官员在执行农村生态环境保护政策时存在着思想观念上的误区。

第一，对GDP指标的片面理解和盲目追求。中央政府提出“以经济建设为中心”和“发展是执政兴国的第一要务”等战略思想，被一些地方政府官员简单地演变成了GDP至上的观念和GDP崇拜的思想。这种脱离环境保护和生态平衡来理解和追求GDP的思想观念，在追求物质文明过程中，忽视了生态文明建设;在重视发展经济发展过程中，忽视了环境保护和生态平衡;在重视城市环境保护的同时，却忽视了农村的环境保护。正如挪威学者Leiv Lunde对我国的生态环境状况进行调查后指出的那样，“同正在改善的城市环境相比较，农村环境趋于恶化”［6］。许多地方政府官员没有将环境保护特别是农村环保工作列入重要议事日程，这是“癌症村”形成的直接思想根源。

第二，对“稳定压倒一切”的片面理解和消极对待。中央政府关于“稳定压倒一切”的思想以及对改革、发展与稳定三者关系的理论阐述，是有其特殊意义的。但是，却被许多地方政府官员演绎为僵化的“维稳”观念，将其片面地理解为要确保在自己管辖的区域内、在自己的职责范围内，不能出现任何情形下的农民上访和群体性事件，否则就是维稳工作不力。出于这种考量，当企业严重污染问题发生并需要进行罚款、关闭或追究相关责任人的刑事责任时，地方政府往往因担心企业倒闭、职工下岗、社会失业率增加以及工人生活困难而影响社会稳定，对污染企业进行妥协性处理，大多以罚代管，罚款了事，而且罚款的数额大多在企业的盈利范围之内。污染企业当然乐于接受这种处罚，而地方政府既得到罚款又可以息事宁人，最终导致农村生态环境不断遭受严重污染，农村居民付出身体健康代价。

2.2 粗放型经济发展方式的惯性

粗放型经济发展方式，是一种只注重数量而不注重质量、只注重规模而不注重内涵的经济发展方式。粗放型经济发展方式对于生态环境是一种极大的破坏。这种发展方式在欠发达地区的农村一般由两方面原因而得到强化。

一是地方政府的财政压力。根据审计署的公告，截至2010年底，全国地方政府性债务余额已经达到107 174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67 109.51亿元，占62.62%;政府负有担保责任的或有债务23 369.74亿元，占21.80%;政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16 695.66亿元，占15.58%［7］。在巨大的债务压力面前，地方政府的财政压力直线上升。有人把这种地方政府财政状况形容为“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡级财政哭爹叫娘”［8］。与此同时，我国于1994年开始实行的分税制改革也给予了地方政府以增加财政收入的压力。如果没有一定数量的财政收入，地方政府的行政开支、公务员的工资福利以及地方的基本公共服务开支等都将难以为继。这就导致各地努力拓宽招商引资的途径，不断扩大招商引资的规模。实际上，在一定时期内，具有投资能力和投资意愿的主体往往是有限的，于是，各地方政府在招商引资方面形成了竞争关系。竞争的结果是有的地方政府忽视环境保护，不断降低招商引资的门槛，以近乎自杀性的土地价格和税收优惠政策等条件，吸引高耗能、高污染企业落户本地，并最终付出高昂的农村生态环境代价。

二是欠发达地区对投资资金的饥渴。截止2006年，我国村级负债已经超过2 500亿元，并且还在高速递增［9］。这些债务主要集中在欠发达地区的农村。这种状况迫使村级组织和所在乡镇不惜一切代价推动招商引资，积极发展本地经济。对企业来说，决定投资的因素包括招商所在地的基础设施、政策资源以及自然资源等，其中，基础设施主要包括道路交通、通讯设备等，政策资源主要包括税收减免、土地价格等，自然资源主要是一些资源型企业所需要的矿山、水源等。在基础设施和政策资源方面，农村显然不如城市优越，所以，非资源型企业大多选择落户城市。而农村的自然资源优于城市，所以，资源型企业基本上都留在了农村。但这些企业由于技术落后和资金紧张的原因，往往都是污染大户，导致农村生态环境污染现象严重。不仅如此，随着城市居民环保意识的提高和发达地区产业转型升级的加快，一些城市里面的污染型企业逐渐向落后地区和农村转移，使农村生态环境污染形势进一步加剧。中国环境科学院研究员曹东主持的一项调查研究表明，全国各大城市基本都实行了工业污染企业搬迁的做法。以北京为例，北京市发改委承诺，2008年之前污染企业全部迁出五环路，落户到五环以外的农村。于是，农村开始承受难以负荷的环境污染［10］。2009年环保部发布的《中国环境状况公报》则指出，城市污染向农村转移有加速趋势［11］。在我国污染企业转移比较严重的广东、江苏、浙江、河南等几个省份，癌症村开始不断出现［12］。中国农村人口中与环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，从 1988年的 0.009 52%上升到2000年的0.011 26%［13］。欠发达农村地区对投资资金的饥渴是污染型企业向农村地区迁移的直接原因，这导致了农村地区生态环境的破坏直至“癌症村”的形成。

一些统计研究表明，“癌症村”在我国主要存在于东部地区，其次为中部地区，而西部地区最少，如卢楚雍和钟小辉通过对70个样本的统计表明，东、中、西部地区的“癌症村”数量分别为 37、29、4［14］;孙月飞对 247 个样本的统计结果表明，东、中、西部地区的“癌症村”数量分别为117、107、23［2］。这似乎表明越发达的地方“癌症村”越多。但如果考虑到我国改革开放以来经济发展的历史以及癌症村产生的时间规律，可以发现二者之间存在一定联系。我国改革开放进程是从上世纪80年代开始的，而且遵循从东向西、从沿海到内地的规律。癌症需要致癌物质通过较长时间在人体内富集到一定程度才能产生，因此“癌症村”的出现要晚于当地污染发生的时间。卢楚雍等人的统计表明，80年代出现的“癌症村”占样本数的7.14%，除陕西省的龙岭村(当地人因食腌菜过多而致癌，而非因工业污染［15］)外，全部出现在东部地区;90年代出现的“癌症村”占样本数的60%，出现在东部和中部地区，东部地区较多;2001－2004年出现了22个“癌症村”，占样本数的31.4%，西部地区开始出现“癌症村”，“癌症村”的出现“与我国改革开放以来东、中、西部经济发展的时间顺序和发展水平吻合”［14］。

改革开放的历程和“癌症村”在各地出现的过程说明，地方政府的财政压力和欠发达农村地区对投资资金的饥渴，迫使这些地方在招商引资中饥不择食，主动降低环保门槛，强化了粗放型经济发展方式，使得中央政府倡导的经济发展方式转变难以实现，并由此形成了“癌症村”的社会经济基础，对农村的生态文明建设产生了巨大的负面影响。

2.3 地方政府绩效考核制度的偏差

绩效考核制度是行为的指针。这些年来，经济发展的极端重要性越来越成为人们的共识。所以，中央政府在考核地方政府官员时主要看其主政地区的经济发展速度，地方政府在对下级政府进行绩效考核时也将此考核内容演化为经济发展一票否决制度。周黎安认为，这种将地方官员的晋升与地方经济发展联系起来，让地方官员为了政治晋升而在经济上相互竞争的政治锦标赛模式，是中国政府治理的一个重要特点［16］。

经济发展一票否决制度，进一步强化了地方官员晋升与地方经济发展的联系。2007年国务院对地方政府开始实行节能减排一票否决绩效考核制度，将其作为政府领导干部综合考核评价的重要内容。一票否决的绩效考核制度表明，在一定时期内地方政府在这个方面的工作中如果存在着某一方面的不合格，那么该地方政府工作的整体成绩就是不合格的。一票否决本质上是提高了绩效考核指标体系中个别指标的权重，使之在对考核对象的评定过程中具有决定性的作用［17］。经济发展一票否决和环境保护一票否决，本质上是让经济发展和环境保护这两个指标都具有决定性的作用。如果一个地方企业既能促进经济发展，又不污染环境，那么肯定会受地方政府的欢迎;如果既不能促进经济发展，又污染环境，那么肯定会受到地方政府的排斥;如果既不能促进经济发展又不污染环境，那么地方政府也许仍然能够容忍，因为这样的企业虽然不能促进经济发展但是能缓解本地的就业压力;但是，如果能促进经济发展却又污染环境，那么地方政府就要权衡利弊、具体分析，做出的选择可能就有很大差异:如果落户本地的企业很多且效益好，政府财政状况良好，那么污染企业就会被驱除出本地;如果政府财政紧张，那么污染企业很有可能就留在本地，因为环境破坏的影响在未来才可能出现，官员得到的却是眼前的“政绩”。在经济欠发达的农村，地方官员对环保一票否决与经济发展一票否决进行利弊权衡的结果往往是污染型、环境破坏型企业在这些地区得以落户。

值得注意的是，上述结果常常被地方官员的任期压力所强化。作为理性的个体，官员当然会考虑到个人的任期。在目前的政治体制下，乡镇政府官员的任期一般是三年，乡镇以上政府官员的任期是五年，各级地方政府官员只有在本届政府任期内做出一定“政绩”，才有可能留任在本职位上或者晋升至更高一级职位，否则就会在“政治锦标赛”中被淘汰。基于这样的考虑，在本级政府的财力、人力以及政治资源允许的情况下，地方政府官员会尽可能选择那些效益好、见效快的项目。在考虑到环境影响的情况下，地方政府官员会优先选择环境影响好、见效快的项目，其次选择见效快、环境影响差的项目，再次选择环境影响好、见效慢的项目，在不得已的情况下也会选择环境影响差、见效慢的项目。当然，这是在不考虑对地方财政影响和个人经济利益(主要是相关人员的贿赂)影响的情况下的选择次序，如果有商业贿赂的影响，那么这个优先次序可能还会发生变化。由于欠发达地区特别是落后的农村，其基础设施难以和发达地区及城市相比，因此，很难争取到环境影响好、见效快的项目，甚至也难以争取到环境影响好、见效慢的项目。因此，绝大多数环境影响差的企业项目都落户到欠发达地区的农村。正是这些企业的长期发展，导致在其周边地区出现了“癌症村”。淮河流域出现的几十个“癌症村”［18］，就是经济发展一票否决的绩效考核制度与官员任期制度相互作用的结果，是生态文明建设让位于物质文明建设的结果。

2.4 环保政策的执行资源匮乏

我国有《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》以及中共中央、国务院和国家环保总局的一系列政策规定。应该说，我国已经构建了一个较为完善的环保法律法规体系，但为什么在农村地区还会出现一些非常恶劣的环境问题，还会在各地出现一些“癌症村”呢?调查发现，主要原因之一是农村环保政策执行过程中的资源，尤其是权威资源严重不足。

良好的政策需要有效地执行，而政策执行则需要充分的权威资源，主要体现为执行主体的权威。权威是权力和威信共同作用的结果，是权力主体令客体服从的一种能力、资格和威信。环保部门的权威包括其拥有的权力，主要是强制力，还有其行政客体的服从意愿。目前，环保部门的权力受到了很大限制，一些地方政府通过规定实行“绿卡”、“进厂审签”、“预约执法”、“企业安静日”等手段，阻扰环保部门正常行使自己的职权;有的地方政府为了引进项目，要求环保部门带公章现场办公，即使建设项目不符合环保要求，也不能不批，不得不变着法子去办，而且还得办好［19］。环保部门行使权力需要以强制力为基础，一般要依靠警察、法院等部门，但调动这些部门则需要地方主管领导的同意，而主管领导又往往倾向于维护企业的权利。有的环保局领导为了关停两家污染严重的企业，曾持续四年向上级举报［20］。由于缺少权威性和强制性，污染企业大多不认同环保部门的处理行为，有的企业拒绝缴纳排污费、拒不履行行政处罚决定，环保部门只能通过向法院申请强制执行的方式来处理。许多环境违法案件交到法院执行多年，却最终不了了之，严重影响了环保部门的执法威信和执法效率。据统计，在环保总局历年的执法行动中，暴力抗法、拒绝检查的事情每年全国有数百起之多［20］。相对而言，执法受阻现象在乡镇环保部门有过之而无不及。环保部门的权威不足，导致环保政策的执行在农村常常落空，“癌症村”的出现也就难以避免，生态文明建设在这些地方也难免落空。

此外，在环保政策执行的有形资源方面，农村相对于城市而言非常匮乏。统计数据显示，自1998年以来，中国环境污染治理投资中近52%用于城市基础设施建设，各地城市与农村环境卫生投资差距平均为6－10倍;乡镇环境保护机构仅占环保机构总数的4% －15%，乡镇环境保护人员仅占人员总数的1% －4%，而且东部、中部和西部地区的城乡差距逐渐扩大［21］。环保政策执行的物质资源匮乏是“癌症村”形成的重要原因。

2.5 农民与污染型企业博弈的能力不足

美国学者厄尔·莱瑟姆指出:“政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势”［22］。也就是说，政府政策的形成是社会中各相关集团彼此博弈达到均衡的结果，因为政策过程是社会价值物的权威性分配过程，在政府制定政策的过程中，各相关集团都会充分利用自身所拥有的政治资源向政治系统进行表达，以求政府所制定的政策有利于自己，从而维护自身的政治、经济利益。不仅如此，政策的执行过程也是各相关集团博弈的过程，是政策形成阶段矛盾的继续和深化的过程，因为“那些在政策形成阶段失利的一方，并不会善罢甘休，他们会继续活动，或者是拖延、阻止政策的实施;或者是借助于其他可利用的力量去修正政策;或者是寄希望于政治与经济环境的变化，导致重新制定政策”［22］。环境保护政策的制定与执行也是各相关团体博弈的结果，在“癌症村”，环保政策的制定与执行在一定程度上是污染型企业与农村居民博弈的结果。污染型企业是以盈利为目标的科层制组织，企业内部通过利益来激励所有员工围绕组织目标来工作，做到令行禁止，效率相对而言较高;农村居民则是有相同利益的共同体，在共同体内部，所有居民的权利是平等的。每个农村居民既有相同利益如环境保护，又有自己的个人利益。农民在实现环境保护这一共同利益的过程中，每个人都有一个成本与收益的考量:对致力于环境保护的农民而言，其成本包括为维护环境需要付出的时间、精力、财力以及和强大的污染型企业对抗所冒的风险，其收益则是和共同体内的每一个人都一样。于是，致力于维护共同利益的农民所付出的成本，比不关心共同利益的农民要高很多。因此，在缺乏选择性激励的情况下，每一个理性的农民都有不致力于环境保护的行为动机。除非广大农民中能产生有效的选择性激励机制，否则，污染型企业具有优于广大农民的博弈能力，农村的环境保护政策及其执行就会出现有利于污染型企业的倾向，从而弱化农村生态文明建设的成效。

2.6 企业治污成本的外部化

企业为追求利润最大化而进行的生产活动，会对环境造成不同程度的污染。按照“谁受益，谁治理”的原则，国家通过各种法律法规强制要求相关企业治理自己的经济活动所造成的污染。但是，企业治理污染的活动是需要支付成本的，企业出于利润最大化的考虑，往往千方百计采取各种措施将治理污染的成本最小化，常用的办法就是使治污成本外部化。

作为理性的经济主体，企业会在切实治理污染和缴纳排污费之间做出有利于自己的选择。例如莆田市的一个火电厂，按照政府核定的二氧化硫排污费为400万元/年，但是该厂如果要治理自己所排放的二氧化硫，需要安装的除二氧化硫废气配套设施就需要3.5亿元，其环保治理设施可抵得上90多年的排污费，而该厂核定的BOT时间只有25年［23］，相当于3个多同样的火电厂在整个生命周期所交罚款的总和。在这种情况下，企业宁愿交排污费也不愿意自己根治污染。当然，中央政府也看到了这种情况，规定相关企业在建设过程中实行环保设施与主体厂房同时施工、同时验收、同时运行的“三同时”制度，但这一制度的落实需要政府的严格监管。问题恰恰就出在政府监管不力。还以上述火电厂为例，其脱硫设施的年运行费用为2 000万元［23］，是其每年缴纳排污费的5倍。排污费征收过低是企业不愿意治理污染的原因。而且企业不运行其环保设施，不一定被地方政府相关部门所发现，因为企业的生产活动全天候连续进行，而政府环保部门的监督检查则是间歇性的，这强化了企业不运行环保设施的动机。有调查显示，山西30多年来先后投入700多亿元建设15万多台治污设施，运行率仅50－60%，闲置率达40－50%［24］。政府为什么不严格监管呢?政府当然可以提高排污费的征收标准，使得企业所缴纳的排污费超过其环保设施及相关运行费用。但是地方政府并没有动机按照这一标准来征收排污费。因为地方政府及其相关部门已发展成了追求利益最大化的组织［25］，排污费征收是地方政府的预算外收入来源之一，如果地方政府按照高于治污成本的标准来征收排污费，企业就没有动机缴纳排污费，转而寻求积极地治理污染，地方政府也就无法征收到排污费了，其财政收入就大大减少了。这样，企业和地方政府双方的理性行为选择，导致企业通过缴纳少量的排污费而不用治理污染。这本质上是企业治污成本的外部化，即社会公众承担了本应由企业承担的污染治理成本。这类企业往往存在于人口密集度不高的农村地区，长期运行的后果就是这些地区形成了“癌症村”，对农村生态文明建设造成巨大破坏。

3 提高环保政策在农村执行效果的基本途径

3.1 提高地方政府农村生态环境保护意识

思想是行为的先导。提高环保政策在农村的执行效果，建设农村的生态文明，必须进一步提高各级政府官员对农村生态环境保护重要性的认识，深刻理解中央关于农村环保政策的精神。

环境是生产和生活的前提条件。农村生态环境保护关系到农业生产活动的正常开展和国家的粮食安全，关系到农民的正常生活和农民的生存权和发展权，在一个农业人口和农村国土面积占绝对多数的国家，没有一个健康、安全的农村生态环境，就没有农村乃至于全社会的稳定和发展。尤其是在我国目前由环境污染、破坏导致的“癌症村”越来越多的情况下，各级地方政府应该积极响应中央政府的农村生态环境保护政策，充分重视和认真做好农村生态环境的保护工作。

生态文明是农村工作的重要目标，环保政策是做好工作的指引。必须督促各级地方政府官员准确理解中央关于农村环保政策的基本精神以及相关工作方针，防止由于政策理解不到位而导致对农村生态环境的破坏。要全面、准确地理解“发展”的内涵:发展是经济、社会、政治、文化环境的全面协调的发展，而不是忽略环境保护与生态平衡的增长;是绿色GDP的提高，而不仅仅是GDP数量的绝对增长;是当代人与子孙后代的均衡发展，而不是只顾眼前忽视未来环境影响的发展。还要全面、准确地理解“稳定”的内涵:不能孤立地理解“稳定”，不能将“稳定”与社会环境割裂开来，应该在环境可持续的过程中来理解“稳定”;不能片面地理解“稳定”，将稳定仅仅理解为政治上的安定，要认识到环境的破坏也可能导致政治、社会的不稳定［26］;不能狭隘地理解“稳定”，将稳定仅仅理解为某个群体的稳定，而应该考虑到不同群体间的生态利益失衡也会带来社会的不稳定。

总之，要切实提高对农村生态环境保护重要意义的认识，准确理解中央政府的农村生态环境保护政策精神，通过制度创新保障其有效贯彻，为保护农村生态环境，建设农村生态文明奠定思想基础。

3.2 加快转变经济发展方式

由于历史的原因，我国在改革开放初期，在技术和资金缺乏的情况下走上了粗放型增长的道路。近年来，虽然一些发展较快的地区已经初步实现了发展方式的转型，但在一些经济发展落后的地区，特别是落后的农村地区，由于地方财政的压力和对投资资金的饥渴，导致该地方对投资资金采取来者不拒的态度，放纵粗放型发展模式，这成为农村生态环境遭受污染的重要影响因素之一。因此，要保护农村的生态环境就必须转变经济发展方式。

“十二五”规划中明确指出，转变经济发展方式是我国国民经济发展的主线，为此，必须坚持把经济结构战略性调整作为主攻方向，坚持把科技进步和创新作为重要支撑，坚持把保障和改善民生作为根本出发点和落脚点，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为重要着力点，坚持把改革开放作为强大动力。具体到农村地区的经济社会发展而言，要尽快转变依靠资源与环境投入促进经济发展的模式，将单纯依靠第一、第二产业发展的模式转变为第一、第二、第三产业协同发展的模式，大力发展第三产业，缓解地方财政的压力，积极稳妥推进城镇化。

从农村社会内部来看，贯彻“十二五”规划的环保要求，要做到通过科技进步，尽快淘汰落后的生产技术，尽快淘汰农村地区的高能耗、高污染企业，实现清洁生产;要充分发挥人才是第一资源的作用，提高劳动者的素质，增强农村劳动者的自我防护意识和自我防护能力，做到安全生产;要增强本地区人力资源的创新能力，加快技术创新与管理创新的步伐，创造出适合农村地区发展的技术模式与管理模式，做到高效生产。将农村地区的发展方式由资源推动转变为主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新三方面的协调上来。从农村社会外部来看，各级政府应该加大对欠发达地区，特别是欠发达地区农村的财政转移支付力度，使欠发达地区的农村不至于因为财政资金紧张而对外来投资项目饥不择食，加剧环境污染。同时，要深入贯彻节约资源和保护环境基本国策，强化环境评价与准入制度，积极发展循环经济，推广低碳技术，将农村地区的发展方式由片面强调经济发展转变为经济、社会与人口资源环境相协调的发展。

总之，只有农村社会内部与外部的协调与配合，才能在转变农村地区经济发展方式的同时，改善地方政府的财政压力，缓解欠发达农村地区对投资的饥渴程度。

3.3 建立体现生态文明建设要求的政府绩效考核指标体系

要改变政府经济发展一票否决制对地方政府政绩追求、对农村生态文明建设的负面影响，应着力做到以下几点:

一是建立科学的生态文明建设绩效考核指标体系。经济发展“一票否决制”和节能减排“一票否决制”同时存在，本质上是为了使经济发展指标和节能减排指标在整个地方政府绩效考核指标体系中都占绝对的比重。从理论上看，这样的绩效考核指标体系是充满矛盾的;从实践上看，这样的指标体系会导致地方政府在矛盾中偏向于经济发展，而忽视了与之相关的环境、教育等问题。对此，党的十八大报告指出，要加强生态文明制度建设，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法。新的政府绩效考核指标体系应该按照科学发展观的要求，合理确定经济发展、环境保护，以及教育、治安等各项事业在整个地方政府工作中的权重，尤其是要突出环境保护的指标比重。

建立新的政府绩效考核指标体系不能简单地重新启动绿色GDP考核办法。我国在2004年开始试行绿色GDP核算制度，2007年因各方面的阻力而被迫停止［27］。一般认为，绿色GDP是将生态环境成本考虑在内的，即扣除生态环境成本后的国民生产总值，它综合性地反映国民经济活动的成果与代价。但绿色GDP在本质上仍然是经济中心主义的，没有将生态文明与物质文明放在同一个水平线上。设计新的政府绩效考核指标体系，应该体现社会主义物质文明、精神文明、政治文明和生态文明建设协调发展的要求，在生态环境严重失衡的“癌症村”，尤其要注重体现生态文明发展的要求，而不是采用突出物质文明的简单的绿色GDP考核办法。

二是根据社会经济形势及政府目标的变化而采用不同的绩效考核指标体系。政府的绩效考核指标体系应该根据政府的工作内容来设定，政府的工作内容应该根据政府的目标来设定，政府目标应该根据社会经济形势和社会需要来设定。因此，社会经济形势的变化决定了政府绩效考核指标体系的变化。改革开放30多年以来，我国的国民经济由濒临崩溃的边缘到现在成为国民生产总值位居世界第二，国家的宏观经济政策由“猫论”转变成了科学发展观，相应的地方政府绩效考核指标体系不应继续维持以前GDP至上的指标体系，应该转变为与科学发展观一致的、经济政治社会环境各方面协调发展的指标体系，并随着我国社会经济各方面的发展变化而调整政府各绩效考核指标的权重。

三是加强农村生态环境保护的行政问责制。在绿色GDP核算办法搁浅后，中央政府对地方政府采取了节能减排的问责制，这在一定程度上加快了各地节能减排的进程。但是节能减排更多地是针对各级各类企业的。而在建立体现生态文明建设要求的绩效考核指标体系后，我们要保护好农村的环境，防止形成新的“癌症村”，就应该加强对农村生态环境保护的行政问责。通过行政问责，让农村生态环境保护政策的执行者在所辖农村发生重大环境问题或者农村生态环境保护不达标的情况下，追究相关人员的责任，提高其责任感和执行力。

只有建立体现生态文明建设要求的政府绩效考核指标体系，并根据社会经济形势的变化不断调整这一政府绩效考核指标体系，加强农村生态环境保护的问责力度，才能防止地方政府为了经济发展的偏好而忽视环境保护，才能有效地建设生态文明。

3.4 增加农村生态环境保护的执行资源

农村生态环境保护政策的有效执行，需要执行部门具有充分的执行资源。这些执行资源包括作为无形资源的权威资源和作为有形资源的人、财、物等资源。

在无形资源方面，应该加强农村环保部门的权威资源。首先，地方政府首长应积极维护环境保护部门的权威，不要强制环境保护部门做违反自己职责的事情，这是维护环保部门权威的底线。其次，要加快环保领域的大部制建设。大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标［28］。环境保护工作涉及到多个部门，《环境保护法》规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”，“县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理”。例如，很多被曝光的“癌症村”就是由于企业所排放的污水污染了村民的地下饮用水。而企业向地下偷排污水，则需要水利部、环保部和国土资源部联合执法［29］。环保工作政出多门，权威分散，必然导致执行力低下。最后，相关部门要积极配合环境保护部门做好环境保护工作，如法院对涉及环境保护特别是农村生态环境保护的案件，要及时、依法公正审理，不能久拖不审、久审不判、判而不执行，否则，不仅影响司法部门的公信力，还会影响农村生态环境的有效保护。

在人、财、物等有形执行资源方面，要提高农村生态环境保护部门的执法能力。一些环境污染严重的农村往往距离城市比较远，相关部门难以对农村的污染型企业进行及时有效的监督、检查。因此可以考虑在省、地、县环境保护部门中设立专门机构，由专人管理农村生态环境保护，同时设立驻村的或者驻企业的环境保护监督员，配备先进的信息沟通设备，提高环保部门对农村的环境监察力度，加强对污染农村生态环境行为的打击力度，促进农村的生态文明建设。

3.5 增强农民的博弈能力

企业具有优于农民的博弈能力，主要在于企业有比农民强得多的集体行动动力和能力。因此，保护农村生态环境，应该努力加强农民环境保护的集体行动动力和能力。在动力方面，要强化农民参与农村生态环境保护的激励机制。对此，一方面要降低农民参与农村生态环境保护的成本，如公开设立农村生态环境污染举报电话、举报网站，让农民更加直接、更加方便地参与到农村生态环境保护工作中来;另一方面要提高农村生态环境保护参与者的收益，如设立农村生态环境污染举报基金，奖励环境污染举报人，设立植树造林先进个人等。在能力方面，要提高农民对企业环境污染的危害、污染的方式和途径、污染信息等方面的认知能力，同时，政府要督促企业及时、全面地公开生产信息、污染物排放信息等，方便农民对企业的监督，引导农民采取正确的博弈策略。总之，当农民具备了有效采取环境保护集体行动的能力与动力时，就能在农村生态环境保护政策的制定与执行方面取得主动权，取得优势地位，得到各级政府的理解与支持，避免产生新的“癌症村”。河北省唐山市的甘雨沟村和长山沟村农民，为抵制环境污染而采取的维权行动，就充分说明了提高农民博弈能力对于农村环保政策执行的重要性［30］。

3.6 改变企业污染的成本收益值

企业之所以会将其治污成本外部化，不在于缺少管理措施，而是治污的成本超过了收益，而且地方政府也不愿意加大对污染企业的惩罚力度。因此，应切实改变企业和地方政府治污的成本收益值。

一是加大对污染型企业的惩罚力度，使得企业受到的惩罚超过其污染的收益，使得企业在污染环境过程中无利可图;二是给予企业治理环境污染的财政补贴，帮助企业健全环境治理设施，减轻企业运行环保设施的资金压力，使企业在有效治理农村生态环境污染的过程中有利可图;三是建立严格的审计制度，不能让地方政府随意处置农村生态环境污染惩罚金，农村生态环境污染惩罚金必须用于农村生态环境恢复建设、受污染农民的救济等相关项目。这样能隔断农村生态环境污染惩罚金与地方政府自利性行为之间的联系，使得地方政府不再有动力刺激企业违规污染农村生态环境，切实推动农村生态文明建设。

(编辑:徐天祥)

References)

［1］贾广惠.反思“癌症村”现象与传媒环保传播责任［J］.青年记者.2007，(13):74.［Jia Guanghui.Reflections on the“Cancer Village”Phenomenon and the Dissemination Responsibility of Media Environmental Protection［J］.Young Reporter，2007，(13):74.］

［2］上官丕亮，殷勇.遏制城市污染向农村转移的法律对策研究［J］.中国软科学，2011，(12):16.［Shangguan Piliang，Yin Yong.Study on Legal Countermeasures of Containing City Pollution Shifting to the Countryside［J］.China Soft Science，2011，(12):16.］

［3］Janet L.Cancer Now Leading Cause of Death in China［J］.World Environment，2011，(7):41 －42.

［4］Cairns J.The Cancer Problem［J］.Scientific American，1975，(233):64.

［5］余嘉玲，张世秋.中国癌症村现象及折射出的环境污染健康相关问题分析［A］.中国环境科学学会2009学术年会论文集［C］.北京:北京航空航天大学出版社，2009:882.［Yu Jialing，Zhang Shiqiu.Analyzing China Cancer Villages Phenomenon and the Problem of Environmental Pollution and Health Made by It［A］.Annual Meeting of Environmental Science Academy of China in 2009［C］.Beijing:Beijing University of Aeronautics and Astronautics Press，2009:882.］

［6］Leiv Lunde.中国的环境状况——需要更加注意农村环境［A］.李周.农村发展与环境［C］.北京:中国环境科学出版社.1998:285.［Leiv Lunde.China’s Environmental Situation:Pay More Attention to Rural Environment［A］.Li Zhou.Rural Development and Environment［C］.Beijing:China Environmental Science Press.1998:285.］

［7］2011年第35号:全国地方政府性债务审计结果［EB/OL］.http://www.audit.gov.cn/n1992150/n1992500/2752208.html.［National Audit Office of the People’s Republic of China 2011(No.35):The Auditing Results of National Local Government Debt［EB/OL］.http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html.］

［8］陈锡文.中国县乡财政与农民增收问题研究［M］.太原:山西经济出版社.2002:17.［Chen Xiwen.Study on the Problem of County and Township Finance and Farmers’Increasing Income in China［M］.Taiyuan:Shanxi Economy Press.2002:17.］

［9］宋蕾.5000多亿元乡镇基层债务探源［N］.第一财经日报，2006 －09 －13:2.［Song Lei.Research Source of the More Than$5000 of Township Debt［N］.First Financial Daily，2006 －09 －13:2.］

［10］李杨.污染迁徙的中国路径［J］.中国新闻周刊，2006，(4):28 －29.［Li Yang.Pollution Migration Path in China［J］.China Newsweek，2006，(4):28 －29.］

［11］中华人民共和国环境保护部2010年5月31日发布的《2009年中国环境状况公报》［EB/OL］.http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2009hjzkgb/201006/t20100603_190423.htm.［China Environmental Bulletin in 2009 Announced by The Environmental Protection Department of the People’s Republic of China On May 31，2010［EB/OL］.］

［12］李挚萍.农村环境管制与农民环境权保护［M］.北京:北京大学出版社.2009:72.［Li Zhiping.The Rural Environment Control and Protection of the Farmer Environmental Right［M］.Beijing:Peking University Press，2009:72.］

［13］苏扬等.解决农村现代化进程中的环境污染问题［J］.经济研究参考.2006(57):37 －44.［Su Yang Etc.To Solve Environmental Pollution Problems in the Process of Rural Modernization［J］.Economic Research Reference.2006(57):37 －44.］

［14］卢楚雍，钟小辉.中国癌症村分布的时空规律分析［J］.现代农业科学.2009，(7):243 － 244.［Lu Chuyong，Zhong Xiaohui.Analysis of Temporal and Spatial Rule of Cancer Village Distribution of in China［J］.Modern Agricultural Science.2009，(7):243 －244.］

［15］张桂侠等.陕西华县龙岭村恶性肿瘤高发情况调查［J］.现代肿瘤医学.2004，(8):367 －368.［Zhang Guixia Etc.Investigation of Malignant Tumor High Incidence in Long Ling Village Hua County Shaanxi Province ［J］.Modern Tumor Medical Journal，2004，(8):367 －368.］

［16］周黎安.转型中的地方政府:官员激励与治理［M］.上海:上海人民出版社.2008:17.［Zhou Li’an.Local Government Officials of Transition:Official Incentive and Governance［M］.Shanghai:Shanghai People Press，2008:17.］

［17］向俊杰.地方政府绩效考核中的“一票否决”问题分析［J］.黑龙江社会科学，2008，(1):49 －51.［Xiang Junjie.Analyzing the Problem of“One-vote Veto”of the Local Government Performance Appraisal［J］.Heilongjiang Social Science.2008，(1):49 －51.］

［18］殷俊.淮河流域的几十个“癌症村”［J］.乡镇论坛，2007，(8):22.［Yin Jun.The Dozens of“Cancer Villages”of Huai River Basin［J］.Township Forum，2007，(8):22.］

［19］朱邦冉.影响环保执法的地方保护主义形式、原因及对策思考［J］.中国资源综合利用，2007，(6):41.［Zhu Bangran.Local Protectionism Forms，Causes and Countermeasures of Impacting Environmental Protection Enforcementthe Law［J］. China Resources Comprehensive Utilization，2007，(6):41.］

［20］董学宇.环保执行力的低效困境与改善路径［D］.重庆:西南政法大 学，2010:19.［Dong Xueyu.Inefficient Dilemma and Improving Path of Environmental Protection Executive Force［D］.Chongqing:Southwest University of Political Science and Law，2010:19.］

［21］张彪.中国城市与农村环境保护的差距比较［J］.环境科学与管理，2010，(10):1 － 4.［Zhang Biao.Comparing the Environmental Protection Gap Between Urban and Rural Areas in China［J］.Environmental Science and Management，2010，(10):1 －4.］

［22］陈庆云.公共政策分析［M］.北京:中国经济出版社，1996:126、250.［Chen Qingyun.Analysis of Public Policy［M］.Beijing:China Economy Press，1996:126、250.］

［23］文雯.脱硫设施市场化运营遭遇困境［J］.环境经济，2006，(11):24 － 25.［Wen Wen.Desulfurization Facilities Market Operation Meeting with Dilemma［J］.Environment Economy.2006，(11):24 －25.］

［24］张帆.强硬派环保局长力解五道难题［N］.中国经济时报，2007－04 －25.［Zhang Fan.Hard Line Environmental Protection Bureau Director Solving Five Problems［N］.China Economic Times，2007 －04 －25.］

［25］马骏，侯一麟.中国省级预算中的非正式制度:一个交易费用的理论框架［J］.经济研究.2004，(10):16.［Ma Jun，Hou Yilin.Informal Institutions in Chinese Provincial Budgeting:a Theoretical Framework of Transaction Cost［J］.Economic Research Journal，2004，(10):16.］

［26］诺曼·迈尔斯.最终的安全——政治稳定的环境基础［M］.上海:上海译文出版社，2001:7－22.［Norman Myers.Ultimate Security——the Environmental Basis of Political Stability［M］.Shanghai:Shanghai Translating Press，2001:7 － 22.］

［27］贺军.绿色 GDP核算体系遭遇地方阻力［N］.中国改革报，2007－07－18.［He Jun.Green GDP Accounting System Meeting with the Local Resistance［N］.China Reform Newspaper，2007 －07 －18.］

［28］王玉凯.冷静看待“大部制”改革［J］.理论视野，2008，(1):12.［Wang Yukai.Cool Looking“Super-Ministries”Reform［J］.Theoretical Perspective，2008，(1):12.］

［29］张墨宁.地下水的污染有多“深”?［J］.南风窗.2013，(6):56 －58.［Zhang Moning.How“Deep”is the Pollution of Groundwater?［J］.Southern Window，2013，(6):56 －58.］

［30］石破.灰场侵害案:漫长的博弈［J］.南风窗.2013，(6):60 －62.［Shi Po.Assaulting Case of Ash Field:Long Gaming［J］.Southern Window，2013，(6):60 －62.］