关于《监狱法》修改有关问题的研究

■梁 然〔司法部劳动教养管理局(戒毒管理局)副局长〕

《中华人民共和国监狱法》(以下简称《监狱法》)的修改，是我国监狱法制建设的一件大事。2012年年初，国务院法制办和司法部已经将《监狱法》的修改列入立法计划。这需要我们立足监狱工作实际，统筹考虑国家现行刑事法律政策，吸收借鉴国外先进经验，积极研究《监狱法》中的相关理论和实际问题，为《监狱法》的修改完善提供有益的参考和借鉴。

一、《监狱法》修改的必要性

全国人大常委会1994年12月29日审议通过的我国第一部《监狱法》，是新中国成立45年监狱法制建设和发展成果的集中体现。18年来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，全国司法行政机关和监狱系统认真贯彻实施《监狱法》，坚持“惩罚与改造相结合、以改造人为宗旨”的监狱工作方针，坚持依法治监，加强罪犯教育改造，狠抓监狱安全，推进改革发展，为维护国家安全和社会稳定作出了积极贡献。

虽然《监狱法》的贯彻实施取得了巨大的成绩，但当前《监狱法》实施和监狱工作中仍然面临一些困难和问题。如维护监狱安全稳定社会治安形势依然严峻，监管改造压力不断加大;影响制约教育改造工作的因素依然存在，改造实际成效有待进一步提高;部分监狱人民警察政治业务素质还不能完全适应监狱工作需要，队伍建设有待进一步加强。这些问题的产生原因十分复杂，既有历史的因素，也有当前经济社会发展的客观现实因素。其中监狱法制建设不够健全完善，已经成为当前影响和制约监狱工作改革发展的一个重要因素。

随着我国经济社会和民主法制建设的快速发展，党和人民对监狱工作提出了更高的期望和要求，监狱环境发生了深刻变化，监狱工作实践中的新情况新问题也不断产生，现行《监狱法》中的一些规定已经不适应当前形势和发展需要。近年来，社会上以及监狱理论和实务部门要求修改《监狱法》的呼声越来越高，突出反映在以下几个方面。

(一)解决现实法律冲突的需要

从1994年《监狱法》颁布实施以来，与之密切相关的《刑法》和《刑事诉讼法》已经进行了若干次修改。1997年3月我国《刑法》修订后，从1999年至2011年，全国人大常委会先后颁布施行了八个刑法修正案，对刑罚结构作出重大调整;我国《刑事诉讼法》也分别于1996年和2012年3月进行了两次重大修订。这两部刑事基本法律的修改对涉及监狱工作的一些内容进行了调整。如《刑法》中关于假释对象范围、《刑事诉讼法》中关于暂予监外执行的原判刑罚等都进行了修改，这就形成了现行《监狱法》的有关规定与之发生冲突。因此，《监狱法》应当根据《宪法》 《刑法》以及其他法律内容的变化作出相应的修改，以解决法律衔接和冲突问题。

(二)解决监狱执法难点问题的需要

随着监狱工作自身不断发展，执法规范化与“依法、严格、科学、文明”管理的要求越来越高，同时监狱工作的外部环境也发生了深刻变化，广大人民群众对监狱公正、文明、廉洁执法非常关注。这内外两方面的因素，使监狱在行刑实践中遇到诸多新情况、新问题。《监狱法》部分条文规定得过于原则，导致监狱一些具体执法活动无法操作，不仅加大了执法的难度，还可能引发法律纠纷，有失行刑的公平正义，削弱乃至丧失行刑的正义性与权威性。这成为监狱执法目前面临的难点之一。监狱一线工作者要求进行细化修改的呼声很高，如监狱与公安机关在追捕脱逃罪犯中分工与责任的划分，罪犯死亡处理程序等问题，亟需将此类问题作出更加明确、更加具体的规定，以更好地为解决现实矛盾提供法律依据，增强其现实指导性和具体操作性。

(三)及时巩固改革成果的需要

《监狱法》自颁布施行以来，我国政治、经济社会发生了巨大变化，司法体制和机制也历经了重大改革与变化。这些年来，全国监狱系统全面推进了监狱体制改革、布局调整和信息化建设，取得了很大的成效，有力地促进了监狱工作的发展，部分改革成果如监狱经费的“全额保障”及“动态增长机制”、以及“监狱企业”的定位等问题，对于监狱工作都具有很大的现实意义。同时近年来，各地在改造罪犯的方法和手段上积极进行探索创新，积累了不少好的经验，如对罪犯进行心理健康教育和心理咨询活动，对于罪犯的改造十分有效。对于上述各种改革创新的工作成果，亟需以法律的形式予以确认与巩固，使之发挥更大的作用。

(四)吸收借鉴国外成功经验的需要

随着改革开放的逐步深入和国际司法交流的日益频繁，我国监狱工作者对国际行刑发展趋势和国外监狱工作情况，有了更加全面的了解和更加深入的研究。一些先进的、成功的监狱矫正经验成果，在我国监狱工作实践中进行了初步借鉴和尝试，并取得了良好效果。我国《监狱法》很有必要对其中一些成熟的、有益的方式方法，如监狱戒备等级分类、对罪犯实行“分级处遇”等，根据我国国情进行合理吸收。

鉴于修改《监狱法》是一项严肃的立法活动，必须充分考虑我国刑罚执行工作的实际状况和发展需要。这次修改应该按照实事求是、有什么问题解决什么问题的思路，确定一条总的修改原则:维持现有框架结构，修改完善部分条文。就是在保持现行《监狱法》体例框架结构不变的基础上，对部分条文内容进行调整，对不符合现实情况或具有法律冲突的条款进行修改，对于规定过于原则的法条进行细化，同时充分吸收监狱改革成果等，补充增加一部分条款。

二、《监狱法》修改中需要重点解决的问题

(一)与其他法律的冲突和衔接问题

2012年10月26日，全国人民代表大会常务委员会作出《关于修改〈中华人民共和国监狱法〉的决定》，分别就《监狱法》第十五条第二款、第十七条、第二十七条、第二十八条、第三十三条第二款、第三十四条第二款、第六十条等七个条款内容进行了修改，解决了两部法律之间关于罪犯由看守所代为执行、罪犯收监、暂予监外执行罪犯的执行机关和收监程序、假释执行、又犯罪公诉等规定的衔接问题。但该决定毕竟是对《监狱法》的局部修改，其他相关法律冲突问题应该在全面修改《监狱法》时，一并加以解决。

1、假释的对象范围。《监狱法》规定的假释对象范围与《刑法》规定的假释对象范围不一致。《监狱法》第32 条对假释对象范围作了一般性规定，即“被判处无期徒刑、有期徒刑的罪犯，符合法律规定的假释条件的”。但是，1997年修订的《刑法》第81 条第2款，则对假释对象的范围进行了限制性的规定，“对累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。”在修改《监狱法》时，应当考虑《刑法》的这个变化，进行相应地调整，以便与《刑法》保持一致。

因此，建议《监狱法》第32 条在修改时增加一款假释对象范围的限制性规定，作为本条的第2 款，即“对累犯以及因杀人、爆炸、抢劫、强奸、绑架等暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。”

2、关于又犯罪的处理。又犯罪是指罪犯在服刑期间进行的新的犯罪行为。《监狱法》第59 条规定，“罪犯在服刑期间故意犯罪的，依法从重处罚。”这是一条越位的规定。对罪犯在服刑期间故意犯罪的，“依法从重处罚”应该是对量刑原则的规定，本来应该规定在《刑法》当中，尽管《刑法》中没有规定对此类犯罪从重处罚的量刑原则，且不论其是否合理，但不应当出现在《监狱法》当中，这是越位的规定。因为，《监狱法》是调整监狱的刑罚执行工作的法律，该法第1条明确规定，“为了正确执行刑罚，惩罚和改造罪犯，预防和减少犯罪，根据宪法，制定本法。”但是，该法第59 条却规定了《刑法》应当规定的内容。同时，《刑法》第71 条对此类犯罪的处罚是这样规定的:“判决宣告以后，刑罚执行完毕以前，被判刑的犯罪分子又犯罪的，应当对新犯的罪作出判决，把前罪没有执行的刑罚和后罪所判处的刑罚，依照本法第69 条的规定，决定执行的刑罚。”从这一条的规定中可以看出，其中并没有体现从重处罚的精神。根据一般的法律原则，下位法的规定不得违反上位法的规定，《监狱法》第59 条的越位规定，已经违反了下位法与上位法关系的原则。

因此，建议将第59 条修改为:“罪犯在服刑期间又犯罪的，依法进行处罚。”

3、关于罪犯释放的情形。 《监狱法》第35 条规定:“罪犯服刑期满，监狱应当按期释放并发给释放证明书。”根据这条规定，罪犯释放只有一种情形，那就是刑满释放。但是，根据《宪法》第67 条、第80 条的规定，我国还存在对罪犯的“特赦制度”，在《刑法》第65 条、第66 条(关于累犯的规定)和《刑事诉讼法》第15 条(关于不追究刑事责任情形的规定)也有关于特赦或赦免的规定。因此，我国罪犯的释放还应当有“特赦”这种情形。特赦的对象，主要应当是在监狱中服刑的罪犯。尽管在新中国的刑事司法实践中，特赦的情况十分鲜见，从1975年以前新中国仅有的7 次特赦来看，被特赦的罪犯都是在监狱(战犯管理所)中服刑的罪犯。作为规范监狱工作的专门法律《监狱法》，对于特赦问题没有任何规定，这不能不说是个失误。在修改《监狱法》的过程中，应当完善这方面的规定。

建议在《监狱法》第35 条增加第二款:“对于被特赦的罪犯的释放，参照服刑期满罪犯的释放执行。”

4、关于警械的概念。警械是指警察履行职责时按照规定装备并依法使用的警棍、催泪弹、高压水枪、特种防爆枪、手铐、脚镣、警绳等警用专门器械。《监狱法》第45 条对警械的使用作了规定，即“监狱遇有下列情形之一的，可以使用戒具:(一)罪犯有脱逃行为的;(二)罪犯有使用暴力行为的;(三)罪犯正在押解途中的;(四)罪犯有其他危险行为需要采取防范措施的。前款所列情形消失后，应当停止使用戒具。”本条中的戒具就是指警械。而1995年颁布实施的《中华人民共和国人民警察法》和1996年颁布实施的《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》，均统一使用了“警械”的概念。根据“后法优于前法”的一般法律原则，修改后的《监狱法》也应该统一使用“警械”的概念。

因此，建议将《监狱法》第45 条修改为:“监狱遇有下列情形之一的，可以使用警械:(一)罪犯有脱逃行为的;(二)罪犯有使用暴力行为的;(三)罪犯正在押解途中的;(四)罪犯有其他危险行为需要采取防范措施的。前款所列情形消失后，应当停止使用警械。”

(二)关于执法中的难点问题

从当前监狱执法实践来看，应当根据国情和实际工作需要并合理借鉴国际行刑先进经验，重点关注和解决好以下几个问题:

1、关于罪犯分级处遇。分级处遇制度源于西方监狱矫正界20世纪后在狱制改革过程中普遍实行的累进处遇制。20世纪80年代以后，我国监狱工作实践中，对累进处遇制进行了充分的借鉴。在我国，分级处遇是指监狱在根据被判处剥夺自由刑的犯罪分子的犯罪类型、刑罚种类、实施横向分押和分类管理的基础上，主要依据对他们的认罪悔改表现、主观恶习矫正程度和服刑改造阶段等的考核、奖惩情况，实行纵向动态的从宽管理、常规管理(即普通管理)和从严管理制度①朱崇武等著: 《中国监狱罪犯行刑分级处遇研究》，华东师范大学出版社1996 版，第173 页。。其目的在于体现区别对待的政策，发挥管理的引导作用和激励作用。监狱可以根据罪犯改造表现分押管理，实施不同处遇。具体分为从严管理、普通管理、从宽管理三个等级，针对危险性不同的犯罪人，实行区别对待。分级处遇是动态的，改造良好即可晋级，获得优待;反之，则会被降级，受到更加严格的管理。

对罪犯实行分级处遇是监狱在自身职责范围内贯彻宽严相济的刑事政策的有效手段。根据罪犯的日常表现及考核结果，对其实行分级处遇。在日常管理、会见通讯、文体活动等方面分别施以不同的处遇，对于调动罪犯的改造积极性、体现宽严相济刑事政策具有十分重要的意义，在实际管理罪犯中也取得了非常显著的成效。1994年《监狱法》第四章第一节第39 条对分押分管作了相应的规定，虽然在第二款中也规定了“监狱根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况，对罪犯实行分别关押，采取不同方式管理”，含有分级处遇管理的部分内容，但毕竟不够明确，不够全面。因此有必要在修改监狱法时，对分级处遇制度这一行之有效的做法予以完善。

因此，建议将《监狱法》第四章第一节标题“分押分管”修改为“分押分管 分级处遇”;将第第三十九条第二款修改为: “监狱根据罪犯的犯罪类型、刑罚种类、刑期、改造表现等情况，对罪犯实行分别关押，采取不同方式管理，实行分级处遇。”

2、关于脱逃罪犯追捕。罪犯脱逃的抓捕问题，现行《监狱法》原规定比较原则，监狱在工作实践中很难把握，不利于这个问题的恰当解决。 《监狱法》第42 条规定:“监狱发现在押罪犯脱逃，应当即时将其抓获，不能即时抓获的，应当立即通知公安机关，由公安机关负责追捕，监狱密切配合。”这一条规定存在三方面的问题:一是“即时”的表述存在问题。“即时”是一个含糊的词语，没有明确的时间界限。二是“公安机关”不明确。究竟是指监狱所在地的公安机关，还是罪犯户籍所在地或者犯罪前常住地的公安机关，或者是其他公安机关?三是没有涉及到监督检查问题。监狱发生罪犯脱逃行为，是重大的监管安全事件，驻监检察部门应当了解情况，及时进行监督检查。由于职能与社会分工不同，在监狱工作实践中，监狱追捕逃犯受到诸多限制，在一些追逃案件中效果不是很理想。考虑到脱逃罪犯有可能流窜社会作案，造成社会危害，如果公安机关和检察机关尽快介入，将有利于提高追捕成功率，有利于监管安全事故的妥善处理。

因此，建议将《监狱法》第42 条修改为:“监狱发现在押罪犯脱逃，应当立即将其抓获，并将情况通知驻监检察部门;不能在1 小时内抓获脱逃罪犯的，应当立即通知监狱所在地的公安机关，由公安机关负责追捕，监狱密切配合。”

3、关于罪犯生活卫生。罪犯的健康权是罪犯的基本权利，应该得到切实的尊重和保护。目前，罪犯疾病治疗费用问题是困扰监狱实际工作的一个重要问题，虽然国家财政对罪犯的医疗费用有专门科目，但是标准过低、难以满足罪犯医疗的需要，增加了监狱的负担，更不利于罪犯合法权利的保障。为了解决此问题，根据国家《关于深化医药卫生体制改革的意见》关于基本医疗保障制度要全面覆盖到城乡居民， “实现人人享有基本医疗卫生服务，提高全民健康水平”的精神，应当将罪犯的疾病防控纳入社会疾病防控体系，同时将罪犯的医疗费用纳入“基本医疗保障体系”，国家承担罪犯纳入“医保”的相关费用。

因此，建议将《监狱法》第54 条修改为:“监狱应当设立医疗机构和生活、卫生设施，建立罪犯生活、卫生制度。罪犯的疾病预防控制工作应当纳入监狱所在地疾病预防控制部门的工作规划和计划。罪犯的医疗保障应当纳入社会基本医疗保障体系。”

4、关于罪犯死亡处理。近年来，罪犯死亡处理已成为困扰监狱执法的难题。罪犯家属不认可鉴定结果、要求重新鉴定，或者拒绝火化尸体，与监狱发生法律纠纷的情况时有发生。由于《监狱法》第55 条对罪犯死亡处理的规定过于原则，操作性、约束性不强，实践中对此类问题处理难度很大，在修改《监狱法》时应将原条文作较大幅度的修改，增加死亡鉴定程序、时限及尸体处理的规定，以求较好地解决现实中的此类问题。

因此，建议将《监狱法》第55 条修改为:“罪犯在服刑期间死亡的，监狱应当立即通知罪犯家属和人民检察院、人民法院。罪犯因病死亡的，由监狱作出医疗鉴定，并将鉴定意见书面通知罪犯家属和人民检察院。人民检察院对监狱的医疗鉴定有疑义的，可以重新对死亡原因作出鉴定。罪犯家属有疑义的，可以在三日内向人民检察院提出鉴定申请，人民检察院应当对罪犯死亡原因作出鉴定，并及时将鉴定意见书面通知监狱和罪犯家属。罪犯非正常死亡的，人民检察院应当立即检验，对死亡原因作出鉴定。

监狱或罪犯家属对人民检察院作出的鉴定意见有疑义的，可以在接到通知后三日内向上一级人民检察院提请重新鉴定。

对监狱、人民检察院的鉴定意见无疑义或经上一级人民检察院重新鉴定的，鉴定意见出具后，尸体应当在当地火化。少数民族罪犯死亡后，尸体可以按照民族风俗习惯处理。”

5、关于心理健康教育。在我国的监狱工作实践中，对罪犯的心理健康教育就是对罪犯的心理矫治，是指利用心理学原理和方法调整罪犯心理和行为并促使其发生积极变化的活动。相当一部分罪犯之所以犯罪，心理问题是一个重要因素，同时由于监狱特殊的封闭环境，也容易使罪犯产生拘禁性的心理问题，因此对罪犯开展心理健康教育等工作对稳定罪犯改造情绪、确保监狱安全、提高改造效果、使之顺利回归社会具有重要意义。从20世纪80年代末期开始，对罪犯的心理矫治工作在我国的很多监狱中开展起来。目前心理健康教育和心理咨询活动已经成为许多监狱教育改造罪犯的一项重要内容和方法，在疏导罪犯的情绪、转变罪犯的态度、矫正罪犯的行为等方面，发挥了积极的作用。为了丰富和拓展教育改造手段，强化教育改造效果，有必要在修改《监狱法》时，增加对罪犯心理健康教育的规定。

因此，建议将《监狱法》第4 条修改为: “监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动，对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育和心理健康教育。”在《监狱法》第64 之后增加一条:“监狱应当对罪犯开展心理健康教育。”或者将这条规定作为第62 条的第二款。

(三)关于巩固改革成果问题

为了在法律层面确认和巩固近年来监狱体制改革和监狱布局调整等改革发展成果，以下几个问题有必要在修改《监狱法》时予以明确:

1、关于监狱保障。这里所说的监狱保障主要是指经费保障和警力保障。虽然《监狱法》第8 条和第12 条等对此作了相应规定，但过于原则或不够全面，在实际工作中落实起来十分困难。2003年开始的监狱体制改革取得了显著的成绩，到目前基本实现了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”监狱体制改革基本目标，改革的任务基本上完成了;但是这个改革的成果是初步的，一个新的机制、新的体制的形成需要长期的努力。当前，监狱工作中还存在着一些自身无法完全克服的困难和不足，其中经费保障问题和警力保障问题尤为突出。如监狱经费财政保障虽然总量持续增长，但动态保障机制尚未完全建立，在监管设施设备维修购置、武警执勤设施建设、医疗设备更新改造、民警医疗和罪犯医疗等方面都存在不少缺口和困难;还有部分监狱关押点分散，基础条件差，要完成迁建、扩建及功能配套建设、信息化建设等，资金筹措难度大。长期以来，由于押犯增长较快，一些地方的监狱出现严重警力不足。截至2011年底，监狱警察与押犯比例低于18%的还有十几个省区市。监狱警察配备数量不足与监狱工作改革发展之间的矛盾日益突出，许多基层一线警察超时超负荷工作，身心疲惫，也给监管安全方面带来很大隐患。因此，有必要从法律层面进一步加大监狱的保障工作力度，根据社会经济发展，物价水平、政策性增支等因素，实行监狱经费动态增长机制，并确立监狱警察编制保障机制。

因此，建议将《监狱法》第8 条1 款修改为:“国家保障监狱工作所需经费和基本建设投资。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算，建立监狱经费动态增长机制。”

将第12 条第2 款修改为:“监狱的管理人员是人民警察。国家保障监狱工作所需人民警察编制配置，具体办法由国务院司法行政部门会同国家编制管理部门制定。”

2、关于监狱变更审批。 《监狱法》第11 条对监狱的设置、撤销、迁移的审批权限作了规定。但在监狱布局调整工作实践中，涉及监狱设置方面的管理审批工作，除了“监狱的设置、撤销、迁移”外，还存在“监狱名称、隶属关系变更”等实际情况。监狱作为国家的刑罚执行机关，其监狱名称、隶属关系变更，是一项十分严肃的工作，需要经必要的程序报国务院司法行政部门批准。

因此，建议将《监狱法》第11 条修改为:“监狱的设置、撤销、迁移以及名称变更、隶属关系调整，由国务院司法行政部门批准。”

3、关于监狱分类。监狱实行戒备等级、功能分类是国际矫正领域的通行做法。它对于维护安全稳定、提高改造效果、合理配置资源、节约行刑成本具有基础性的作用。目前，尽管《监狱建设标准》对监狱戒备等级分类有所规定，但《监狱法》尚未涉及;同时监狱执行刑罚需要设置入监监狱、出监监狱、医疗监狱等功能性监狱，而当前法律法规均无明确规定。因此，增加监狱按戒备等级、功能分类的规定，同时对不同戒备等级、功能监狱的关押对象、管理措施等作出由国务院司法行政部门规定的授权性规定，是保障监狱工作履行职能、维护社会和谐稳定发展的现实需要。

因此，建议在《监狱法》第11 条之后新增一条:“监狱按照高度、中度戒备等级和功能分类设置，其关押对象、管理措施、设施装备和警力配置等由国务院司法行政部门规定。”

4、关于监狱企业定位。在新中国的监狱实践中，监狱企业一直是对罪犯实行劳动改造的基本载体。在1994年制定《监狱法》时，由于监狱一直实行监企合一的管理体制，所以没有对监狱企业的性质和功能进行专门的定位和规范。但是，从2003年以来开展监狱体制改革，已经把“监企分开”作为改革的一项重要内容。国务院［2007］111 号文件规定:“监狱企业集团公司及其分公司、子公司是改造罪犯工作的组成部分，主要任务是为监狱改造罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服务，不同于以盈利为目的的社会企业。”目前各省(区、市)省监狱管理局和监狱都已将负责生产经营管理工作的内设机构分离出来，组建了监狱企业集团公司及其分公司、子公司等监狱企业。根据国务院监狱体制改革的政策要求，这些监狱企业具有明显区别于社会企业的特性:一是改造罪犯工作的组成部分，为监狱罪犯提供劳动岗位，为改造罪犯服务;二是不以盈利为目的。由此来看，监狱企业是不同于一般社会企业的特殊企业，在现行《公司法》和有关企业法中，都没有其定位。因此，需要在修改《监狱法》时明确监狱企业的性质、地位和扶持政策，从而使之更好地为改造罪犯服务。

因此，建议在《监狱法》第73 条后面新增加一条规定:“监狱企业是为监狱改造罪犯提供劳动岗位并承担相关民事责任的特定法人。国家将监狱企业的基本建设、技术改造纳入政府投资范围，并在税收、政府采购等方面给予扶持。”

当前，我国进入了全面建成小康社会的关键时期，在加强和创新社会管理的新形势下，面对国内外的新情况新变化，广大人民群众的新要求新期待，监狱改造罪犯维护社会稳定的政治任务更加繁重，如何破解监狱事业发展中的新问题新矛盾，迫切需要监狱法制建设予以回应和调整。健全完善中国特色社会主义监狱法律制度体系任重道远， 《监狱法》的修改只是推进监狱法制建设的一项及其重要的工作，同时，还要进一步做好监狱工作配套法规规章制度和政策的完善工作。监狱法制建设将继续反映监狱工作改革成果并予改革以巨大的制度支持。监狱工作的法制化进程应该加快步伐，为监狱工作改革发展提供更加有力的法制保障。